CHƯƠNG 2. QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT THI HÀNH ÁN DÂN SỰ VIỆT
2.1. Các biện pháp bảo đảm trong thi hành án dân sự và thực tiễn áp dụng
Trong LTHADS 2008, các BPBĐTHA được quy định tại 13 điều luật khác nhau33. Các quy định này còn được hướng dẫn cụ thể tại Điều 9, Điều 10, Điều 11 của Nghị định 58/2009/NĐ-CP ngày 13/07/2009 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của LTHADS về thủ tục THADS. Đây hoàn toàn là những quy định mới của pháp luật THADS so với các quy định về THADS trước đây, đặt những cơ sở pháp lý đầu tiên để CHV tiến hành các hoạt động bảo đảm THADS nhằm mục đích kịp thời ngăn chặn việc tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA của người phải THA, đảm bảo các bản án, quyết định của Tòa án và cơ quan có thẩm quyền được thi hành một cách triệt để và hiệu quả.
Tuy nhiên, qua thực tế 05 năm thi hành LTHADS 2008, các CHV rất hạn chế áp dụng các biện pháp bảo đảm vì quá trình áp dụng gặp không ít khó khăn, vướng mắc như nhiều quy định chưa rõ ràng, sự phối hợp hỗ trợ của các cơ quan, tổ chức thiếu hiệu quả, thời hạn phong tỏa tài sản quá ngắn không phù hợp với thời hạn tự nguyện THA 34… Chính vì vậy, nhằm khắc phục các bất cập của LTHADS 2008.
LTHADS 2014 được Quốc hội thông qua ngày 25/11/2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2015 đã sửa đổi, bổ sung 06 Điều liên quan đến BPBĐTHA, cụ thể là:
Điểm a khoản 1 Điều 7, điểm a khoản 1 Điều 7b, khoản 3 Điều 31, Điều 67, Điều 68 và Điều 69. Vấn đề này đã được hướng dẫn và quy định chi tiết tại 08 điều gồm Điều 13, Điều 15, Điều 18, Điều 19, Điều 20, Điều 23, Điều 34. Các quy định này còn được Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự hướng dẫn thi hành.
32 LTHADS 2008.
33(13/183 điều, gồm: Khoản 5 Điều 20, khoản 3 Điều 31, Khoản 2 Điều 45 và 04 điều tại Mục 1 Chương IV, từ Điều 66 đến Điều 69, Khoản 1 Điều 130, Điểm a, b Khoản 2 Điều 140, Khoản 1 và 2 Điều 146, Điều 175, khoản 2 Điều 176 và Khoản 2 Điều 177)
34 Tổng cục THADS (2015), Tài liệu tập huấn triển khai các nội dung mới của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự, các văn bản hướng dẫn thi hành và kỹ năng rà soát, chỉ đạo, giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự, Hà Nội, tr. 123.
Về cơ bản, LTHADS 2014 vẫn giữ nguyên các quy định về áp dụng BPBĐTHA như số lượng 03 biện pháp bảo đảm, người có quyền yêu cầu áp dụng biện pháp bảo đảm...
Bên cạnh đó, để khắc phục một số khó khăn, vướng mắc, LTHADS 2014 và Nghị định số 62/2015/NĐ-CP đã có nhiều quy định mới trong nội dung của từng biện pháp bảo đảm.
Điều kiện chung để áp dụng BPBĐTHA được quy định tại khoản 1 Điều 66 LTHADS 2014 “CHV có quyền tự mình hoặc theo yêu cầu bằng văn bản của đương sự áp dụng ngay BPBĐTHA nhằm ngăn chặn việc tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA...” Cũng từ quy định này còn có thể nhận thấy được mục đích của việc áp dụng BPBĐTHADS, vì thế xung quanh quy định này đã có những quan điểm khác nhau.
Quan điểm thứ nhất cho rằng, điều kiện áp dụng BPBĐTHADS là CHV chỉ áp dụng khi có dấu hiệu của hành vi tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA.
Quan điểm thứ hai lại đề cao mục đích ngăn chặn, phòng ngừa nên theo đó, CHV có thể áp dụng ngay BPBĐTHA mà không cần thiết phải xem xét có xảy ra hay không xảy ra hành vi tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA35. Dù đứng trên quan điểm thứ nhất hay thứ hai đều có những lập luận thể hiện những ưu, nhược điểm nhất định, song cần nhìn vào bản chất và ý nghĩa của BPBĐTHA để quyết định điều kiện áp dụng biện pháp này. Nếu theo quan điểm thứ nhất thì đảm bảo cho việc THA phải được tuân theo một trình tự chặt chẽ, tuần tự cần có sự xác minh dấu hiệu của hành vi tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh nghĩa vụ THA, khi đó mới áp dụng biện pháp bảo đảm. Tuy nhiên xác định theo hướng này bộc lộ hạn chế khá rõ đó là biện pháp bảo đảm có tính kịp thời, nhanh chóng ngăn chặn thì mới bảo đảm được tài sản cho THA, do vậy nếu cứ phải tiến hành hoạt động xác minh nêu trên sẽ làm chậm quá trình áp dụng và mục đích ngăn chặn, phòng ngừa khó đạt hiệu quả. Ngược lại, ưu điểm của quan điểm thứ hai là do áp dụng ngay biện pháp bảo đảm, không cần phải xác minh có dấu hiệu hành vi tẩu tán tài sản, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA nên việc áp dụng nhanh gọn, đáp ứng tính kịp thời sẽ đảm bảo được mục đích ngăn chặn, phòng ngừa. Song, việc áp dụng BPBĐTHADS như vậy cũng bộc lộ hạn chế là dễ dẫn đến việc áp dụng tràn lan, lạm quyền, gây ra những thiệt hại không đáng có cho người phải THA. Thiết nghĩ, điều kiện áp dụng biện pháp bảo đảm nên được xác định theo hướng linh hoạt, đó là nếu CHV nhận thấy cần thiết hoặc theo yêu cầu của đương sự mà không bắt buộc phải có dấu hiệu có hành vi tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh nghĩa vụ thi hành của người phải THA.
35 Lê Thu Hà, tlđd chú thích 20, tr. 167.
Tuy nhiên khi áp dụng BPBĐTHADS cần cân nhắc kỹ để vừa đảm bảo mục đích ngăn chặn, phòng ngừa, đảm bảo quyền lợi của người được THA, vừa không gây thiệt hại cho người phải thi hành.
Ngoài việc phải xác định điều kiện chung, việc áp dụng BPBĐTHADS còn phải đảm bảo điều kiện riêng đối với từng biện pháp bảo đảm cụ thể.
2.1.1. Biện pháp phong tỏa tài khoản, tài sản nơi gửi giữ
LTHADS 2014 quy định biện pháp bảo đảm phong tỏa tại Điều 67, theo đó điều kiện áp dụng biện pháp này được quy định tại khoản 1: “Việc phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ được thực hiện trong trường hợp người phải THA có tài khoản, tài sản gửi giữ”. Mục đích của biện pháp phong tỏa tài khoản, tài sản của người phải THA là giữ nguyên được hiện trạng tiền, tài sản gửi tại ngân hàng, tổ chức tín dụng, Kho bạc nhà nước, nhằm ngăn chặn việc tẩu tán, hủy hoại tài sản, trốn tránh việc THA. Theo quy định tại khoản 1 Điều 66 LTHADS 2014, cơ sở để quyết định áp dụng BPBĐTHADS dựa trên yêu cầu của đương sự hoặc tự CHV thấy cần thiết phải áp dụng. Như vậy thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo đảm phong tỏa là của CHV và khi áp dụng biện pháp này CHV không phải thông báo trước cho đương sự để hạn chế hành vi tẩu tán tiền trong tài khoản của người phải THA.
Phong tỏa được áp dụng trong trường hợp người phải THA có nghĩa vụ trả tiền và họ có tiền, tài sản. Khi biện pháp này được áp dụng sẽ cô lập, đặt tài khoản, tài sản của người phải THA trong tình trạng bị phong tỏa, không thể sử dụng được, ngăn chặn việc tẩu tán tiền trong tài khoản, tài sản nơi gửi giữ. Biện pháp này sẽ là cơ sở để áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền trong tài khoản của người phải THA.
Theo quy định tại Điều 67 của LTHADS và Điều 20 Nghị định 62/2015/NĐ-CP thì khi áp dụng biện pháp này CHV phải ra quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ. Quyết định này phải xác định rõ số tiền, tài sản bị phong tỏa. CHV giao quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ cho người đại diện theo pháp luật của Kho bạc Nhà nước, tổ chức tín dụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ hoặc người có trách nhiệm nhận văn bản của cơ quan, tổ chức đó và lập biên bản về việc giao quyết định. Biên bản phải có chữ ký của CHV, người nhận quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ. Trường hợp người nhận quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ không ký thì phải có chữ ký của người chứng kiến. Trường hợp cần phong tỏa ngay tài khoản, tài sản của người
phải THA ở nơi gửi giữ mà chưa ban hành quyết định phong tỏa thì CHV lập biên bản yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý tài khoản, tài sản của người phải THA phong tỏa tài khoản, tài sản đó. Trong thời hạn 24 giờ kể từ khi lập biên bản, CHV phải ra quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản. Quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ được ban hành sau khi CHV lập biên bản phong tỏa với trường hợp trên phải được gửi ngay cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nơi có tài khoản, tài sản đã bị phong tỏa.
Trường hợp người đại diện theo pháp luật hoặc người có trách nhiệm nhận văn bản của cơ quan, tổ chức không nhận quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ thì CHV lập biên bản về việc không nhận quyết định, có chữ ký của người làm chứng hoặc chứng kiến và tiến hành niêm yết quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ của người phải THA tại trụ sở cơ quan, tổ chức đó. Trường hợp người đại diện theo pháp luật hoặc người có trách nhiệm nhận văn bản của cơ quan, tổ chức không nhận quyết định phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật và phải bồi thường nếu có thiệt hại xảy ra.
Kể từ thời điểm nhận được quyết định hoặc biên bản về việc phong tỏa tài khoản, cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý tài khoản, tài sản phải thực hiện ngay yêu cầu của CHV về phong tỏa tài khoản, tài sản. CHV có trách nhiệm bảo mật các thông tin về tài khoản, tài sản của người phải THA bị áp dụng biện pháp bảo đảm khi được Kho bạc Nhà nước, tổ chức tín dụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân nơi có tài khoản, tài sản cung cấp.
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày ra quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ, CHV phải áp dụng biện pháp cưỡng chế hoặc ra quyết định chấm dứt việc phong tỏa.
So với LTHADS 2008, LTHADS 2014 đã có những sửa đổi, bổ sung cần thiết, kịp thời để việc áp dụng biện pháp bảo đảm trên thực tế được hiệu quả như bổ sung quy định phong tỏa tài sản tại nơi gửi giữ. Trước đây LTHADS 2008 chỉ có quy định về phong tỏa tài khoản mà không quy định phong tỏa tài sản tại nơi gửi giữ. Thực tiễn THADS cho thấy nhiều trường hợp người phải THA có tài sản không phải là tiền mà là kim khí quý, đá quý... đang gửi tại ngân hàng, tổ chức tín dụng hoặc người thứ ba khác..., nhưng do LTHADS 2008 không quy định nên CHV không có cơ sở pháp lý để áp dụng biện pháp bảo đảm phong tỏa đối với loại tài sản này dẫn đến người phải THA dễ dàng trốn tránh nghĩa vụ. LTHADS 2014 đã bổ sung biện pháp bảo đảm phong tỏa tài sản ở nơi gửi giữ đã tạo điều kiện tốt hơn để bảo vệ quyền lợi của người được THA.
Một điểm mới nữa của LTHADS 2014 là đã quy định rõ hơn về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nơi có tài khoản, tài sản. Thực tế áp dụng biện pháp bảo đảm theo LTHADS 2008 cho thấy việc cung cấp thông tin về tài khoản của người phải THA cũng như trách nhiệm phối hợp của các tổ chức tín dụng, ngân hàng, Kho bạc nhà nước với CQTHADS rất khó khăn. Các tổ chức này thường viện dẫn các quy định tại Điều 17 và Điều 104 Luật Các tổ chức tín dụng36 để từ chối cung cấp thông tin về tài khoản, số dư tài khoản, tài sản của người phải THA. Tuy nhiên, hiện nay mối quan hệ phối hợp giữa ngân hàng, tổ chức tín dụng với CQTHA đã được cải thiện hơn rất nhiều kể từ sau ngày 18/3/2015, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Bộ trưởng Bộ Tư pháp ký Quy chế phối hợp số 01/QCLN/NHNNVN-BTP giữa Ngân hàng nhà nước Việt Nam với Bộ Tư pháp trong hoạt động THADS; tại các địa phương, các CQTHADS tỉnh, thành phố đã ký kết Quy chế phối hợp với các chi nhánh Ngân hàng Nhà nước (tính đến ngày 30/11/2015 đã có 44/63 tỉnh ký Quy chế phối hợp)37.
Thêm nữa, tại khoản 2 Điều 20 của Nghị định 62/2015/NĐ-CP đã bổ sung quy định mới về trách nhiệm của người đại diện theo pháp luật của tổ chức tín dụng, ngân hàng nói riêng và những cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nói chung có trách nhiệm nhận văn bản mà không nhận quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ thì CHV có trách nhiệm lập biên bản về việc họ không nhận quyết định, có chữ ký của người làm chứng hoặc chứng kiến và tiến hành niêm yết quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ của người phải THA tại trụ sở cơ quan, tổ chức đó.
Người đại diện theo pháp luật hoặc người có trách nhiệm nhận văn bản của cơ quan, tổ chức không nhận quyết định phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật và phải bồi thường nếu có thiệt hại xảy ra38.
Ngoài ra, nếu như trước đây khoản 2 Điều 67 LTHADS 2008 quy định “Khi tiến hành phong toả tài khoản, CHV phải giao quyết định phong toả tài khoản cho cơ quan, tổ chức đang quản lý tài khoản của người phải THA”, tức là sau khi có thông tin về tài khoản của người phải THA, để ngăn chặn việc tẩu tán, huỷ hoại tài sản, trốn tránh nghĩa vụ THA của người phải THA, CHV tự mình hoặc theo yêu cầu của người được THA ra quyết định phong toả tài khoản và giao quyết định đó cho cơ quan, tổ chức đang quản lý
36 Xem Điều 17 và Điều 104 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010.
37 Tổng cục THADS, tlđd chú thích 34, tr. 125.
38 Xem khoản 2 Điều 20 Nghị định 62/2015/NĐ-CP.
tài khoản của người phải THA thì đến nay, theo quy định tại Điều 44 LTHADS 2014 còn quy định thêm trách nhiệm ký vào biên bản của các cơ quan, tổ chức trong trường hợp CHV xác minh trực tiếp39. Việc bổ sung này nhằm tạo điều kiện để CHV dễ dàng lựa chọn hình thức xác minh trực tiếp hay bằng văn bản. Trong nhiều trường hợp, việc CHV đến xác minh trực tiếp và lập biên bản xác minh hiệu quả hơn nhiều so với việc gửi văn bản đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin và chờ đợi sự phản hồi của họ. Như vậy, với quy định mới này, trong thực tế CHV có thể sử dụng hình thức xác minh trực tiếp và trường hợp cần phong tỏa ngay tài khoản, tài sản của người phải THA ở nơi gửi giữ mà chưa ban hành quyết định phong tỏa thì CHV lập biên bản yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý tài khoản, tài sản của người phải THA phong tỏa tài khoản, tài sản đó. Tuy nhiên, để đảm bảo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc phong tỏa tài khoản, tài sản thì hình thức quyết định cần phải được thực hiện ngay sau đó. Vì thế, tại khoản 2 Điều 67 LTHADS 2014 và khoản 1 Điều 20 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP quy định trong thời hạn 24 giờ kể từ khi lập biên bản, CHV phải ra quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản; đồng thời quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản phải được gửi ngay cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nơi có tài khoản, tài sản đã bị phong tỏa40.
Thời hạn phong toả tài khoản, tài sản cũng là một nội dung mới được quy định trong LTHADS 2014. Trước đây, theo quy định tại khoản 3 Điều 67 LTHADS 2008 thì thời hạn phong toả tài khoản là 05 ngày làm việc kể từ ngày ra quyết định phong toả tài khoản. Trong thời hạn phong toả tài khoản, CHV phải áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền trong tài khoản của người phải THA để đảm bảo THA theo quyết định THA. Tuy nhiên, quy định thời gian như vậy chưa hợp lý vì việc áp dụng biện pháp bảo đảm có thể được thực hiện trong thời hạn tự nguyện THA, mà theo LTHADS 2008 thì thời hạn tự nguyện THA là 15 ngày, vì thế có trường hợp ra quyết định áp dụng BPCCTHA khi chưa hết thời hạn tự nguyện thi hành dẫn đến khiếu kiện của người phải THA. Khắc phục bất cập đó, tại khoản 3 Điều 67 LTHADS 2014 đã nâng thời hạn phong toả tài khoản từ 05 ngày lên thành 10 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ, trong thời hạn này, CHV phải áp dụng BPCCTHA hoặc ra quyết định chấm dứt việc phong tỏa theo quy định. Quy định mới về thời hạn này cũng phù hợp với thời hạn tự nguyện THA được sửa
39 Xem Điều 44 Luật THADS 2014.
40 Xem khoản 2 Điều 67 LTHADS 2014 và khoản 1 Điều 20 Nghị định 62/2015/NĐ-CP.