2.1.1. Nội dung chính sách
2.1.1.2. Quy trình ho ạch định chính sách
Cấu trúc của CFSP theo Hiệp ước Amsterdam (1997) gồm các bộ phận chính là Uỷ ban An ninh Chính trị (PSC), Uỷ ban Quân sự Liên minh châu Âu (EUMC), Ban Tham mưu quân sự Liên minh châu Âu (EUMS):
- Uỷ ban An ninh Chính trị (PSC): Uỷ ban nhóm họp ở cấp độ Đại sứ, chuẩn bị các nội dung làm việc cho Hội đồng. Chức năng chính của PSC là theo dõi diễn biến tình hình thế giới, định hướng chiến lược và đề xuất các
chính sách trong khuôn khổ CFSP/CSDP, đảm bảo EU có những phản ứng phù hợp trước các vấn đề quốc tế.
- Uỷ ban Quân sự Liên minh châu Âu (EUMC)37: là cơ quan phụ trách lĩnh vực an ninh quốc phòng cao nhất trong Hội đồng, gồm Tổng Tham mưu trưởng/Tổng Tư lệnh quân đội của các quốc gia thành viên. EUMC cung cấp cho PSC các khuyến nghị về tất cả các vấn đề quân sự trong phạm vi EU.
- Ban Tham mưu quân sự Liên minh châu Âu (EUMS)38: EUMS gồm các chuyên gia quân sự từ các quốc gia thành viên, có nhiệm vụ đưa ra các cảnh báo sớm, phân tích, đánh giá tình hình, xây dựng các kế hoạch chiến lược, đào tạo binh lính và hỗ trợ các đối tác. EUMS giúp việc trực tiếp cho EUMC.
Ngoài ra, giúp việc cho Đại diện cấp cao về CFSP có Đơn vị cảnh báo sớm và lập kế hoạch chính sách39 và Trung tâm xử lý khủng hoảng40. Quy trình hoạch định CFSP được quy định rõ ràng hơn trong Hiệp ước Amsterdam, nhưng về tổng thể, cấu trúc CFSP cho thấy sự chồng chéo về nhiệm vụ và trách nhiệm của một số bộ phận chuyên trách, ví dụ: PSC và PoCo41 đều có chức năng khuyến nghị cho Hội đồng đối ngoại (GAC) về CFSP/ESDP, EUMS và Trung tâm xử lý khủng hoảng đều có chức năng tham vấn chuyên biệt về quân sự…42 Sự chồng chéo và chức năng, nhiệm vụ giữa các đơn vị triển khai khiến CFSP bế tắc trong thực tiễn triển khai. Hiệp ước Lisbon đưa ra nhiều sáng kiến để khắc phục tình trạng này.
EEAS, cơ quan duy nhất chuyên trách về chính sách đối ngoại và an ninh chung của châu Âu, là cơ quan chịu trách nhiệm chính triển khai CFSP đồng thời là đơn vị kiểm soát hoạt động của các phái đoàn châu Âu ở nước ngoài. EEAS đưa ra các chính sách, khuyến nghị, giải pháp liên quan đến lĩnh
37 Tiếng Anh: European Union Military Committee
38 Tiếng Anh: European Union Military Staff
39 Tiếng Anh: Policy Planning and Early Warning Unit
40 Tiếng Anh: Situation Center/Crisis Cell
41 Tiếng Anh: Political Committee
42 Tham khảo thêm Bảng 1 “Cấu trúc CFSP/CSDP sau Tuyên bố St. Malo (1998)”
vực đối ngoại cũng như đảm bảo an ninh châu Âu để các thành viên bỏ phiếu.
Mặc dù hoạt động đối ngoại của EU được tập trung về một mối nhưng quy trình ra quyết định vẫn giữ nguyên tắc đồng thuận để đảm bảo quyền tự quyết của các quốc gia thành viên.
Quy trình ra quyết định các vấn đề thuộc CFSP tương đối khác so với quy trình lập pháp của EU áp dụng đối với tất cả các vấn đề thuộc các lĩnh vực khác. Ngay cả sau khi được sửa đổi bổ sung trong Hiệp ước Lisbon, quy trình ra quyết định trong lĩnh vực CFSP vẫn được điều chỉnh bởi những nguyên tắc, quy trình riêng. Quy trình này được Hội đồng châu Âu định ra và triển khai một cách thống nhất (trừ những điểm Hiệp ước có quy định khác).
CFSP hoạt động theo cơ chế liên chính phủ và tuân theo nguyên tắc
“nhất trí”43. Nguyên tắc này càng bộc lộ tính hạn chế khi EU tăng số lượng thành viên lên đến 12 và 2844 qua ba lần mở rộng. Nếu tiếp tục giữ nguyên tắc này thì EU khó có thể đạt được sự thống nhất trong một lĩnh vực nhạy cảm như CFSP. Tuy nhiên, dù có điều chỉnh thế nào trong khâu đưa ra quyết định thì nguyên tắc nhất trí luôn là nền tảng cơ bản. Điều 28A Hiệp ước Lisbon khẳng định nguyên tắc “nhất trí” trong các vấn đề quốc phòng: “Các quyết định liên quan đến chính sách chung về an ninh và quốc phòng, bao gồm cả việc triển khai nhiệm vụ dựa trên quy định tại điều này sẽ được Hội đồng thông qua theo nguyên tắc nhất trí…hoặc dựa trên đề xuất của Đại diện cấp cao về an ninh và đối ngoại” [86, tr. 37]. Đồng thời, “Đại diện cấp cao có thể đề nghị sử dụng nguồn lực quốc gia và các công cụ của Liên minh kết hợp với Uỷ ban khi cần thiết” [86, tr. 37]. Điều này giúp cải thiện tính minh bạch trong quy trình ra quyết định.
Bên cạnh đó, Hiệp ước quy định Hội đồng có thể hành động theo đa số đủ điều kiện khi thông qua quyết định xác định một hành động của Liên minh hoặc thông qua một yêu cầu cụ thể của Hội đồng [61, tr.138]. Tuy nhiên, nếu
43 Tiếng Anh: unanimity
44 Anh tuyên bố rời khối năm 2016 và chính thức mất tư cách thành viên EU từ năm 2019, sau khi hoàn tất các thủ tục pháp lý. Từ năm 2019, EU có 27 quốc gia thành viên.
một thành viên của Hội đồng tuyên bố phản đối quyết định được thông qua theo đa số đủ điều kiện vì những lý do liên quan đến chính sách quốc gia thì Hội đồng sẽ đề nghị vấn đề đó được thông qua theo nguyên tắc nhất trí. Ngoài ra, khả năng sử dụng quyền phủ quyết (veto) vẫn được duy trì. Tuy nhiên, quốc gia thành viên phải đưa ra lý do hợp lý khi sử dụng quyền này. Yêu cầu giải trình khi sử dụng quyền veto vẫn không ngăn được thành viên sử dụng quyền này một khi quốc gia đó quyết tâm bảo vệ lợi ích của mình, bất đồng với đa số.
Hiệp ước Lisbon tiếp tục duy trì quyền bỏ phiếu trắng mang tính xây dựng. Quyền này cho phép một quốc gia thành viên không tham gia vào hành động chung nhưng không cản trở việc thông qua quyết định, không được phép hành động chống lại quyết định đã được Liên minh thông qua. Tuy nhiên, cơ chế này không được sử dụng nếu số phiếu trắng chiếm 1/3 số phiếu trong Hội đồng [61, tr.19].
Quyết định của Hội đồng về các lợi ích chiến lược và mục tiêu của Liên minh có tính đến mối quan hệ của Liên minh với các quốc gia hoặc khu vực cụ thể. Đại diện cao cấp của Liên minh trong lĩnh vực đối ngoại và an ninh và cơ quan chuyên trách về đối ngoại của Uỷ ban châu Âu có thể đệ trình các đề xuất chung lên Hội đồng. Trong trường hợp tình hình quốc tế đòi hỏi hành động triển khai ngay, Hội đồng sẽ thông qua các quyết định cần thiết dựa trên các mục tiêu, phạm vi, phương tiện và điều kiện triển khai của Liên minh. Bất cứ khi nào một kế hoạch được thông qua ở cấp độ quốc gia hoặc hành động ở cấp quốc gia căn cứ theo quyết định của Hội đồng thì quốc gia liên quan phải cung cấp đầy đủ và kịp thời các thông tin liên quan và nếu cần thiết có thể tham vấn trước Hội đồng.
Đại diện cấp cao về đối ngoại và an ninh (HR/VP) - người đứng đầu EEAS, đồng thời là Phó Chủ tịch Uỷ ban, có trách nhiệm thường xuyên tham vấn cho Nghị viện châu Âu về các vấn đề chính và những lựa chọn cơ bản của chính sách đối ngoại và an ninh chung, đồng thời phải thông báo cho Nghị
viện biết tiến trình triển khai các chính sách này trong thực tế. Vị “Ngoại trưởng châu Âu” này phải đảm bảo các quan điểm của Nghị viện đều được cân nhắc trong quá trình hoạch định chính sách. Đồng thời, Nghị viện có thể chất vấn Hội đồng hoặc đưa ra các khuyến nghị cho Hội đồng và Đại diện cấp cao. Một năm hai lần, Nghị viện có thể tổ chức đối chất về quá trình triển khai CFSP bao gồm cả CSDP [61, tr.19]. Với sự điều chỉnh này, Nghị viện châu Âu và Nghị viện các quốc gia thành viên có thể tăng cường khả năng giám sát đối với lĩnh vực đối ngoại và an ninh của khối.