CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Mô hình phi địa giới hành chính và thực tiễn triển khai tại tỉnh Đồng Nai
Mô hình phi địa giới hành chính trong quản lý đất đai là một mô hình quản lý đất đai theo hướng không phụ thuộc vào địa giới hành chính. Theo mô hình này, người dân, doanh nghiệp có thể thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai tại bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào, không phụ thuộc vào nơi cư trú hoặc địa chỉ của thửa đất.
Mô hình phi địa giới hành chính dựa trên 3 nguyên tắc cơ bản sau:
- Tiếp nhận hồ sơ tại chỗ: Người dân, doanh nghiệp có thể nộp hồ sơ tại bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào, không phụ thuộc vào nơi cư trú hoặc địa chỉ của thửa
đất.
- Xử lý hồ sơ tập trung: Cơ quan có thẩm quyền sẽ tiếp nhận hồ sơ từ người dân, doanh nghiệp và xử lý hồ sơ tập trung tại một địa điểm.
- Trả kết quả tại chỗ: Người dân, doanh nghiệp sẽ nhận kết quả giải quyết hồ sơ tại cơ quan nơi đã nộp hồ sơ.
Mô hình phi địa giới hành chính mang lại nhiều lợi ích cho người dân, doanh nghiệp, cụ thể như sau:
- Tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp: Người dân, doanh nghiệp có thể lựa chọn nơi tiếp nhận, giải quyết hồ sơ thuận tiện nhất, không cần phải đi lại nhiều nơi, tiết kiệm thời gian và chi phí.
- Nâng cao chất lượng dịch vụ công: Cơ quan tiếp nhận, giải quyết hồ sơ có thể tập trung nguồn lực, nâng cao chất lượng phục vụ, đáp ứng nhu cầu của người dân, doanh nghiệp.
- Góp phần cải thiện môi trường đầu tư: Mô hình phi địa giới hành chính đã góp phần tạo môi trường đầu tư thuận lợi, minh bạch, cạnh tranh bình đẳng cho các doanh nghiệp.
1.3.2. Tổng quan về mô hình phi địa giới hành chính trên thế giới 1.3.2.1. Tại Trung Quốc
Trung Quốc (Cộng hòa nhân dân Trung Hoa) là một quốc gia rộng lớn nằm ở khu vực Đông Á, có diện tích gần 9,6 triệu km2 với dân số đông nhất thế giới (khoảng 1,4 tỷ dân). Trung Quốc có 33 đơn vị hành chính cấp tỉnh (không kể Đài Loan), bao gồm 22 tỉnh, 05 khu tự trị, 02 đặc khu hành chính và 04 thành phố trực thuộc trung ương. Sau khi thực hiện chính sách “mở cửa”, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, quá trình cải cách hành chính luôn gắn liền với tiến trình cải cách và phát triển kinh tế - xã hội.
Kể từ sau Đại hội lần thứ XVIII của Đảng Cộng sản Trung Quốc (năm 2012), Trung Quốc xác định cải cách thủ tục hành chính là một trong những nội dung quan trọng nhất của cải cách hành chính. Việc cải cách thủ tục hành chính được thực hiện từ việc xây dựng 03 danh sách chính: (i) Danh sách quyền hạn của Chính phủ (làm rõ những quyền hạn của Chính phủ), đồng thời, xây dựng hệ thống giám sát việc sử
dụng quyền lực của Chính phủ; (ii) Danh sách trách nhiệm: Danh sách này chủ yếu để làm rõ trách nhiệm Chính phủ trong bảo đảm an sinh xã hội và thúc đẩy dịch vụ công; (iii) Danh sách về những hạn chế: Nêu rõ những lĩnh vực không phù hợp với sự phát triển của thị trường thì Chính phủ không được tham gia.
Với những nỗ lực trong cải cách thủ tục hành chính, nhiều thủ tục đã được cắt giảm, quy trình của từng thủ tục cũng được giảm nhiều; qua đó, giúp giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp, cá nhân khi thực hiện thủ tục hành chính.
Đặc biệt, Trung Quốc đang thí điểm bước đầu rất thành công mô hình Trung tâm dịch vụ hành chính công trực tiếp phê duyệt các thủ tục hành chính (“Mô hình Hoài An”). Theo đó, tại thành phố Hoài An (thuộc tỉnh Giang Tô), Trung tâm dịch vụ hành chính công được xây dựng rất hiện đại, bề thế, trong đó dành hơn 13.000m2 làm khu vực chung để giải quyết các thủ tục hành chính cho người dân.
Trung tâm thực hiện tiếp nhận, giải quyết hơn 400 thủ tục hành chính từ 57 cơ quan khác nhau. Tổng số có hơn 800 nhân viên làm việc tại Trung tâm, trong đó phần lớn là công chức từ 57 cơ quan cử đến. Một điểm nổi bật theo “Mô hình Hoài An” là các công chức được 57 cơ quan cử đến làm việc tại Trung tâm có thẩm quyền phê duyệt các thủ tục hành chính, không phải xin ý kiến của cơ quan mình và tự chịu trách nhiệm với quyết định phê duyệt đó. Quá trình tiếp nhận, xử lý hồ sơ đều được công khai, minh bạch và người dân, lãnh đạo đều có thể giám sát quá trình này. Bên cạnh đó, người dân, doanh nghiệp có thể phản ánh, kiến nghị liên quan đến việc giải quyết thủ tục hành chính thông qua website, đường dây nóng của Trung tâm.
Xuyên suốt tiến trình đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của Trung Quốc, có thể thấy nổi lên những điểm sau:
Thứ nhất, cải cách hành chính gắn liền với cải cách chính trị và cải cách kinh tế
Tuy mỗi lần cải cách đều có những trọng tâm khác nhau nhưng các cuộc cải cách hành chính của Trung Quốc từ trước đến nay đều nhất quán về chính sách đổi mới toàn diện, thể hiện sự gắn bó chặt chẽ giữa cải cách hành chính với cải cách chính trị và cải cách kinh tế.
Thực tế cho thấy, khác với các nước phương Tây, cải cách hành chính ở Trung
Quốc thường được xem là một thành tố của cải cách chính trị bởi mối quan hệ đặc biệt giữa chính trị và hành chính. Đảng Cộng sản Trung Quốc quản lý trực tiếp toàn bộ hệ thống công vụ, đặc biệt là thông qua việc kiểm soát vấn đề nhân sự (bổ nhiệm quan chức hành chính các cấp dựa trên những tiêu chuẩn chính trị cơ bản). Cải cách hành chính là một phần quan trọng của cải cách hệ thống chính trị ở Trung Quốc và là điều kiện cho việc thiết lập thể chế kinh tế thị trường ở nước này(5).Hơn nữa, cải cách hành chính còn được xem là điểm giao thoa giữa cải cách chính trị và cải cách kinh tế. Đảng Cộng sản Trung Quốc coi cải cách hành chính như là sự mở rộng của cải cách kinh tế và trên thực tế, họ theo cách tiếp cận cân bằng giữa những giá trị chính trị với những cân nhắc thận trọng về kinh tế.
Thứ hai, đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước dựa trên khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và thống nhất
Ở một đất nước mà “nhân trị” có truyền thống lâu đời như Trung Quốc thì việc đề cao “pháp trị” có ý nghĩa rất lớn trong nỗ lực xây dựng và củng cố pháp quyền, thay thế mệnh lệnh hành chính bằng pháp luật và tinh thần thượng tôn pháp luật. Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, Trung Quốc đã ban hành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật với rất nhiều đạo luật quan trọng, tạo lập khuôn khổ pháp lý chặt chẽ, thống nhất cho cải cách hành chính nhằm thích ứng với những thay đổi về xã hội, chính trị, kinh tế, văn hóa, môi trường cũng như đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của người dân. Những đạo luật liên quan đến quản lý hành chính nhà nước này phần lớn tập trung vào việc giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, nâng cao sức ảnh hưởng của tòa án đối với hệ thống hành chính (đặc biệt là đề cao vai trò của tòa án trong giải quyết các tranh chấp hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của các tổ chức và của người dân), chú trọng trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong hoạt động quản lý hành chính, từ đó tạo tiền đề cần thiết cho việc đổi mới các phương thức quản lý hành chính nhà nước.
Thứ ba, đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước thông qua việc chuyển giao thẩm quyền cho các tổ chức xã hội
Đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước ở Trung Quốc chú trọng
nhiều tới việc đa dạng hóa chủ thể và hình thức cung ứng dịch vụ công. Theo truyền thống, chính quyền thường là chủ thể cung ứng dịch vụ công thì nay chức năng của chính quyền có thể được giảm tải đáng kể thông qua việc chuyển giao thẩm quyền cho các chủ thể khác trong xã hội theo hình thức Nhà nước trả kinh phí để thuê cung ứng dịch vụ công. Trong số các chủ thể này, các tổ chức xã hội là lực lượng góp phần quan trọng trong việc hỗ trợ Nhà nước cung ứng dịch vụ công cho người dân.
Các tổ chức xã hội đóng vai trò như những thiết chế trung gian trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân. Trong nỗ lực đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước, các tổ chức xã hội ở Trung Quốc được giao thực hiện những chức năng hành chính với mức độ tự chủ khác nhau. Tháng 3/2013, Đảng Cộng sản Trung Quốc ra tuyên bố kêu gọi các tổ chức xã hội cần thực hiện việc cung ứng các dịch vụ công phù hợp với năng lực của mình. Đây là cơ sở chính trị quan trọng, giúp cho các tổ chức xã hội có được tính hợp pháp trong việc thực thi những chức năng mà trước nay chỉ dành riêng cho chính quyền nhà nước.
Việc chuyển giao thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước cho các tổ chức xã hội được thực hiện trong khuôn khổ cuộc cải cách hành chính năm 2013, với mục đích cải thiện chất lượng mối quan hệ giữa Nhà nước, xã hội và người dân.
Trong đó, mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội đã thay đổi từ chỗ trước đây đôi bên nhân nhượng lẫn nhau và Nhà nước giữ vai trò áp chế, thì nay chuyển sang mô hình hợp nhất mà ở đó Nhà nước giảm dần các biện pháp hạn chế áp đặt đối với các tổ chức xã hội và “thuê lại” một loạt các dịch vụ do các tổ chức xã hội cung cấp.
Thứ tư, hiện đại hóa phương thức quản lý hành chính thông qua việc ứng dụng công nghệ số
Một trong những nội dung quan trọng của đổi mới phương thức quản lý hành chính ở Trung Quốc là việc đổi mới phương thức cung cấp dịch vụ công. Bên cạnh việc đa dạng hóa chủ thể cung cấp dịch vụ công (với sự tham gia của các tổ chức xã hội như đã đề cập ở phần trên), Trung Quốc còn chú trọng việc đa dạng các hình thức cung ứng dịch vụ công, đặc biệt là đẩy mạnh ứng dụng công nghệ số trong quản lý hành chính nhà nước, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của người dân và
doanh nghiệp.
Việc ứng dụng công nghệ số trong quản lý hành chính ở Trung Quốc được thực hiện theo phương châm “3 toàn diện”, gồm:
Toàn diện 1: Doanh nghiệp có thể truy cập Internet để hoàn thành tất cả các yêu cầu liên quan đến thủ tục tiếp cận thị trường.
Toàn diện 2: Người dân có thể truy cập Internet để giải quyết những việc liên quan đến nhu cầu của cá nhân, của cộng đồng dân cư,...
Toàn diện 3: Chia sẻ thông tin mọi lĩnh vực về chính quyền thông qua nỗ lực xây dựng các trung tâm dữ liệu lớn kết nối giữa chính quyền với người dân và doanh nghiệp.
Không gian mạng là không gian thứ tư (cùng với đất đai, vùng trời, vùng biển) và rất coi trọng việc ứng dụng công nghệ số, kỹ thuật số vào các hoạt động quản lý nhà nước trên cơ sở bảo vệ an ninh quốc gia trên không gian mạng. Trung Quốc chủ trương coi việc xây dựng dữ liệu lớn là chiến lược quốc gia để nắm thông tin tổng thể, phục vụ cho việc phân tích tình hình và hoạch định chính sách kịp thời, chính xác, qua đó hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội. Có thể nói, ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính nhà nước ở Trung Quốc đã góp phần thay đổi nền hành chính nước này trên các phương diện tổ chức, phương thức làm việc, cơ chế phối kết hợp công tác trong nội bộ các cơ quan nhà nước và phong cách, hiệu quả phục vụ người dân trong bối cảnh Cách mạng Công nghiệp lần thứ tư đang diễn ra mạnh mẽ trên khắp thế giới hiện nay.
1.3.2.2. Tại Hàn Quốc
Thứ nhất, đổi mới phương thức quản lý hành chính chịu sự chi phối đáng kể của các yếu tố kinh tế
Các cuộc cải cách hành chính tại Hàn Quốc trong hơn hai thập niên qua (từ cuối những năm 90/ thế kỷ XX cho đến nay) chịu nhiều ảnh hưởng từ chính sách phát triển kinh tế của những thập niên trước đó. Tương tự như mô hình nhà nước phúc lợi ở các nước phương Tây, bộ máy hành chính nhà nước ở Hàn Quốc (điển hình của mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển - Developmental state - ở châu Á) cũng được coi là nhân tố chủ chốt cho những thành tựu vượt bậc về kinh tế. Vì lẽ đó, giới tinh hoa đã
và đang tiếp tục đóng vai trò then chốt trong hoạch định chính sách cũng như trong nỗ lực thực hiện những cải cách hành chính mạnh mẽ ở nước này.
Thứ hai, đổi mới phương thức quản lý hành chính gắn liền với việc điều chỉnh mô hình nhà nước một cách linh hoạt và hợp lý
Trước đây, Hàn Quốc đẩy mạnh thực hiện mô hình nhà nước kiến tạo phát triển (developmental state), trong đó bộ máy hành chính nhà nước đóng vai trò kép(20). Một là, vai trò “bà đỡ”, định hướng và bảo vệ khu vực tư khỏi môi trường kinh doanh dễ tổn thương trên cơ sở phù hợp với tiến trình hành động của Nhà nước. Hai là, vai trò “gia trưởng”, hỗ trợ khu vực tư để thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Đây cũng được xem là “mô hình thị trường có sự điều tiết của Nhà nước” khá hiệu quả. Nhưng thực tế cho thấy, mô hình này cũng có một số hạn chế nhất định nên Hàn Quốc đã có một số điều chỉnh lớn thông qua quá trình cải cách hành chính nhà nước.
Thứ ba, đổi mới phương thức quản lý hành chính dựa trên sự tiếp nối và kế
thừa có chọn lọc các mô hình cải cách hành chính khác nhau
Cải cách hành chính nhà nước ở Hàn Quốc được tiến hành từ cuối thập niên 90/ thế kỷ XX được cho là gắn với 3 mô hình cơ bản: hành chính công truyền thống (PA), quản lý kinh tế công mới (NPM) và hậu NPM. Các mô hình này được thực hiện nối tiếp trong 3 lần cải cách hành chính lớn dưới thời 3 tổng thống Hàn Quốc.
Trong đó, NPM chính thức được áp dụng sau cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế năm 1997, không phải do các vấn đề về sự thiếu năng lực quản lý của Chính phủ, mà chủ yếu do việc mở rộng các chương trình phúc lợi của Nhà nước và đặt trong bối cảnh tiếp tục đẩy mạnh quá trình dân chủ hóa (bắt đầu từ năm 1987).
1.3.2.3. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam
Một là, cải cách hành chính và đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước không tách rời với cải cách kinh tế và cải cách chính trị, trong đó phải bảo đảm sự lãnh đạo thường xuyên, xuyên suốt và nhất quán của đảng cầm quyền. Kinh nghiệm từ Trung Quốc, một quốc gia có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam, cho thấy sự cần thiết phải giữ vững định hướng lãnh đạo của Đảng trong việc xây dựng và thực thi các biện pháp cải cách hành chính cũng như đổi mới các phương thức
quản lý hành chính của bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới địa phương.
Hai là, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho cải cách hành chính nói chung và đổi mới phương thức quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Theo đó, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về cải cách hành chính, xây dựng các luật về cải cách hành chính, đổi mới phương thức xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước và các chủ thể tham gia cung ứng dịch vụ công, bảo đảm quyền và lợi ích của người dân, hạn chế sự vi phạm quyền và lợi ích của người dân trong lĩnh vực quản lý hành chính,... Tất cả những điều này đều nhằm mục tiêu bảo đảm tốt nhất quyền con người, quyền công dân trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay.
Ba là, đẩy mạnh cách tiếp cận dựa trên quyền con người trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tạo thuận lợi cho việc đổi mới các phương thức quản lý hành chính. Điều này đòi hỏi phải triển khai đồng bộ các biện pháp như tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, nâng cao trách nhiệm giải trình của các chủ thể này, đồng thời, thu hút sự tham gia của người dân vào lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, thúc đẩy sự tham gia của các lực lượng xã hội trong việc cung ứng các dịch vụ công nhằm giảm tải gánh nặng quản lý hành chính cho bộ máy nhà nước từ Trung ương tới địa phương.
Bốn là, tăng cường ứng dụng công nghệ số nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là yêu cầu bức thiết trong bối cảnh cuộc Cách mạng Công nghiệp lần thứ tư đang diễn ra mạnh mẽ trên khắp thế giới hiện nay.
Việc ứng dụng công nghệ số vào việc giải quyết các thủ tục hành chính sẽ góp phần giảm bớt áp lực cho đội ngũ công chức, tăng thêm tính thuận tiện cho người dân trong việc tiếp cận các dịch vụ công, giảm bớt thời gian và công sức của các chủ thể có liên quan, qua đó, tiết kiệm không chỉ ngân sách nhà nước mà cả các nguồn lực khác của toàn xã hội.
Năm là, đa dạng hóa chủ thể và các hình thức cung ứng dịch vụ công. Kinh nghiệm của một số nước ở châu Á cho thấy, đây là một trong những biện pháp hữu ích nhằm đổi mới phương thức quản lý hành chính của bộ máy nhà nước. Tạo điều kiện cho các chủ thể khác cùng tham gia hoạt động quản lý hành chính là một cách