Chính sách tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

6. Kết cấu của đề tài

2.1 Diễn biến tỷ giá và Chính sách tỷ giá của Việt Nam

2.1.2 Chính sách tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Là ngân hàng trung ương của Việt Nam, NHNN thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn được quy định trong Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2010) bao gồm, nhưng không giới hạn, những điều sau đây:

39

- Thực hiện các hoạt động vì mục đích ổn định tiền tệ; bảo đảm an toàn cho hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; đảm bảo tính an toàn và hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần đẩy nhanh phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

- Tham gia xây dựng chiến lược và kế hoạch kinh tế - xã hội của quốc gia.

- Thực hiện quản lý nhà nước về ngoại hối, hoạt động kinh doanh ngoại hối và vàng.

- Quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước.

Để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được trao quyền “quyết định việc sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, mở nghiệp vụ thị trường và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ.” Trên cơ sở đó, NHNN điều hành chế độ tỷ giá hối đoái ở Việt Nam và công bố tỷ giá hối đoái. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, “tỷ giá hối đoái của đồng Việt Nam được xác định trên cơ sở cung cầu ngoại tệ trên thị trường có sự điều tiết của Nhà nước”. NHNN không công bố chế độ tỷ giá hối đoái mà Việt Nam thực hiện, tuy nhiên Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) trên lý thuyết (de jure) đã xếp Việt Nam vào nhóm có chế độ tỷ giá thả nổi có quản lý (managed float). Tuy nhiên, trên thực tế (de facto), cơ chế tỷ giá hối đoái của Việt Nam là một dạng của chế độ tỷ giá

cố định mềm – “soft peg” đó là chế độ tỷ giá “quản lý ổn định” (Stabilizer management) (IMF, 2019). Sau đây, chính sách tỷ giá của Việt Nam sẽ được phân tích chi tiết ở từng giai đoạn.

Trước năm 1986, Việt Nam chỉ có quan hệ thương mại với Trung Quốc, Nga và các nước Đông Âu, và việc thanh toán chỉ được thực hiện thông qua đồng rúp, đồng nhân dân tệ của Trung Quốc hoặc hàng đổi hàng. Tỷ giá hối đoái trước hết được xác định giữa đồng Việt Nam và đồng nhân dân tệ của Trung Quốc thông qua các hiệp định thanh toán song phương; khi đó, tỷ giá hối đoái giữa VND và các nước được xác định theo tỷ giá hối đoái chéo. Vì vậy, trong thời kỳ này, chính sách tỷ giá hối đoái dựa trên mối quan hệ chính trị

giữa các nước trong khối Xã hội chủ nghĩa. Tỷ giá hối đoái được xác định bởi các hiệp định thanh toán song phương mà không sử dụng bất kỳ lý thuyết kinh tế nào, và không có tỷ giá hối đoái giữa VND và các đồng tiền tự do chuyển đổi. Vì vậy, có thể nói trong thời

40

kỳ này, chính sách tỷ giá hối đoái đã được ấn định đối với các đồng tiền trong khối Xã hội chủ nghĩa.

Từ năm 1986 đến năm 1989 Việt Nam bắt đầu mở cửa nền kinh tế với nền kinh tế thế giới. Thanh toán quốc tế không chỉ được thực hiện bằng đồng rúp và đồng nhân dân tệ của Trung Quốc, mà còn bằng các loại tiền tệ mạnh khác. Tuy nhiên, chính phủ quản lý tất cả các hoạt động xuất nhập khẩu. Mọi khoản thu nhập bằng ngoại tệ thu được từ xuất khẩu phải được chuyển cho ngân hàng ngoại thương theo tỷ giá hối đoái chính thức do chính phủ công bố. Trong khi đó, tỷ giá hối đoái chính thức được xác định một cách chủ quan, bỏ qua tất cả các biến số kinh tế khác như cung cầu ngoại tệ, lãi suất và lạm phát. Vì vậy, VND được định giá cao hơn nhiều so với thực tế, được thể hiện bằng chênh lệch rất lớn giữa tỷ giá trên thị trường chính thức và tỷ giá trên thị trường chợ đen (

Bảng 1).

Bảng 1 Tỷ giá chính thức và tỷ giá chợ đen Tỷ giá trên thị trường chính thức

(VND/USD)

Tỷ giá trên thị trường chợ đen (VND/USD)

1986 80 425

1987 368 1270

1988 3000 5000

1989 3900 4750

1990 5133 5610

Nguồn: NHNN Năm 1989 là một năm quan trọng trong quản lý ngoại hối khi, đối với tất cả các giao dịch ngoại tệ, cả ba loại tỷ giá hối đoái được hợp nhất thành một tỷ giá hối đoái chính thức.

Tỷ giá chính thức này được NHNN tính toán và công bố trên cơ sở cung cầu ngoại tệ trên thị trường ngoại hối. NHNN cũng giảm giá đáng kể VND. Hai năm sau, năm 1991, trước nhu cầu ngoại tệ tăng cao, các trung tâm thu đổi ngoại tệ được thành lập tại Thành phố Hồ

Chí Minh và Hà Nội. Tất cả các giao dịch mua bán ngoại tệ đều được thực hiện thông qua hoạt động đấu giá tại hai trung tâm này. Vào cuối mỗi ngày giao dịch, tỷ giá hối đoái bình quân trong phiên đấu giá được sử dụng làm tỷ giá hối đoái chính thức cho ngày làm việc tiếp theo.

41

Ngoài tỷ giá chính thức, NHNN công bố biên độ giao dịch ở mức ± 0,5% xung quanh tỷ giá chính thức. NHNN vẫn đóng vai trò quan trọng đối với hai trung tâm giao dịch là bên mua và bên bán chính; Để ổn định tỷ giá hối đoái, biên độ giao dịch được giữ

ở mức thấp và không thay đổi cho đến năm 1994. Do đó, từ năm 1989 đến năm 1994, chính sách tỷ giá hối đoái đã được cố định với đồng đô la Mỹ.

Cuối năm 1994, NHNN thành lập thị trường ngoại hối liên ngân hàng, thay thế cho hai trung tâm giao dịch. Các thành viên, NHNN và các ngân hàng thương mại giao dịch trực tiếp với nhau thông qua một trong các hệ thống hoặc phương tiện viễn thông sau: VDS (Hệ thống giao dịch bằng đồng Việt Nam do Telerate cung cấp), Giao dịch Reuters 2000, và Telex hoặc SWIFT. NHNN đã tính toán và công bố tỷ giá chính thức theo tỷ giá đấu thầu tại hai trung tâm này, biên độ giao dịch từ 0,1% đến 1% trong giai đoạn 1994-1996 và từ 5% đến 10% trong giai đoạn 1997-1998. Trong khi đó, tỷ giá hối đoái chính thức được giữ ổn định. Chính sách tỷ giá hối đoái trong thời kỳ này được coi là “có thể điều chỉnh được” (Võ, Định, Đỗ, Hoàng và Phan, 2000).

Trong 3 năm đầu hoạt động của thị trường ngoại hối liên ngân hàng, tỷ giá tương đối ổn định do có sự can thiệp hiệu quả của NHNN, biên độ giao dịch thấp cũng như do cung cầu ngoại hối không có biến động lớn. Tỷ giá hối đoái trên thị trường hối đoái chính thức và thị trường chợ đen đều biến động chặt chẽ với tỷ giá hối đoái chính thức. Tuy nhiên, vào năm 1997, dưới tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, dòng vốn ồ ạt chảy ra đã tạo ra áp lực mất giá mạnh đối với VND. Tỷ giá hối đoái có những biến động lớn trên cả thị trường chính thức và thị trường song song, và phần bù tỷ giá hối đoái tăng mạnh. Trước tình hình đó, NHNN đã quyết định tăng biên độ giao dịch từ 1% năm 1996 lên 5% vào ngày 27/02/1997, sau đó lên 10% vào ngày 13/10/1997.

Những tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng tỷ giá ở châu Á đã buộc NHNN phải thay đổi cách điều hành tỷ giá hối đoái. Năm 1999 (5 năm sau khi thị trường ngoại hối liên ngân hàng ra đời), NHNN bắt đầu sử dụng bình quân tỷ giá liên ngân hàng của ngày giao dịch hôm trước làm tỷ giá chính thức của ngày hôm sau. Dựa trên tỷ giá chính thức và biên độ giao dịch, những thành viên trên thị trường ngoại hối tự xác định tỷ giá hối đoái của mình với khách hàng. Kể từ đó cho đến năm 2016, NHNN không thay đổi điều hành cơ chế tỷ giá, trừ việc điều chỉnh tỷ giá bình quân liên ngân hàng và biên độ giao dịch.

42

Trong năm 2015, NHNN đã thực hiện một số động thái cho phép tiền đồng giảm giá, trong bối cảnh một số nền kinh tế châu Á đang chuyển sang phá giá đồng tiền của họ, đồng thời khuyến khích thả nổi tự do nhằm bảo vệ nền kinh tế khỏi các cú sốc từ bên ngoài và trong nước. Việc đồng Nhân dân tệ của Trung Quốc giảm giá đặc biệt trong năm 2015 đã kéo tiền tệ trên khắp châu Á xuống thấp hơn, và việc cho phép VND giảm giá được coi là cần thiết để duy trì tăng trưởng xuất khẩu và giảm sử dụng các biện pháp can thiệp ngoại hối đắt đỏ của NHNN. Trong nửa đầu năm 2015, tỷ giá tham chiếu so với đồng đô la Mỹ

đã tăng 2%. Trong tháng 8, biên độ giao dịch đã được nới rộng đầu tiên từ biên độ +/- 1%

lên +/- 2%, sau đó lên +/- 3%, và tỷ giá tham chiếu tiếp tục tăng thêm 1%.

Tuy nhiên, vào tháng 12 năm 2015, tỷ giá đã tăng sát mức trần biên độ giao dịch, dự trữ quốc tế giảm xuống thấp và Cục Dự trữ Liên bang Mỹ lần đầu tăng lãi suất kể từ

năm 2006 đã gây áp lực lớn lên tỷ giá hối đoái. Trước bối cảnh đó, NHNN đã thay đổi cách điều hành tỷ giá. Theo đó, NHNN sẽ công bố tỷ giá hối đoái trung tâm giữa VND và đô la Mỹ (USD), cũng như tỷ giá tính chéo giữa VND và một số loại tiền tệ khác. NHNN công bố cụ thể tỷ giá hối đoái trung tâm VND/USD hàng ngày trên trang thông tin điện tử của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Tỷ giá trung tâm này dựa trên: (i) tỷ giá hối đoái bình quân gia quyền của VND/USD của ngày hôm trước; (ii) bình quân gia quyền của biến động tỷ giá hối đoái tiền đồng so với bảy loại tiền tệ của các đối tác thương mại quan trọng khác; và (iii) điều kiện kinh tế vĩ mô trong nước. Cùng với tỷ giá trung tâm, NHNN cũng công bố biên độ giao dịch +/-3% xung quanh tỷ giá trung tâm. Biên độ

giao dịch này được duy trì cho đến nay.

Với chính sách tỷ giá này, tỷ giá hối đoái hiện được xác định rõ ràng hơn bởi thị

trường, trong nước và quốc tế, các cân đối kinh tế vĩ mô, tiền tệ và mục tiêu chính sách tiền tệ. Tỷ giá trung tâm thay đổi linh hoạt theo cả hai chiều tăng/giảm giúp hạn chế tình trạng đầu cơ, găm giữ ngoại tệ, giảm tình trạng đô-la hóa; đồng thời giúp giảm thiểu tác động bất lợi từ các biến động bên ngoài tới thị trường trong nước, hạn chế áp lực lên tỷ giá.

Chính sách tỷ giá mới của NHNN đã thể hiện tính hiệu quả trong việc ổn định tỷ giá, khi trong năm 2016 sự kiện Brexit (tháng 6/2016), bầu cử Tổng thống Mỹ và quyết định tăng lãi suát của Fed (tháng 12/2016) đã làm tăng áp lực lên tỷ giá.

Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao từ năm 2015 đã thu hút lượng lớn vốn đầu tư nước ngoài cùng với các chính sách khuyến khích xuất khẩu đã dẫn đến tình trạng dư cung ngoại

43

tệ trên thị trường ngoại hối trong giai đoạn 2017-2019. Trước tình hình đó, NHNN đã điều chỉnh linh hoạt tỷ giá mua ngoại tệ từ các tổ chức tín dụng, thực hiện mua ngoại tệ kỳ hạn 3 tháng (từ 7/2/2018) để mua ngoại tệ bổ sung dự trữ ngoại hối Nhà nước. Bên cạnh đó, NHNN đã điều hành tỷ giá kết hợp với việc điều hành đồng bộ, linh hoạt các công cụ chính sách tiền tệ, duy trì chênh lệch lãi suất VND và USD theo hướng khuyến khích nắm giữ

VND, điều hành thanh khoản hợp lý để vừa hỗ trợ ổn định tỷ giá khi cần thiết, vừa hỗ trợ thực hiện ổn định lãi suất, nâng cao giá trị và vị thế của VND.

Dịch bệnh Covid-19 đã tác động tiêu cực đến nền kinh tế và tạo áp lực giảm giá đối với VND (tháng 3/2020), NHNN đã điều chỉnh tỷ giá bán ngoại tệ và tăng cường các biện pháp truyền thông để ổn định thị trường ngoại tệ. Do đó, NHNN đã duy trì ổn định tỷ giá

mà không phải bán ngoại tệ can thiệp thị trường. Nhìn chung, chính sách tỷ giá mới đã mang lại lợi ích cho sự ổn định kinh tế.