2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về xử lý tài sản đảm bảo là QSDĐ, TSGLVĐ để thu hồi nợ tại TCTD
2.2.2. Những tồn tại, khó khăn trong thực tiễn áp dụng pháp luật về xử lý tài sản đảm bảo là QSDĐ, TSGLVĐ tại TCTD
60 Điều 8 Nghị quyết số 42/2017/QH14 của Quốc Hội ngày 21/06/2017 về thí điểm xử lý nợ xấu tại các TCTD
50
Mặc dù hệ thống pháp luật đã có sự sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện tương đối đầy đủ, cũng như việc phối hợp, triển khai công tác xử lý tài sản đảm bảo là QSDĐ, TSGLVĐ của TCTD với bên thế chấp, khách hàng vay và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ngày càng có hiệu quả, góp phần thúc đẩy xử lý nợ xấu, tăng tính thanh khoản đối với thị trường bất động sản, tuy nhiên trong quá trình áp dụng pháp luật, các TCTD vẫn còn gặp một số khó khăn, vướng mắc, ảnh hưởng đến hiệu quả xử lý nợ trên toàn hệ thống, cụ thể như sau:
2.2.2.1. Bất cập về quyền thu giữ tài sản bảo đảm là QSDĐ, TSGLVĐ trong quá trình xử lý nợ của các TCTD.
Bộ Luật Dân sự 2015 đã bỏ quyền thu giữ tài sản bảo đảm của bên nhận bảo đảm, trừ trường hợp luật liên quan có quy định khác. Điều này gây khó khăn rất lớn đến quyền xử lý tài sản bảo đảm của các TCTD. Bởi vì, các TCTD không thể chủ động thu giữ nếu các chủ tài sản không đồng thuận, cố tình chống đối, thậm chí tạo ra các tranh chấp khác liên quan đến tài sản bảo đảm để khởi kiện ra tòa nhằm kéo dài thời gian xử lý tài sản bảo đảm. Các TCTD sẽ phải chờ bản án của Tòa án, tạo tâm lý chây ỳ trả nợ của bên có nghĩa vụ, tạo áp lực lên cho các cơ quan xét xử.
Theo đó, việc xử lý tài sản bảo đảm của TCTD sẽ bị kéo dài thời gian, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả xử lý nợ xấu của TCTD. Trong khi đó, quyền thu giữ tài sản bảo đảm đã được thực hiện từ hơn 10 năm qua theo quy định tại Nghị định 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm (Điều 63).
Sau đó Nghị quyết số 42/2017/QH14 ngày 21/6/2017 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng đã được ban hành nhằm khắc phục những bất cập trong Bộ luật dân sự 2015 thông qua việc ban hành những quy định cụ thể, tạo ra hành lang pháp lý đối với hoạt động thu giữ tài sản bảo đảm là QSDĐ, TSGLVĐ tại các TCTD. Theo đó, tại Khoản 1, Điều 7, Nghị quyết số 42 quy định, bên bảo đảm, bên giữ tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu có nghĩa vụ giao tài sản bảo đảm kèm theo đầy đủ giấy tờ, hồ sơ pháp lý của tài sản bảo đảm cho tổ chức tín dụng để xử lý theo thỏa thuận trong hợp đồng bảo đảm hoặc trong văn bản khác và quy định của pháp luật về giao dịch bảo đảm. Trường hợp bên bảo đảm, bên giữ tài sản không giao tài sản bảo đảm cho tổ chức tín dụng để xử lý thì tổ chức tín dụng được thu giữ tài sản bảo đảm.Tuy nhiên, Khoản 2, Điều 7, Nghị quyết số 42 quy định, TCTD phải đáp ứng được đầy đủ 5 điều kiện thì mới có quyền thu giữ tài sản bảo đảm. Trong đó, điều kiện thứ hai quy định cụ thể: “Tại hợp đồng bảo đảm có thỏa thuận về việc bên bảo đảm đồng ý cho tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài có quyền thu giữ tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu khi xảy ra trường hợp xử lý tài sản bảo đảm theo quy định của pháp luật”.
Ví dụ: Ngày 15/12/2017, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Agribank) tiến hành thu giữ tài sản đảm bảo đối với Công ty CP Thương mại và
51
Du lịch Thịnh Hưng theo Hợp đồng thế chấp QSDĐ và TSGLVĐ công chứng số 2278.2009/HĐTD ngày 18/09/2009 để bảo lãnh cho các khoản vay của Công ty Cổ phần Sản xuất – Xuất khẩu và Hợp tác ASEM (Công ty ASEM). Tuy nhiên, sau khi không thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh của mình theo quy định của của pháp luật, Công ty Hưng Thịnh kiên quyết không bàn giao tài sản bảo đảm để Agribank thực hiện việc xử lý theo thỏa thuận với lý do “các hợp đồng thế chấp, bảo lãnh nói trên đã ký theo Bộ luật dân sự 2005, tại thời điểm đó thì Ngân hàng được quyền thu giữ tài sản nhưng nay các quy định này đã hết hiệu lực, việc thu giữ tài sản chỉ được thực hiện khi chủ tài sản đồng ý tại thời điểm thu giữ”. Ngoài ra, Công ty Hưng Thịnh còn cho người cố thủ tại vị trí có tài sản, không cho Agribank niêm phong tài sản và tố cáo Agribank giữ người trái pháp luật khi thu giữ tài sản61. Điều này gây ra nhiều khó khăn đối với Ngân hàng khi tiến hành thu giữ tài sản, thể hiện thái độ thiếu hợp tác, phá vỡ và hủy bỏ các thỏa thuận đã ký kết trước đó của Bên thế chấp.
Như vậy, nếu trước đây, các TCTD đương nhiên được quyền thu giữ tài sản bảo đảm, thì đến nay hầu như không có quyền này, vì gần như 100% hợp đồng bảo đảm được quyền thu giữ tài sản theo Nghị quyết 42 chỉ có thoả thuận về quyền xử lý tài sản bảo đảm, mà không có thoả thuận về quyền thu giữ tài sản bảo đảm.
Ngoài ra, điều kiện thứ ba của Nghị quyết 42 là “Giao dịch bảo đảm hoặc biện pháp bảo đảm đã được đăng ký theo quy định của pháp luật” cũng dẫn đến việc loại bỏ quyền thu giữ tài sản bảo đảm mà trước đây đương nhiên có quyền thu giữ (đối với TSGLVĐ là tài sản hình thành trong tương lai, đang trong quá trình xây dựng và chưa được đăng ký quyền sở hữu).
2.2.2.2. Bất cập về các phương thức xử lý tài sản bảo đảm là QSDĐ, TSGLVĐ để thu hồi nợ của các TCTD.
Đối với hoạt động bán đấu giá tài sản, hiện nay chưa có cơ chế riêng trong hoạt động bán đấu giá tài sản phục vụ cho hoạt động xử lý nợ, đặc biệt là xử lý nợ xấu tại các TCTD. Việc bán đấu giá tài sản thế chấp là QSDĐ, TSGLVĐ để thu hồi nợ tại các tổ chức tín dụng vẫn đang được áp dụng theo các quy định đối với các tài sản thông thường. Điều này làm gia tăng các nguy cơ rủi ro đối với các TCTD khi tiến hành xử lý tài sản bảo đảm cũng như bên thứ ba trúng đấu giá khi xử lý tài sản.
Bởi lẽ, do áp dụng các cơ chế giống như việc bán đấu giá tài sản thông thường, vì vậy, việc bán đấu giá tài sản chỉ hoàn tất sau khi bên thế chấp ký hợp đồng chuyển nhượng tài sản với bên trúng đấu giá. Kết quả trúng đấu giá tài sản là căn cứ để các bên ký kết Hợp đồng mua bán tài sản đấu giá hoặc để cơ quan có thẩm quyền phê
61 https://baovephapluat.vn/phap-luat-ban-doc/dieu-tra-theo-don-thu/agribank-ha-noi-thu-giu-tai-san-va-giu- nguoi-trai-phap-luat-49364.html
52
duyệt62. Do chủ thể bán đấu giá tài sản không có chức năng cưỡng chế, thu giữ tài sản bảo đảm nên nhiều khi phiên đấu giá hoàn tất nhưng bên nhận thế chấp (các TCTD) không thu được tiền do bên thế chấp không chịu bàn giao tài sản hoặc không ký hợp đồng bán tài sản sau khi đấu giá thành công. Trên thực tế, muốn xử lý được thì bên nhận thế chấp lại phải khởi kiện ra toà, sau đó cơ quan thi hành án thu giữ và giao cho tổ chức bán đấu giá tài sản tiến hành bán đấu giá. Đó là chưa kể trường hợp Bên thế chấp tự ý bán tài sản cho người khác, tẩu tán các tài sản như công trình, nhà máy, cơ sở hạ tầng… gắn với QSDĐ được thế chấp mà các TCTD, tổ chức bán đấu giá không thể kiểm soát, ngăn chặn hiệu quả.
Đối với phương thức xử lý thông qua việc TCTD tự bán tài sản thế chấp là QSDĐ, TSGLVĐ: Theo quy định của pháp luật, TCTD có quyền tự xử lý tài sản thế chấp là QSDĐ, TSGLVĐ trong trường hợp hết thời hạn thực hiện nghĩa vụ mà khách hàng vay không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ. Theo đó, sau khi tài sản thế chấp được bán cho người mua, bên nhận thế chấp phải phối hợp với người mua làm thủ tục chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản. Tuy nhiên, thực tế, cơ quan công chứng yêu cầu TCTD ký hợp đồng với tư cách là bên bán tài sản thế chấp phải có văn bản ủy quyền hợp pháp của chủ sở hữu tài sản và cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản, không chấp nhận TCTD xuất hóa đơn giá trị gia tăng vì tài sản chưa thuộc sở hữu của TCTD. Về vấn đề này, Thông tư liên tịch số 16/2014/TTLT-BTP-BTNMT- NHNN hướng dẫn một số vấn đề về xử lý tài sản bảo đảm, trong đó, khoản 2 Điều 12 khẳng định: “Trong trường hợp bên bảo đảm không tự nguyện ký hợp đồng, giấy tờ, tài liệu chứng minh việc chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản thì bên nhận bảo đảm được quyền ký hợp đồng, giấy tờ, tài liệu đó nhưng trong hồ sơ đề nghị chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản phải bổ sung một (01) bản chính hợp đồng bảo đảm đã được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật hoặc một (01) bản sao hợp đồng bảo đảm được Ủy ban nhân dân cấp xã chứng thực, tổ chức hành nghề công chứng cấp từ bản chính hoặc văn bản khác chứng minh có thỏa thuận về việc bên nhận bảo đảm được quyền ký hợp đồng, giấy tờ, tài liệu chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản bảo đảm”. Như vậy, pháp luật vẫn quy định quyền được tự xử lý tài sản bảo đảm của bên nhận thế chấp trong trường hợp bên thế chấp không tự nguyện ký hợp đồng, giấy tờ. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn chưa có văn bản chính thức hướng dẫn trong trường hợp này nên các cơ quan nhà nước vẫn còn dè dặt trong việc công nhận giao dịch chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng tài sản bảo đảm.
2.2.2.3. Bất cập trong thực tiễn áp dụng các quy định về xử lý tài sản bảo đảm là QSDĐ, TSGLVD để thu hồi nợ của TCTD.
62 Khoản 1, Điều 46 Luật Đấu giá tài sản 2016.
53
- Về việc tiếp tục được sử dụng đất thuê sau khi xử lý tài sản thế chấp gắn liền với đất thuê.
Điểm c Khoản 1 Điều 111 Luật Đất đai 2013 quy định tổ chức kinh tế được nhà nước cho thuê đất có quyền “Bán tài sản, góp vốn bằng tài sản của mình gắn liền với đất thuê; người mua tài sản được nhà nước tiếp tục cho thuê đất theo mục đích đã được xác định”. Đồng thời, theo quy định tại Khoản 2 Điều 68 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm cũng quy định: “Trong trường hợp chỉ thế chấp tài sản gắn liền với đất mà không thế chấp quyền sử dụng đất thì khi xử lý tài sản gắn liền với đất, người mua, người nhận chính tài sản gắn liền với đất đó được tiếp tục sử dụng đất.”. Tuy nhiên, trên thực tế thì các TCTD hoặc bên mua tài sản gắn liền với đất có thể không được tiếp tục sử dụng đất theo các quy định trên mà phải phụ thuộc vào ý chí của chính quyền địa phương nơi có đất, vì có khả năng đất đó bị thu hồi theo quy định tại Khoản 2 Điều 38 Luật Đất đai, cụ thể là “Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất”. Do đó, muốn được tiếp tục sử dụng tài sản gắn liền trên đất, bên nhận thế chấp hoặc bên mua tài sản gắn liền với đất lại phải làm các thủ tục pháp lý để sử dụng đất thuê với chính quyền địa phương nơi có đất, mặc dù theo quy định pháp luật, họ được quyền thụ hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Điều này gây khó khăn trong quá trình xử lý tài sản thế chấp, kéo dài thời gian tất toán, thanh lý khoản nợ cũng như làm suy giảm giá trị, tính thanh khoản của tài sản bảo đảm, gây ra các rủi ro, thiệt hại đối với TCTD.
- Xử lý QSDĐ được thế chấp mà không thế chấp TSGLVĐ hình thành trong tương lai
Hiện nay Bộ luật dân sự 2015 mới chỉ quy định về việc xử lý tài sản thế chấp là QSDĐ mà không thế chấp tài sản gắn liền với đất và ngược lại. Tuy nhiên đối tượng của quy phạm pháp luật này được hiểu là các tài sản sẵn có, đã được đăng ký quyền sở hữu, chứ chưa đề cập đến tài sản gắn liền với đất là tài sản hình thành trong tương lai, như công trình xây dựng, nhà chung cư, nhà ở đang trong quá trình thi công, hoặc chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu. Trên thực tế đã có nhiều trường hợp QSDĐ và dự án trên đất được thế chấp tại các TCTD khác nhau, với các Hợp đồng tín dụng khác nhau. Khi Bên thế chấp vi phạm nghĩa vụ đối với TCTD nhận thế chấp là QSDĐ, khi đó TCTD tiến hành thu giữ, xử lý QSDĐ để thu hồi nợ sẽ làm phát sinh xung đột, tranh chấp đối với TCTD đang nhận thế chấp là dự án sử dụng đất, TSGLVĐ. Vì các thoả thuận thế chấp này đều có hiệu lực pháp lý, do đó việc xử lý của các cơ quan quản lý đất đai, cơ quan Toà án, cơ quan
54
THADS sẽ rất khó khăn, phức tạp, thời gian thụ lý giải quyết kéo dài và đây là một trong những yếu tố góp phần hình thành nên khoản nợ xấu tại các TCTD.
- Xử lý tài sản thế chấp là QSDĐ không thuộc quyền sở hữu của khách hàng vay (QSDĐ của bên thứ ba)
Theo Bộ luật dân sự 2015, “Bảo lãnh” và “Thế chấp” là hai biện pháp bảo đảm có đối tượng hoàn toàn khác nhau. “Bảo lãnh” là biện pháp bảo đảm mà theo đó bên bảo lãnh cam kết thực hiện thay bên được bảo lãnh phần nghĩa vụ bị vi phạm theo Hợp đồng bảo lãnh (hay đối tượng của bảo lãnh là nghĩa vụ, chứ không phải tài sản giống như thế chấp). Tuy nhiên, trong Luật đất đai 2003 lại quy định hình thức “bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất”63. Quy định này chưa được giải thích một cách rõ ràng và cụ thể, gây ra sự xung đột với các quy định trong Bộ Luật dân sự 2005. Luật đất đai 2013 đã loại bỏ quy định này và đưa ra các quy định chuyển tiếp để xử lý các trường hợp còn tồn đọng, tuy nhiên do lịch sử để lại, rất nhiều trường hợp khác hàng vay sử dụng tài sản là QSDĐ, TSGLVĐ của người khác để thế chấp cho khoản vay tại các TCTD nên gây ra sự khó khăn trong quá trình xử lý tài sản bảo đảm. Bộ luật dân sự 2015 không thừa nhận việc “bảo lãnh” bằng tài sản, cũng không quy định rõ ràng có được sử dụng tài sản không thuộc quyền sở hữu của bên có nghĩa vụ làm tài sản thế chấp hay không. Hệ quả là nhiều tranh chấp, phát sinh từ sự chưa rõ ràng này, đặc biệt là khi khách hàng vay có âm mưu chiếm đoạt vốn, dùng tài sản là QSDĐ, TSGLVĐ để “bảo lãnh” cho khoản vay, sau đó khi vi phạm nghĩa vụ trả nợ thì yêu cầu Tòa án tuyên vô hiệu Hợp đồng bảo đảm vì đối tượng của Hợp đồng bảo đảm không thể thực hiện được (theo quy định của Bộ luật dân sự), biến một khoản vay có bảo đảm trở thành không bảo đảm. Ngay cả các Tòa án hiện nay cũng chưa thống nhất quan điểm về việc xử lý tài sản thế chấp của bên thứ ba trong các trường hợp này.
Ví dụ: Năm 2011, vụ hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất để bảo đảm khoản vay cho một bên khác bị Tòa án nhân dân tỉnh Quảng Ngãi tuyên vô hiệu đã làm “nóng” giới ngân hàng. TAND TP. Quảng Ngãi từng tuyên hủy hợp đồng thế chấp của bên thứ ba ký với ngân hàng để đảm bảo nghĩa vụ thanh toán cho người vay tiền. Một trong những nhận định của HĐXX là hình thức hợp đồng không đúng, ngân hàng phải ký hợp đồng bảo lãnh thế chấp chứ không phải hợp đồng thế chấp. Tuy vậy, trong thời gian gần đây, một số tòa án, cơ quan đăng ký bảo đảm và tổ chức hành nghề công chứng lại có quan điểm ngược lại và một lần nữa làm dấy lên lo ngại của các TCTD về việc rất nhiều hợp đồng thế chấp (đặc biệt là đối với tài sản là bất động sản) có nguy cơ không được công chứng, đăng ký hay bị tuyên vô hiệu64. Đây là một trong những điểm bất cập rất lớn ảnh hưởng đến chất lượng,
63 Điều 106 Luật đất đai 2003
64https://www.thesaigontimes.vn/149862/bao-dam-bang-tai-san-cua-nguoi-thu-ba.html