2.1.1. Nội dung chính sách
2.1.1.3. Cơ chế hoạt động
Trước Hiệp ước Lisbon, cơ quan cao nhất đưa ra các quyết định định hướng chính sách cho CFSP là Hội đồng và GAC. Chủ tịch Hội đồng là người tham gia vào công việc quản trị hàng ngày, trong đó bao gồm CFSP. Tuy nhiên, chức danh này được quy định luân phiên 6 tháng. Trong khi đó, Tổng Thư ký Hội đồng lại đồng thời là Đại diện cấp cao (HR) về CFSP, nhằm đảm bảo EU có tiếng nói thống nhất về các vấn đề quốc tế. Hiệp ước Amsterdam quy định vai trò của HR trong việc “… hình thành, chuẩn bị và triển khai các quyết định chính sách, và đại diện cho Hội đồng theo đề nghị của Chủ tịch tổ chức đối thoại chính trị với bên thứ ba” [80, Điều 26]. Tuy nhiên, trong mỗi vấn đề đều cần có sự thống nhất của tất cả thành viên. Đồng thời, các chính sách trong phạm vi CFSP chịu sự chi phối của nhiều chức vụ khác nhau và bị phân tán ở nhiều bộ phận (GAC, PoCo, PSC), không tạo được sự nhất quán về chính sách và thống nhất trong triển khai. HR trong cấu trúc CFSP trước Hiệp ước Lisbon thực chất chỉ mang tính chất biểu tượng, là người phát ngôn về các vấn đề liên quan đến đối ngoại, an ninh hơn là người thực sự có tác động đến chính sách.
Bảng 1: Cấu trúc CFSP/CSDP sau Tuyên bố St. Malo (1998)
Hiệp ước Lisbon đã đưa ra một sốđiều chỉnh về mặt thể chế, cơ cấu tổ chức nhằm khắc phục nhược điểm này:
(i) Chủ tịch thường trực của Hội đồng Bộ trưởng
Hiệp ước Lisbon cố gắng thay đổi sự thiếu liên tục của chức Chủ tịch luân phiên 6 tháng bằng một vị trí Chủ tịch Thường trực trong Hội đồng Bộ trưởng. Chủ tịch Thường trực được lựa chọn thông qua hình thức bầu cửđa số tương đối45 với nhiệm kỳ2,5 năm (điều 9B) [86, tr.19]. Vị trí này được thiết lập nhằm tạo ra tầm nhìn xa và ổn định hơn đối với “sự chuẩn bị và đảm bảo tính liên tục trong các công việc của Hội đồng châu Âu”, đồng thời cũng thể
45 Tiếng Anh: qualified majority voting (QMV)
Nguồn: Trevor C. Salmon & Alistair J. K. Shepherd (2003), Toward a European Army – A Military Power in the Making?, Lynne Rienner Publishers, London
Hội đồng châu Âu Nguyên thủ các QG thành viên
Uỷ ban châu Âu
Hội đồng các v/đ chung – Các Bộ trưởng ngoại giao (Bộ trưởng Quốc phòng khi phù
hợp)
Nghị viện châu Âu (chức năng tư vấn)
Tổng vụ trưởng Quan hệ đối
ngoại
Đại diện thường trực
(Coreper)
Uỷ ban Chính trị (PoCo)
Tổng Thư ký/Đại diện cấp
cao về CFSP
Uỷ ban Chính trị và An ninh
Vụ trưởng Vụ khu vực và các v/đ thời sự
Ban Kế hoạch chính sách và Cảnh báo sớm Trung tâm
xử lý khủng hoảng
Nhóm chuyên gia về Quân sự - Chính trị
Uỷ ban xử lý khủng hoảng
dân sự
Uỷ ban Quân sự EU
Nhóm chuyên gia
quân sự Nhân viên quốc phòng
EU
hiện “tính đại diện về mặt đối ngoại của Liên minh trong lĩnh vực đối ngoại và an ninh chung” [86, tr.19].
(ii) Điều chỉnh quyền hạn của chức danh Đại diện cấp cao về chính sách đối ngoại và an ninh
Hiệp ước Lisbon điều chỉnh vai trò và quyền hạn của chức danh Đại diện cấp cao của Liên minh về chính sách đối ngoại và an ninh (HR về CFSP). Cùng với việc thống nhất các cơ quan phụ trách về chính trị, đối ngoại và an ninh, quyền lực của HR không còn phân tán như trước đây mà tập trung về một mối.
Đồng thời, thay vì là Tổng Thư ký Hội đồng kiêm nhiệm, HR trong Hiệp ước Lisbon đồng thời là Phó Chủ tịch Uỷ ban (VP). Chức danh này được gọi tắt là HR/VP, tương đương Ngoại trưởng EU, có nhiệm vụ:
- Triển khai các chính sách đối ngoại và an ninh thay mặt cho Hội đồng, chịu trách nhiệm về tất cả các hoạt động của Hội đồng quan hệ đối ngoại [86, tr. 23]. Trước đây, Chủ tịch luân phiên là người chủ trì các phiên họp của Hội đồng các vấn đề chung và quan hệ đối ngoại (GAERC). Đến Hiệp ước Lisbon, Hội đồng này sẽ tách làm hai, HR/VP là người chịu trách nhiệm hoạt động của Hội đồng quan hệ đối ngoại và Chủ tịch luân phiên tiếp tục phụ trách Hội đồng các vấn đề chung [157];
- Tham gia vào quá trình soạn thảo CFSP, có quyền đưa ra các kiến nghị, sáng kiến riêng hoặc phối hợp với Uỷ ban, có thể chất vấn Hội đồng và triệu tập cuộc họp bất thường trong trường hợp khẩn cấp;
- Đóng vai trò đại diện cho EU trong các cuộc đối thoại chính trị với bên thứ ba, thể hiện vai trò của Liên minh trong các tổ chức quốc tế và trên các diễn đàn liên chính phủ;
- Có trách nhiệm điều hoà, tạo sự hài hoà về mặt quan điểm giữa các quốc gia thành viên. [86, tr.28]
Đây làthay đổi có ý nghĩa quan trọng, nhằm tạo ra sự gắn kết hơn giữa trụ cột thứ nhất và thứ hai, tạo ra “trụ” nối giữa Hội đồng và Uỷ ban bằng cách đưa vai trò của vị Đại diện cấp cao về CFSP tại Hội đồng và Cao Uỷ viên phụtrách đối ngoại trong Uỷ ban về một mối. Người được bổ nhiệm vào vịtrí Đại diện cấp cao về an ninh và đối ngoại phải được Hội đồng Bộtrưởng (thông qua đa số tán thành) chỉ định với sự chấp thuận của Chủ tịch Uỷ ban và sự đồng thuận Nghị viện. Bên cạnh đó, Đại diện cấp cao về đối ngoại và an ninh còn là một trong các Phó Chủ tịch Uỷ ban Châu Âu. Với vai trò kiêm nhiệm như vậy, HR/VP hành động với sự uỷ quyền của Hội đồng và chịu trách nhiệm về mối quan hệ hài hoà, hợp tác giữa Hội đồng và Uỷ ban trong việc xử lý các vấn đềđối ngoại (điều 9E) [86, tr.23].
(iii) Thành lập Cục hành động đối ngoại (EEAS)
Để hỗ trợ cho nhiệm vụ mới của HR/VP, Cục hành động đối ngoại châu Âu (EEAS) được thành lập [86, tr.28]. EEAS tập hợp các chuyên viên từ Hội đồng, Uỷ ban và các nhà ngoại giao của các quốc gia thành viên. EEAS phối hợp hoạt động với các quốc gia thành viên và các thể chế khác, đặc biệt là Nghị viện châu Âu và các nước thành viên cùng triển khai các hoạt động hỗ trợ đối với nước thứ ba. Ngân sách của EEAS dựa trên dòng ngân sách từ Ban Thư ký Hội đồng và Uỷ ban chuyển sang.
Ý tưởng thành lập EEAS được nêu trong Bản dự thảo Hiến pháp chung.
Sau khi cuộc trưng cầu dân ý tại Pháp và Hà Lan thất bại, EEAS tiếp tục được đưa vào dự thảo Hiệp ước Lisbon với một vài điều chỉnh nhỏ nhưng vẫn giữ chức năng chính của cơ quan này là triển khai các hoạt động trong phạm vi CFSP, hỗ trợ HR/VP trong hoạch định chính sách, lên lộ trình và kế hoạch hành động. EEAS hoạt động độc lập với Uỷ ban và Hội đồng, hỗ trợ Chủ tịch Hội đồng và Chủ tịch Uỷ ban theo chức năng của hai cơ quan này trong lĩnh vực đối ngoại. EEAS chính thức thành lập tháng 12/2009 và đi vào hoạt động từ tháng 01/2011.
Bảng 2: Cơ cấu tổ chức của EEAS trung ương (cập nhật đến tháng 3/2018)
Nguồn: EEAS
(iv) Điều chỉnh quan hệ giữa Hội đồng – Nghị viện – Uỷ ban và vị trí Đại diện cấp cao về đối ngoại và an ninh châu Âu trong CFSP
Uỷ ban châu Âu và Nghị viện châu Âu trong Hiệp ước Lisbon được quy định thẩm quyền nghiêm ngặt, không được tham gia vào lĩnh vực nhạy cảm như CFSP. Tuyên bố 14 của Hiệp ước Lisbon nêu rõ: “Các điều khoản liên quan đến Chính sách Đối ngoại và An ninh chung không quy định quyền đối với Uỷ ban trong việc khuyến nghị các quyết định hay tăng cường vai trò của Nghị viện” [86, tr. 225]. Tuy nhiên, việc bổ nhiệm vị trí Đại diện cấp cao về đối ngoại và an ninh cần có sự chấp thuận của Nghị viện châu Âu. Điều này thể hiện Nghị viện dù sao vẫn có một sự kiểm soát dân chủ đối với vị trí mới này. Đồng thời, cũng như trước đây, các quan điểm của Nghị viện, đặc biệt các vấn đề về nguyên tắc có thể được đưa ra xem xét trước Hội đồng.
Đồng thời là Phó Chủ tịch Uỷ ban châu Âu, vị trí Đại diện cấp cao này vẫn bảo vệ quyền lợi của Uỷ ban trước Hội đồng. Tuy nhiên, khoản 4 điều 18 Hiệp ước Liên minh châu Âu quy định Uỷ ban có quyền “được liên kết/phối hợp chặt chẽ”46 trong việc triển khai các hoạt động đối ngoại và an ninh, Uỷ ban có quyền đệ trình các kiến nghị liên quan đến CFSP lên Hội đồng, đến Hiệp ước Lisbon thì Uỷ ban không còn quyền này. Điều 22 Hiệp ước Lisbon có đề cập đến quyền Uỷban được đưa ra các chất vấn với CFSP nhưng cấp độ liên đới của Uỷban đối với lĩnh vực an ninh và đối ngoại đã có phần hạn chế hơn ở Hiệp ước Lisbon.