7. Kết cấu của Luận án
1.2. Tổng quan nghiên cứu về hoạt động thanh tra thuế
Có thể khẳng định, các công trình nghiên cứu về hoạt động thanh tra thuế khá nhiều, đa dạng về cả về đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu cũng như góc độ nghiên cứu. Tuy nhiên, các nghiên cứu liên quan trực tiếp đến nội dung nghiên cứu và mục tiêu nghiên cứu của Luận án có thể tổng hợp thành ba (03) nhóm nghiên cứu các vấn đề về lý luận chung (nhân tố tác động đến kết quả hoạt động thanh tra thuế;
nhân tố tác động đến sự đồng thuận của NNT đối với kết luận thanh tra; tác động lan tỏa của hoạt động thanh tra thuế) và một (01) nhóm nghiên cứu về thực tế hoạt động thanh tra thuế tại Việt Nam.
Hình 1.1. Các nhân tố tác động đến kết quả hoạt động thanh tra thuế
Nguồn: Tổng hợp từ nghiên cứu của nhiều tác giả
Nguồn thông tin, dữ liệu về NNT
Tổ chức bộ máy và năng lực CBTT
Giám sát, quản lý chất lượng
Quy định pháp luật
Công cụ hỗ trợ, cơ sở vật chất
Thái độ của NNT và sự phối hợp KẾT QUẢ
HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ
Quy trình, phương pháp thanh tra
1.2.1. Nhân tố tác động đến kết quả hoạt động thanh tra thuế
Theo các nghiên cứu, kết quả hoạt động thanh tra thuế chịu ảnh hưởng bởi nhiều nhân tố, trong đó một số nhân tố chính được phản ánh tại Hình 1.1 và các tổng hợp dưới đây:
1.2.1.1. Quy định pháp luật
Alabede (2011) chỉ ra là lý thuyết về sự ngăn chặn phụ thuộc rất lớn vào thanh tra thuế và phạt. Alabede cũng nhấn mạnh là lý thuyết về tuân thủ thuế coi NNT thực hiện nghĩa vụ thuế như kết quả của sự lo ngại và bị phạt. Trivedi và Shehata (2005) thì cho rằng lý thuyết về sự ngăn chặn gợi ý là NNT chơi trò may rủi trong việc thanh tra (NNT tính toán kết quả của việc lựa chọn các khả năng tuân thủ thuế khác nhau trong mối quan hệ giữa lợi ích thu được thông qua việc gian lận thuế và các chi phí, mức phạt có thể bị áp dụng). Dijke và Verboon (2010) chỉ ra bản chất của mô hình ngăn chặn việc tuân thủ thuế chủ yếu là kiểm tra sự ảnh hưởng lẫn nhau giữa khả năng phát hiện và tính nghiêm khắc của việc phạt có thể ảnh hưởng đến việc không tuân thủ.
Brooks (2001) cho rằng lý thuyết kinh điển chỉ dựa trên phân tích kinh tế nhưng các biến số tâm lý và xã hội đều quan trọng như nhau trong việc hiểu vấn đề không tuân thủ với thuế. Một số nghiên cứu quan trọng về các tác động của việc ngăn chặn tuân thủ bao gồm Hasseldine (2000), Torgler (2003) và Kirchler (2007). Còn Braithwaith (2003) cho rằng nếu việc ngăn chặn (khả năng phát hiện và tính nghiêm khắc của hình thức phạt) sẽ là một biến số quan trọng trong việc giải thích về mức độ tuân thủ và phần lớn NNT không tuân thủ vì các mức độ ngăn chặn thấp.
Nhìn chung, các nghiên cứu dựa trên dữ liệu của Cục Thu nội địa Mỹ cho thấy một bức tranh về hiện tượng tuân thủ mà nhiều yếu tố đóng vai trò trong đó: nguồn thu nhập, nhóm kinh tế xã hội (tuổi, giới tính, địa điểm), xác suất phát hiện, thuế suất biên và mức thu nhập. Đặc biệt, sự trừng phạt khắc nghiệt của chế tài lại dường như không đóng vai trò quan trọng. Những ước tính dựa trên dữ liệu của Cục Thu nội địa Mỹ, cũng bộc lộ một số hạn chế như các nghiên cứu thường tập trung vào kết quả hoạt động thanh tra thuế một số năm nhất định và quan điểm lựa chọn NNT để tiến hành thanh tra, định hướng thanh tra nhiều khi không toàn diện và không thống nhất; các biến số sử dụng để phân tích định lượng chưa thực sự đầy đủ…
OECD (2004) đánh giá hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động thanh tra của CQT phụ thuộc chủ yếu vào bản chất và phạm vi thẩm quyền quy định trong khuôn khổ pháp lý có liên quan, bao gồm cả quy định về thẩm quyền thu thập thông tin và một hệ thống chế tài để phát hiện và xử phạt các trường hợp không tuân thủ. Bên cạnh đó,
OECD cũng nhận định khung pháp lý rất cần thiết để đảm bảo sự minh bạch trong công tác thanh tra của ngành thuế và phải đảm bảo rằng các quyền của NNT được bảo vệ xác đáng.
Ngoài ra, OECD cũng xác định việc thiết lập một chiến lược công khai thông tin rõ ràng ở các cấp độ chương trình chung (có thể không phải chỉ riêng về hoạt động thanh tra) là rất quan trọng để quản lý hiệu quả tính tuân thủ của NNT và đẩy mạnh ảnh hưởng của hoạt động thanh tra và các hoạt động nâng cao tính tuân thủ luật thuế.
Tuy nhiên, việc công khai hoá thông tin cần có những giới hạn pháp luật quy định về mức độ chi tiết của thông tin được công bố.
Có thể khẳng định, thanh tra thuế luôn phải dựa trên cơ sở các văn bản pháp luật, các quy định của Nhà nước. Hệ thống pháp luật hoàn thiện là cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác thanh tra. Hiệu quả hoạt động thanh tra thuế phụ thuộc nhiều vào hệ thống văn bản pháp quy liên quan điều chỉnh hoạt động thanh tra thuế. Thanh tra thuế thực hiện quyền kiểm soát của Nhà nước đối với hoạt động khai nộp thuế của NNT.
Hệ thống pháp luật đầy đủ, phù hợp với thực tế và yêu cầu quản lý sẽ thúc đẩy thanh tra thuế hoạt động hiệu quả. Ngược lại, nếu các văn bản pháp luật không đầy đủ, không phù hợp với thực tế và yêu cầu QLT sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới hiệu quả thanh tra thuế.
1.2.1.2. Tổ chức bộ máy và năng lực cán bộ thanh tra
OECD (2004) xác định CQT có chương trình thanh tra đạt hiệu quả thường quan tâm chặt chẽ đến cách tổ chức, phân bổ nguồn lực và quản lý hoạt động thanh tra.
Tại nhiều nước thuộc OECD, tỉ lệ cán bộ của CQT dành cho hoạt động thanh tra và các hoạt động kiểm tra khác đạt hơn 30% tổng nguồn lực cán bộ thuế.
Tổ chức bộ máy thanh tra có tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động thanh tra thuế. Việc xác định cơ cấu tổ chức thanh tra và phân bổ nguồn nhân lực một cách hợp lý, nhằm xây dựng hệ thống thanh tra các cấp khoa học, phù hợp, đảm bảo tính thống nhất, thực hiện đầy đủ, có tác dụng nâng cao hiệu quả thanh tra thuế. Bộ máy thanh tra thuế được tổ chức hợp lý, bao quát được các đối tượng thanh tra và các gian lận, sai sót sẽ phát huy được tối đa hiệu lực của toàn bộ hệ thống thuế và đảm bảo hiệu quả quản lý cao. Ngược lại, cơ cấu tổ chức bộ máy thanh tra không phù hợp: cồng kềnh, không chuyên nghiệp, phân định không rõ trách nhiệm giữa các bộ phận sẽ làm tăng chi phí thanh tra và kìm hãm, làm suy yếu tổ chức và hạn chế tác dụng của bộ máy QLT, từ đó làm giảm tính hiệu quả của QLT.
Ở một khía cạnh khác, khi nghiên cứu ảnh hưởng đến sự tuân thủ pháp luật thuế của thanh tra thuế thông qua tác động của các CBTT - những người có vai trò đáng kể trong sự vận hành hiệu quả cơ chế tự khai thuế, tự nộp thuế tại nhiều quốc gia, OECD (2004) đã chỉ ra: bên cạnh vai trò chủ yếu là ngăn chặn và phát hiện việc không tuân thủ thuế, những CBTT thường được yêu cầu giải thích các văn bản thuế phức tạp và thực hiện việc kiểm tra mở rộng các tài liệu và sổ sách của NNT... Do đó, công tác thanh tra thuế sẽ không đạt được mục tiêu đề ra nếu thiếu các CBTT có năng lực.
Ngoài ra, các CBTT cần được giao nhiều vai trò quan trọng nên cần tuyển dụng và giữ được các CBTT giỏi với kiến thức kỹ thuật, kỹ năng thanh tra và hiểu biết riêng (McManus, 2006).
Tuy nhiên, thái độ của CBTT trong quá trình thực hiện thanh tra có thể ảnh hưởng đến việc tuân thủ của NNT. Cách CBTT tiếp xúc với NNT trong quá trình thanh tra có thể có ảnh hưởng đến hành vi tuân thủ thuế của NNT trong tương lai.
Chẳng hạn như, nếu NNT được tôn trọng trong quá trình thanh tra, NNT có thể được khuyến khích để tuân thủ thuế một cách tự nguyện hơn; ngược lại, nếu CBTT thực hiện việc thanh tra mà khiến cho NNT cảm thấy không được giúp đỡ thì sẽ làm giảm động lực tự nguyện tuân thủ thuế (Frey, 2003). Tương tự, việc thực hiện thanh tra thuế một cách thuận lợi và hợp lý có thể ảnh hưởng tích cực đến cách tuân thủ thuế (Braithwaite, 2001 và Smith, 1992). Bên cạnh đó, nếu NNT tin tưởng CBTT, NNT sẽ tự nguyện chấp hành các yêu cầu thanh tra (Pope và Isa, 2010).
Có thể khẳng định, yếu tố con người rất quan trọng, mang tính chất quyết định tới hiệu quả thanh tra thuế. Không có nguồn nhân lực thanh tra chuyên nghiệp, có sự hiểu biết sâu rộng về thuế, kế toán, có kỹ năng thanh tra và có phẩm chất đạo đức tốt thì dù CQT có cơ sở vật chất hiện đại, chi phí đầu tư lớn, lựa chọn được NNT có rủi ro thuế lớn nhưng hiệu quả thanh tra thuế cũng sẽ không thể cao. Do đó, nguồn CBTT được tuyển chọn và đào tạo chuyên sâu, chuyên nghiệp là nhân tố đặc biệt quan trọng đối với bất kỳ CQT nào.
1.2.1.3. Nguồn thông tin, dữ liệu về người nộp thuế để phục vụ thanh tra
OECD (2004) đánh giá các thông tin, dữ liệu về NNT có tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động thanh tra của CQT. Trong các mô hình CSDL phục vụ thanh tra thuế, CSDL tập trung là nền tảng thông tin quan trọng giúp CQT có thể tập hợp một hệ thống dữ liệu đầy đủ, thuận tiện cho công tác lập kế hoạch thanh tra, giúp cho CBTT khai thác thông tin hiệu quả phục vụ hoạt động thanh tra. Quy trình nghiệp vụ thanh tra thuế hiện đại áp dụng phương pháp thanh tra dựa trên cơ sở phân tích rủi ro từ hệ
thống thông tin chủ yếu về NNT của CQT. Yêu cầu của nguồn thông tin, dữ liệu tập trung là phải đảm bảo cung cấp cho bộ phận liên quan khai thác, sử dụng hiểu rõ NNT, nắm được toàn bộ quá trình hoạt động SXKD, tình hình khai nộp thuế và lịch sử tuân thủ, lịch sử thanh tra của NNT. BPTT tiến hành phân loại NNT trong kế hoạch thanh tra của mình theo mức độ rủi ro về thuế và về mức độ tín nhiệm của NNT trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế với Nhà nước... Trên cơ sở có đầy đủ thông tin về NNT, CQT sẽ có nhiều khả năng hơn trong việc khắc phục được tình trạng thanh tra tràn lan, kém hiệu quả… Có thể khẳng định, CSDL thuế là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến kết quả hoạt động thanh tra thuế. Không có đủ thông tin - dữ liệu thuế, CQT sẽ đối mặt với nhiều khó khăn trong thanh tra NNT.
1.2.1.4. Quy trình, thủ tục và phương pháp thanh tra
Reinganum và Wilde (1985) chứng minh rằng bằng thực hiện việc thanh tra thuế trên cơ sở đánh giá hồ sơ khai thuế sẽ làm gia tăng số thuế tăng thu và gia tăng khả năng phát hiện hành vi gian lận thuế. Scotchmer và Suzanne (1987), Sanchez và Sobel (1993) mở rộng kết quả này, chứng minh rằng việc phân nhóm khi tiến hành thanh tra thuế là chính sách tối ưu đối với nhằm tối đa hóa số thuế truy thu trong điều kiện thông thường về mức điều tiết thuế, chế tài phạt gian lận cũng như NNT có thái độ bình thường.
Xuất phát từ quan điểm những NNT lớn có nhiều cơ hội gian lận thuế và CQT sẽ tốn kém cũng như gặp nhiều khó khăn hơn trong việc phát hiện, xử lý, Scotchmer (1992), Cremer và cộng sự (1990) nghiên cứu và nhận định cần đối phó hiện tượng này thông qua điều chỉnh chiến lược thanh tra có định hướng cụ thể, phạm vi hẹp cũng như điều chỉnh mức độ điều tiết thuế ở mức phù hợp.
Border và Sobel (1987), Melumad và Mookherjee (1989), Marhuenda và Ortuno- Ortin (1994), Hindriks (1994), Chander và Wilde (1998) hướng sự nghiên cứu vào việc xác định ngưỡng tối ưu về thanh tra thuế và lộ trình nộp thuế đối với nhóm NNT trung bình về động cơ gian lận, nguy cơ gian lận nhưng có ý muốn tối thiểu hóa số thuế phải nộp. Nghiên cứu chỉ ra, theo hướng tối ưu hóa, cơ chế QLT nên trao quyền tự quản lý cho NNT và thanh tra không nên đặt mục tiêu tăng thu lên hàng đầu...
Mittone (2006) nghiên cứu thấy các kinh nghiệm thanh tra sớm hoạt động thuế của NNT là một cách hiệu quả hơn để tăng khả năng tuân thủ thuế so với việc thanh tra muộn. Nghiên cứu thử nghiệm của Kastlunger và cộng sự (2009) cũng chỉ ra là, mặc dù tính hiệu quả của việc thanh tra và các khoản phạt không thể được xác nhận hoàn toàn, việc thanh tra sớm hoạt động thuế của NNT có một tác động tích cực đối với việc tuân thủ.
OECD (2004) nghiên cứu và rút ra nhận định các CQT có hoạt động thanh tra hiệu quả có xu hướng thực hiện một chiến lược bao quát hơn “từ vĩ mô đến vi mô” đối với các rủi ro tuân thủ (bao gồm, nhưng không giới hạn ở rủi ro kê khai thiếu nghĩa vụ thuế), sử dụng một quy trình ngày càng có tổ chức và hệ thống hơn để nhận dạng, đánh giá và phân loại các rủi ro tuân thủ theo thứ tự ưu tiên và xác định các biện pháp xử lý thích hợp đối với các rủi ro chính đã được nhận diện và hướng đến một chương trình thanh tra cân bằng, đảm bảo cân đối giữa “khả năng bao quát”, “chất lượng thanh tra”
hướng đến “khả năng ngăn chặn toàn diện”.
T&C Consulting (2008) đánh giá sự ảnh hưởng của quy trình thanh tra chuẩn thể hiện ở 3 yếu tố: (1) quy trình chuẩn sẽ giúp thanh tra phát hiện đúng sai phạm nhanh chóng và hiệu quả; (2) quy trình chuẩn giúp bảo vệ cán bộ thanh tra trong quá trình làm việc và (3) quy trình thanh tra là một tiêu chuẩn để đánh giá sự khách quan và chuyên nghiệp của đoàn thanh tra.
Như vậy, có thể thấy quy trình, thủ tục thanh tra thuế có ảnh hưởng rất lớn tới hiệu quả thanh tra. Quy trình, thủ tục thanh tra khoa học, hợp lý sẽ làm cho các bước tiến hành đơn giản, đảm bảo thanh tra đúng pháp luật, tiết kiệm thời gian, chi phí, thuận tiện cho CQT và NNT; giúp hoạt động thanh tra thuế được minh bạch, rõ ràng.
Ngược lại, quy trình thanh tra không đảm bảo các nội dung trên sẽ gây bất lợi cho cả CQT và NNT. Ngoài ra, Phương pháp thanh tra cũng ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả thanh tra thuế. Nếu lựa chọn phương pháp thanh tra không phù hợp, kết quả hoạt động thanh tra thuế sẽ rất hạn chế. Nếu CQT chỉ sử dụng đơn thuần một phương pháp thanh tra thuế sẽ cho ra kết quả không đầy đủ, mà phải vận dụng nhiều phương pháp kết hợp. Mặt khác, nếu không căn cứ vào tình hình, đặc thù SXKD, đặc điểm ngành nghề của từng NNT mà áp dụng máy móc phương pháp thanh tra theo trình tự sẽ dẫn đến bỏ sót, thanh tra không trúng, không đúng và sẽ không đủ thời gian thanh tra, dẫn đến hiệu quả thanh tra thấp. Do đó, để thanh tra thuế đạt được hiệu quả, CBTT cần cân nhắc và lựa chọn các phương pháp thanh tra phù hợp, khoa học, tránh gây phản ứng của NNT để vẫn đạt được hiệu quả cao nhất.
1.2.1.5. Giám sát và quản lý chất lượng hoạt động thanh tra
OECD (2004) tổng kết và xác định các hoạt động thanh tra cần dựa trên những thông lệ quản lý tốt bao gồm sử dụng tập hợp toàn diện các chỉ số đánh giá hiệu quả (đánh giá kết quả đầu ra, lý tưởng là quản lý dựa trên kết quả) đồng thời có sự giám sát chặt chẽ các kết quả và chất lượng của các hoạt động đạt được trong thực tế. Hoạt động thanh tra thuế cần được củng cố bằng các phương pháp quản lý hiệu quả như xây
dựng và áp dụng một loạt các chỉ tiêu/chỉ số đánh giá hiệu quả công việc (tập trung cả vào kết quả chung và các kết quả trọng tâm đã định sẵn) với sự kiểm soát chặt chẽ kết quả thu được cũng như chất lượng hoạt động thanh tra đã triển khai trên thực tế. Ở một số nước và trong một số giai đoạn, CQT nên có những cam kết chính thức nhằm thắt chặt hoạt động của cơ quan thuế, bao gồm cả hoạt động thanh tra, nhằm đạt được những kết quả và/hoặc hiệu quả nhất định. Đồng thời, OECD cũng chỉ ra tầm quan trọng của các chuyên gia / cán bộ thuế được đào tạo bổ sung với nội dung trọng tâm là lĩnh vực chuyên môn cần thiết để tư vấn - hỗ trợ các CBTT khác về các hoạt động thanh tra liên quan đến lĩnh vực chuyên môn của họ hoặc với tư cách là người giám sát kiểm tra chất lượng của tất cả các cuộc thanh tra thực hiện trong lĩnh vực đó.
Một số nghiên cứu về thực tế quản lý hoạt động thanh tra thuế cho thấy để đảm bảo hoạt động thanh tra được tiến hành hiệu quả và tuân thủ các nguyên tắc, quy định pháp luật và chuyên môn… rất cần sự giám sát liên tục đối với hoạt động thanh tra.
Các thủ tục giám sát hoạt động thanh tra cần được thực hiện đối với tất cả các khâu trong quá trình thanh tra thuế. Quá trình giám sát này sẽ giúp lãnh đạo CQT nắm bắt việc tuân thủ chuẩn mực đạo đức, quy tắc ứng xử, ý thức kỷ luật của ĐTT; đảm bảo quá trình tác nghiệp của CBTT, ĐTT thực hiện đúng pháp luật, quy trình thanh tra, đúng mục đích, yêu cầu và nội dung thanh tra; hạn chế việc ĐTT bỏ sót, không xử lý đầy đủ các hành vi không tuân thủ cũng như hạn chế việc xác định mức xử lý hành vi vi phạm không phù hợp quy định…
1.2.1.6. Công cụ hỗ trợ và cơ sở vật chất phục vụ hoạt động thanh tra thuế
Qua khảo sát, đánh giá hoạt động thanh tra thuế của các CQT các nước, OECD (2004) xác định để đưa ra được các kết luận có chất lượng, CBTT và ĐTT cần tiếp cận với các quy trình, chính sách và công cụ, cơ sở vật chất - kỹ thuật trợ giúp. Mặc dù các công cụ hỗ trợ, cơ sở vật chất - kỹ thuật này có sự khác biệt đáng kể do các cách thức quản lý khác nhau và sự phức tạp của từng CQT nhưng đều ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, năng suất, hiệu quả của hoạt động thanh tra thuế. Trang thiết bị nghèo nàn, lạc hậu khiến thanh tra thuế gặp khó khăn trong quá trình tác nghiệp, thời gian thanh tra sẽ bị kéo dài.
Trong bối cảnh trình độ quản lý của NNT ngày một nâng cao, mức độ phức tạp và xu hướng ứng dụng công nghệ thông tin ngày một sâu, CBTT khó có thể kiểm tra theo phương pháp thủ công như trước đây mà cần được trang bị đầy đủ trang thiết bị hiện đại khi tác nghiệp, am hiểu về phần mềm, về giao dịch điện tử. Trong quy trình