1.1.3. Nội dung của Ngân sách Nhà nước 1. Thu Ngân sách Nhà nước
1.1.3.3. Cân đối Ngân sách Nhà nước
a. Lý thuyết cơ bản về cân đối Ngân sách Nhà nước
Cân đối NSNN là quan hệ cân bằng giữa thu và chi hàng năm. Cân đối NSNN nhằm đảm bảo đủ tài chính cho các cấp chính quyền thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ mà Hiến pháp quy định. Cân đối NSNN được thực hiện khi lập kế hoạch dự toán NSNN và quán triệt thu-chi trong suốt quá trình chấp hành NSNN. Các khoản chi được thực hiện khi có nguồn thu bù đắp, bảo đảm cân đối thường xuyên, liên tục NSNN là yêu cầu đối với quản lý tài chính công nói chung và NSNN nói riêng.
Cân đối NSNN trước hết biểu hiện quan hệ tương đương về lượng giữa các khoản thu và chi của NSNN, trong đó tổng các khoản thu NSNN bằng tổng các khoản chi NSNN. Khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi thì xuất hiện bội chi NSNN. Phần lớn hơn đó gọi là phần thặng dư NSNN, được sử dụng vào việc tăng đầu tư phát triển hoặc tăng quỹ dự trữ tài chính, tuyệt đối không được sử dụng phần thặng dư để tăng chi thường xuyên. Khi tổng thu nhỏ hơn tổng chi sẽ xuất hiện bội chi NSNN, phần thiếu hụt đó gọi là thâm hụt NSNN. Đây là hiện tượng khá phổ biến ở mọi quốc gia, nhất là ở các nước đang phát triển.
a.1. Lý thuyết cổ điển về cân bằng NSNN:
Theo lý thuyết này, mỗi năm số thu phải ngang với số chi NSNN.
Một là, tổng số những khoản chi không được vượt quá tổng số các khoản thu. Khi chi vượt thu, Chính phủ bằng mọi cách tìm ra tiền để thoả mãn nhu cầu chi. Có hai cách để thực hiện là vay ngắn hạn và phát hành tiền. Cả hai cách đều đẫn đến hậu quả là tạm thời có tiền để thoả mãn các nhu cầu chi song lại tạo nên sự mất giá của đồng tiền, tỷ lệ lạm phát cao, thâm hụt ngân sách ngày càng tăng.
Hai là, tổng số những khoản thu không được lớn hơn tổng số chi. Nghĩa là phải đảm bảo cân bằng hoàn toàn. Khi tổng số thu lớn hơn tổng số chi thường xảy ra hai cách xử lý số thặng dư này:
- Số thặng dư vẫn được dự trữ tiếp, không được sử dụng vào mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội.
- Xu hướng chung là tìm cách tăng chi để sử dụng hết số dư. Điều này gây nên lãng phí, kém hiệu quả trong chi NSNN, nhiều khi việc chi còn vượt quá mức thặng dư tạo nên bội chi.
Nội dung của lý thuyết thăng bằng NSNN được thực hiện ở các khía cạnh:
- Sự thăng bằng giữa thu và chi phải có thực, nghĩa là tổng số các khoản thực thu vào NSNN sẽ ngang với tổng số các khoản phải chi ra.
- Một NSNN thăng bằng không được dùng đến tín dụng của Chính phủ, trừ các trường hợp đặc biệt quan trọng.
- Tất cả các khoản chi thường xuyên và chi điều hành phải do thuế và các khoản thu mang tính chất thuế tài trợ.
Như vậy, thuyết cổ điển về cân bằng NSNN đặt ra vấn đề chủ yếu là Nhà nước phải tìm ra mọi cách khai thác các nguồn thu từ thuế để đáp ứng nhu cầu chi tiêu thường xuyên. Đây là biện pháp hữu hiệu để hạn chế lạm phát.
a.2. Lý thuyết về Ngân sách chu kỳ:
Nền kinh tế hiện đại vận động theo chu kỳ, mỗi chu kỳ thường diễn ra trong một số năm. Trong mỗi thời kỳ của chu kỳ kinh tế, thu-chi NSNN rất khác nhau, dẫn đến việc thực thu ngân sách thăng bằng triệt để có thể đi ngược với
những chính sách kinh tế cần phải thi hành trong mỗi giai đoạn. Từ đó, sự thăng bằng của ngân sách sẽ không duy trì trong khuôn khổ một năm mà trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Nội dung chính của thuyết này là: tôn trọng nguyên tắc thăng bằng giữa số thu và số chi của ngân sách nhưng thực hiện thăng bằng này trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Thực hiện lý thuyết này, các nhà kinh tế đưa ra phương pháp sau:
Thứ nhất, tạo lập một quỹ dự trữ trong giai đoạn phồn thịnh nhằm đề phòng những năm thiếu hụt của thời kỳ suy thoái. Cần chú ý:
- Không thể để tiền chết mà không sinh lời-không được sử dụng số tiền để dành này vào những khoản chi tiêu không cần thiết.
- Chính phủ có thể sử dụng số tiền của quỹ này để trả dần cho các chủ nợ của mình nhưng tránh trả quá nhiều cho dân chúng sẽ gây ra lạm phát.
Hai là, thiết lập các khoản kinh phí trước hạn. Trong nền kinh tế suy thoái, theo yêu cầu phát triển của nền kinh tế, Chính phủ sẽ bỏ ra một số tiền để tài trợ cho các chương trình lớn, tức là Chính phủ phải chi tiêu nhằm giúp cho sự phục hồi kinh tế và được thu lại qua những khoản thu khi nền kinh tế phồn thịnh.
Phương pháp này được thực hiện thông qua các giai đoạn như sau: trong giai đoạn kinh tế suy thoái không tìm cách thăng bằng NSNN mà trái lại, cố ý tạo ra một tình trạng mất thăng bằng, nghĩa là chi tiêu nhiều hơn. Tình trạng này
“khơi mào” cho sự phục hồi kinh tế. Khi nền kinh tế đã phồn thịnh, sự không thăng bằng của ngân sách năm cũ sẽ được đền bù bằng những khoản thu trội của ngân sách các năm phồn thịnh.
a.3. Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt:
Trong đời sống của một nước, vấn đề tài chính công phải được giải quyết theo tình trạng kinh tế và ảnh hưởng của nó đến kinh tế. Lý thuyết cổ điển chỉ ra rằng: muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thoái thì phải giảm chi hoặc tăng thu. Hai phương pháp khắc phục này chỉ ảnh hưởng vào nền kinh tế như hai cái “máy hãm” khiến cho nền kinh tế đã đình trệ trở nên đình trệ hơn.
Để tránh tình trạng đó, người ta đã cố ý hy sinh thăng bằng ngân sách, sự thiếu hụt ngân sách là một dịp để kích thích sự phục hồi kinh tế bằng chi tiêu nhiều hơn. Như vậy, những chi tiêu công trong giai đoạn kinh tế suy thoái phải đóng vai trò là động cơ thúc đẩy cho bộ máy kinh tế hoạt động mạnh hơn, Chính phủ phải chi tiêu rất nhiều giúp cho bộ máy kinh tế có cơ hội phát triển, tăng trưởng nhanh hơn.
Tác động xấu và nguy hại nhất của chính sách này là lạm phát, vì muốn có tiền để tài trợ cho những chương trình trong giai đoạn kinh tế suy thoái, Chính phủ phải in thêm nhiều tiền. Mặc dù thực thi lý thuyết này sẽ có những hiểm hoạ to lớn đối với nền kinh tế song sự thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang đình trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng cho ngân sách với những khoản chi chuyển nhượng. Hơn nữa, trong nền kinh tế đang phát triển, thuế đánh luỹ tiến sẽ thu hút phần lớn những khoản lợi tức cao. Khi ngân sách bơm tiền để phát triển kinh tế, nó ảnh hưởng đối với nền kinh tế như một động cơ phụ. Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại, Chính phủ phải để cho nó tự vận hành.
Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thể thay thế vĩnh viễn thuyết ngân sách thăng bằng. Mẫu mực cần hướng tới đối với tài chính công là một ngân sách thăng bằng. Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết ngân sách thăng bằng. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn và phải được theo dõi chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế đình trệ như hỗ trợ lại, song khi nó bắt đầu chuyển động thì Chính phủ phải giảm dần những chi phí cho đầu tư, dần dần tăng thu làm cho ngân sách dần trở lại thế thăng bằng.
b. Tổ chức cân đối Ngân sách Nhà nước
b.1. Bội chi Ngân sách Nhà nước và những nguyên nhân dẫn đến bội chi Ngân sách Nhà nước
Bội chi NSNN (hay còn được gọi là thâm hụt ngân sách) được hiểu là chênh lệch thiếu giữa tổng số chi và tổng số thu (thu từ thuế và một số khoản thu không mang tính chất hoàn trả) của NSNN. Đây là hiện tượng mất cân đối giữa
lượng giá trị sản phẩm xã hội được Nhà nước huy động với số lượng tiền tệ chi ra đã được phân phối sử dụng trong năm. Hiện tượng bội chi ngân sách gần như là hiện tượng tự nhiên, bởi lẽ khả năng nguồn thu của NSNN bị hạn chế và tăng chậm, trong khi đó nhu cầu chi của NSNN lại tăng lên rất nhanh.
Nguyên nhân dẫn đến bội chi NSNN rất đa dạng, đối với mỗi nhóm nước khác nhau, câu trả lời có thể rất khác nhau. Song về tổng quát, một nguyên nhân mang tính phổ biến và nổi bật không chỉ có ở các nước nghèo hoặc các nước đang phát triển mà nó còn tồn tại ở các nước có nền kinh tế phát triển, đó là nhu cầu chi và thực tế chi của Nhà nước cho tiêu dùng không thể cắt giảm mà ngày càng tăng lên, trong khi đó việc tăng thu bằng các công cụ thuế sẽ dẫn đến sự chống đối mạnh mẽ từ mọi phía và hậu quả của tăng thuế lại kèm theo sự kìm hãm tốc độ tích tụ vốn cho sản xuất, hạn chế tiêu dùng, tức là dẫn đến khả năng suy thoái kinh tế.
Đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nghèo thì vấn đề bội chi NSNN dường như không thể tránh khỏi. Bởi lẽ, tình trạng thu nhập bình quân đầu người quá thấp, chỉ đủ cho tiêu dùng thường xuyên của người dân ở mức tằn tiện, điều này không cho phép các chính phủ tăng tỷ trọng động viên từ GDP vào NSNN. Trong khi đó các nhu cầu chi tiêu theo chức năng của chính phủ lại tăng lên, đặc biệt những dự án phát triển trong chiến lược kinh tế thường đòi hỏi nguồn vốn lớn nhằm cải thiện cơ cấu kinh tế và hướng tới sự phát triển.
Thực tế cho thấy bội chi NSNN không có nguồn bù đắp hợp lý sẽ dẫn đến lạm phát, gây tác hại xấu đối với nền kinh tế đối với đời sống xã hội. Điều này được biểu hiện rõ nét ở nước ta từ năm 1988 trở về trước, bội chi NSNN được bù đắp chủ yếu bằng nguồn phát hành tiền nên lạm phát cao ( năm 1986 là 774,7%; năm 1987 là 223,1%; năm 1998 là 393,8%1 Từ 1991 đến nay, mặc dù bội chi NSNN vẫn còn nhưng do được bù đắp bằng các biện pháp khác thích hợp, không phải phát hành tiền nên lạm phát giảm nhanh.
Tuy nhiên, bội chi NSNN không phải hoàn toàn tiêu cực. Theo kinh nghiệm thực tiễn thế giới cho thấy, nếu có bội chi NSNN ở mức độ nhất định (dưới 5% GDP) là có tác dụng kích thích sản xuất. Vì lẽ đó, ngay cả những nước có trình độ phát triển cao, người ta vẫn chỉ cố gắng thu hẹp bội chi NSNN chứ không loại trừ nó hoàn toàn. Thực chất bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế khách quan, song không vì thế mà lãng quên, không quan tâm đến bội chi NSNN. Chính phủ các nước có nền kinh tế thị trường đều thực hiện những biện pháp để kiểm soát và kiềm chế bội chi NSNN như:
- Lập ra chương trình rõ ràng về sử dụng các nguồn tài chính trong phạm vi tiềm năng tiền tệ của quốc gia.
- Tìm kiếm các nguồn các nguồn bù đắp bội chi NSNN một cách hợp lý, hiệu quả và kiểm soát quá trình bội chi đó.
- Xác định khả năng trả nợ và phân cấp đối tượng cấp phát ngân sách nhà nước theo những thông số nhất định.
b.2. Nguyên tắc cân đối:
Tuỳ theo mục tiêu hoạt động mà NSNN mang đặc trưng là NSNN tích luỹ hay NSNN tiêu dùng, từ đó, nguyên tắc để thực hiện cân đối NSNN cũng mang những nội dung khác nhau.
Từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung chuyển sang nền kinh tế thị trường, quá trình cân đối NSNN cũng có những thay đổi căn bản. Trong cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung, NSNN hầu như đảm bảo toàn bộ những khoản cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản cũng như cải tạo cho tất cả những công trình kinh tế-xã hội. Nói cách khác, để thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước, vai trò đầu tư phát triển của NSNN rất quan trọng. Vì thế, NSNN trong giai đoạn này mang đặc trưng là NSNN tích luỹ. Theo đó, việc cân đối NSNN được thực hiện theo nguyên tắc ưu tiên cho các khoản chi tích luỹ, sau đó mới thực hiện cho chi tiêu dùng. Trong tực tế, do nhiều nguyên nhân có thể làm cho số thu của NSNN bị giảm nên việc cân đối NSNN luôn rơi vào tình trạng bị động. Ngoài ra, nhu cầu chi tiêu của Nhà nước nhiều khi lại cấp bách. Để xử lý
cân đối, Chính phủ thường phải dùng biên pháp phát hành tiền của Ngân hàng trung ương. Qua đó, có thể thấy NSNN ưu tiên tích luỹ trong cân đối NSNN, những khoản chi ngân sách ngoài dự kiến và nguồn thu không ổn định là những nguyên nhân gây nên trạng thái bị động cho hoạt động của NSNN.
Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, Nhà nước phát huy vai trò quản lý điều tiết vĩ mô, nhằm tạo thế ổn định phát triển kinh tế-xã hội, cũng như điều chỉnh để đảm bảo công bằng xã hội…. Từ đó, cần hạn chế cả về nội dung và quy mô cho những khoản chi tích luỹ, đầu tư phát triển kinh tế của NSNN, thay vào đó là khuyến khích các thành phần kinh tế thực hiện đầu tư, cũng như có chính sách thu hút nguồn vốn đầu tư từ nước ngoài. Vì vậy, trong xu hướng phát triển kinh tế thị trường, NSNN sẽ mang đặc tính là NSNN tiêu dùng và việc cân đối NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
Một là, NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và có phần tích luỹ ngày càng tăng cao cho chi đầu tư phát triển, trường hợp có bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu chi NSNN.
Hai là, khi vay để bù đắp bội chi NSNN phải tuân thủ nguyên tắc chỉ sử dụng cho mục đích đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi tiêu dùng, phải có kế hoạch thu hồi vốn vay và bảo đảm cân đối NSNN để chủ động trả nợ khi đến hạn.
Ba là, NSNN địa phương được cân đối theo nguyên tắc tổng thu bằng với tổng chi, trường hợp NSNN cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình thuộc kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi của NSNN cấp tỉnh tài trợ nhưng vượt quá khả năng cân đối của NSNN cấp mình thì được huy động vốn đầu tư trong nước. Mức dư nợ vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của NSNN cấp tỉnh và phải tính toán cân đối NSNN hàng năm để chủ động trả nợ khi đến hạn.
Hiện nay, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư được động viên từ khu vực tư nhân hay vốn nước ngoài, các nước đã có những quy định lại nguyên tắc cân
đối NSNN theo xu hướng chung là: tổng chi tiêu dùng nhỏ hơn hay bằng tổng thu cơ bản của NSNN (bao gồm: thuế, phí, thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, không bao gồm các khoản nợ vay), phần chênh lệch còn lại (nếu có) sẽ dành cho chi đầu tư và không đủ thì sẽ đi vay hoặc cắt giảm bớt chương trình đầu tư để đảm bảo cân đối NSNN trong năm.
b.3. Các biện pháp cơ bản thực hiện cân đối Ngân sách Nhà nước
Thực hiện cân đối NSNN chỉ phát sinh khi NSNN rơi vào thâm hụt. Vấn đề quan trọng là xác định đúng đắn mức bội chi và dự kiến những biện pháp cần thiết để huy động nhằm bù đắp thiếu hụt. Để xử lý bội chi NSNN, các nước thường tập trung vào các biện pháp sau:
Một là, phát hành tiền. Biện pháp này có ưu điểm là tính kịp thời, Nhà nước không cần bận tâm đến gánh nặng của nợ quốc gia và đặc biệt nếu lượng tiền cung ứng tăng lên qua phát hành tiền vẫn nằm trong giới hạn có thể kiểm soát được của ngân hàng trung ương thì việc phát hành tiền để kích thích tăng cầu về đầu tư và tiêu dùng trong nền kinh tế là giải pháp có thể chấp nhận. Biện pháp này có nhược điểm là nếu bị lạm dụng dễ dẫn đến lạm phát cao, gây ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế-xã hội, việc phát hành thêm tiền trở thành một loại thuế vô hình đánh vào nguồn thu nhập của dân cư, vì hậu quả của nó làm bùng nổ lạm phát, còn tiền lương thường bị “đông cứng” hoặc tăng chậm. Ngoài ra, nhược điểm lớn của biện pháp này là sự công khai trước dư luận về tình trạng thiếu hụt NSNN dễ gây ảnh hưởng đến uy tín của Nhà nước.Vì vậy, biện pháp này chỉ được xem là công cụ ngoại lệ.
Nói tóm lại, lợi ích của biện pháp này chỉ có tác dụng nhất thời, cục bộ, còn tác hại của nó lại lâu dài đối với toàn bộ nền kinh tế-xã hội, kìm hãm sản xuất và gây thiệt hại cho người tiêu dùng, nhất là người lao động và người có thu nhập thấp.Nhận thức được điều này mà Chính phủ nhiều nước đã cố gắng hạn chế hoặc từ bỏ biện pháp phát hành thêm tiền, sử dụng biện pháp đi vay để bù đắp bội chi NSNN.