CHƯƠNG 2 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở
2.1.2. Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung
a. Thu Ngân sách Nhà nước
Trong giai đoạn 1976-1980, Nhà nước đã thi hành chính sách động viên đối với kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể và cá thể, đồng thời tranh thủ thu hút nguồn vốn từ nước ngoài dưới hình thức vay nợ và viện trợ. Do vậy, NSNN trong giai đoạn này đã phát triển lên một quy mô mới so với thời kỳ 1961-1965, đã tăng gấp 5 lần và vượt tổng số thu, chi ngân sách của 10 năm 1966-1975.
Trong đó, thu từ khu vực kinh tế quốc doanh tăng gấp 4,33 lần so với giai đoạn 1961-1965 và bằng 1,76 lần giai đoạn 1966-1975; thu từ thuế công thương nghiệp bằng 5,6 lần so với giai đoạn 1961-1965 và bằng 2,76 lần so với giai đoạn 1966-1975; về thu nước ngoài trong giai đoạn này có sự biến đổi quan trọng, nguồn viện trợ trong chiến tranh chống Mỹ cứu nước bị giảm đi nhiều.
Vốn từ bên ngoài thu hút được chủ yếu qua hình thức vay nợ, lại chuyển từ giá ưu đãi sang giá trượt chung của Hội đồng Tương trợ Kinh tế nên thu ngoài nước trong 5 năm 1976-1980 bằng 1,73 lần so với giai đoạn 1961-1965 và cũng chỉ bằng 69% của mười năm 1966-1975. Trong khi đó, thu trong nước bằng 4,83 lần so với giai đoạn 1961-1965 (thấp hơn mức tăng tổng số thu ngân sách 5,34 lần)
và bằng 1,82 lần của 10 năm 1966-1975 (cao hơn mức tăng tổng số thu ngân sách là 1,12 lần).
Như vậy, thu trong nước tuy có tăng nhanh nhưng không đủ bù đắp mức giảm thu từ nước ngoài, do đó tài chính gặp rất nhiều khó khăn trong cân đối thu chi NSNN.
Bước sang giai đoạn 1981-1985 tình hình thu NSNN cũng được cải thiện đôi chút. Thu trong nước tăng lên trên cơ sở kinh tế có biến chuyển bước đầu khả quan, việc bố trí chi tiêu cũng được điều chỉnh thích hợp hơn với khả năng tài chính tăng lên; thu ngân sách trong giai đoạn này bằng 10,18 lần so với giai đoạn 1976-1980. Trong đó, thu tích luỹ bằng 14,7 lần so với giai đoạn 1976- 1980, chủ yếu là do việc điều chỉnh giá bán lẻ trong khu vực kinh doanh thương nghiệp tăng nhanh nhưng hệ thống giá bán buôn công nghiệp không thay đổi, làm cho tỷ trọng thu quốc doanh và lợi nhuận nộp và NSNN bị giảm, còn thu chênh lệch giá tăng lên rất cao. Bên cạnh đó, chế độ thu khấu hao cơ bản thay đổi mức được trích và cho các xí nghiệp được sử dụng một phần hay toàn bộ khấu hao cơ bản tuỳ thuộc vào loại hình sản xuất để đầu tư chiều sâu và tái sản xuất mở rộng; thu từ thuế nông nghiệp cũng bằng 11,7 lần so với giai đoạn 1976-1980 và chính sách thuế nông nghiệp mới đã phát huy tác dụng, khuyến khích tăng năng suất lao động…. Như vậy, cả hai giai đoạn này, thu ngân sách không đủ để bù chi.
b. Chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 1976-1980
Giai đoạn 1976-1980 so với giai đoạn 1961-1965, tổng số chi bằng 5,44 lần, trong khi đó tổng thu là 5,34 lần và so với giai đoạn 1966-1975, tổng số chi bằng 1,13 lần, trong khi tổng số thu bằng 1,12 lần. Trong đó:
Chi tích luỹ (bao gồm vốn xây dựng cơ bản, vốn lưu động và vốn dự trữ) giai đoạn này chiếm tỷ trọng 39,2% tổng số chi ngân sách, trong đó đã dành tới 86,7% cho vốn xây dựng cơ bản, còn lại 13,3% để cấp bổ sung vốn lưu động cho các xí nghiệp quốc doanh.
Chi tiêu dùng tăng với tốc độ bình quân 13,4%/năm và chiếm tỷ trọng 86,7% tổng chi ngân sách..
Nhìn chung chính sách chi ngân sách trong giai đoạn này đã có cố gắng xây dựng một quan hệ hợp lý giữa tích luỹ và tiêu dùng nhằm phục vụ đời sống nhân dân, bảo đảm giữ gìn an ninh và củng cố quốc phòng, đồng thời đáp ứng một phần nhu cầu vốn tái sản xuất mở rộng để khôi phục và phát triển kinh tế.
Tuy nhiên, do tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân có tốc độ tăng thấp hơn tốc độ tăng dân số bình quân, làm cho thu nhập bình quân đầu người giảm, cơ sở của nguồn thu tài chính bị thu hẹp, do đó tỷ lệ động viên thu nhập quốc dân vào ngân sách nhà nước chỉ đạt 25,2%, trong khi đó giai đoạn 1961-1965 là 26,3% và 27,2% giai đoạn 1966-1975.
Bước sang giai đoạn 1981-1985, nguồn thu từ nội bộ nền kinh tế quốc dân vẫn tăng chậm, không đủ đảm bảo yêu cầu chi để thực hiện các mục tiêu đề ra trong kế hoạch-xã hội 1981-1985. Mức chi cho tích luỹ thấp hơn nhiều so với nhu cầu, phải hạn chế vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Mức chi cho tiêu dùng về thực tế giảm do tình hình giá cả tăng nhanh. Tiền lương danh nghĩa tăng nhưng tiền lương thực tế không tăng do sức mua của đồng tiền giảm sút. Mặc dù đã cắt giảm mọi khoản chi nhưng ngân sách vẫn bội chi ở mức cao. Thu ngân sách trong giai đoạn này mới chỉ đáp ứng được 48% tổng số chi ngân sách và để bù đắp số thiếu hụt đó, Nhà nước đã sử dụng biện pháp vay dân 0,7%, vay nước ngoài 23,2%, số còn lại phải phát hành (28,1%). Bội chi ngân sách kéo dài đã làm trầm trọng thêm mức độ lạm phát và tác động không tốt đến nền kinh tế, kìm hãm sản xuất và gây thiệt hại cho người tiêu dùng, đặc biệt là những người có thu nhập thấp.
Mặc dù hai giai đoạn có được những kết quả thu, chi khác nhau nhưng nhìn chung NSNN trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung có những đặc điểm nổi bật sau:
Một là, về quan hệ kinh tế: các quan hệ kinh tế trong NSNN chủ yếu là quan hệ giữa Nhà nước với các đơn vị kinh tế do Nhà nước lập ra, cho nên
những chính sách ngân sách do Nhà nước ban hành chỉ tác động trực tiếp đến ngân sách của các đơn vị này, còn người lao động trong các tổ chức kinh tế này không có quan hệ trực tiếp về nghĩa vụ nộp NSNN.
Đặc điểm này xuất phát từ việc thừa nhận nền kinh tế lúc đó chỉ có hai hình thức sở hữu là sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể. Chính với quan niệm đó đã làm cho nguồn thu của NSNN bị thu hẹp, bởi hầu hết các xí nghiệp quốc doanh do Nhà nước lập ra đều làm ăn theo mệnh lệnh hành chính, hiệu quả hoạt động rất thấp.
Hai là, NSNN trong giai đoạn này mang tính kế hoạch.
Đặc điểm này bắt nguồn từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, từ đặc điểm hoạt động thu-chi của NSNN. Kế hoạch thu-chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với kế hoạch kinh tế-xã hội của Nhà nước, đây chính là điểm xuất phát để xây dựng kế hoạch ngân sách. Có thể nói, kế hoạch được coi là pháp lệnh và không gắn với thị trường. Các khoản thu được cố định theo số kế hoạch được giao, các khoản chi gắn với hệ thống cung cấp bằng hiện vật với giá cả do Nhà nước ấn định và không bị ảnh hưởng của giá cả thị trường.
Ba là, NSNN là công cụ để Nhà nước can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế, tận thu để bao chi cho mọi lĩnh vực kinh tế-xã hội. Nghĩa là, Nhà nước đóng vai trò vừa là chủ thể quản lý, vừa là chủ thể kinh doanh.
Với tư cách là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ, Nhà nước đã đồng nhất vai trò này với vai trò quản lý Nhà nước. Để tăng cường khả năng cung cấp hàng hoá, dịch vụ thì cần phải đẩy mạnh xây dựng các xí nghiệp quốc doanh, đẩy nhanh tốc độ quốc hữu hoá các doanh nghiệp tư bản công thương, biến bộ máy quản lý Nhà nước thành bộ máy trực tiếp sản xuất kinh doanh, trực tiếp điều hành và phân phối. Điều đó đã khiến cho Nhà nước tập trung cao độ mọi nguồn thu vào NSNN để bao cấp hoàn toàn cho các đơn vị kinh tế mà Nhà nước đã lập ra, nhằm tổ chức lại nền sản xuất xã hội theo kế hoạch Nhà nước. Mặt khác, do bị hai cuộc chiến tranh tàn phá trong suốt thời gian dài nên các cơ sở hạ tầng đã bị xuống cấp nghiêm trọng, nhu cầu vốn để nâng cấp, sửa chữa và xây mới các
cơ sở hạ tầng kinh tế rất lớn, đồng thời muốn thể hiện tính ưu việt của CNXH.
Để đáp ứng yêu cầu đó cần phải tận thu để bao chi.
Bốn là, NSNN trong giai đoạn này mang đặc trưng là ngân sách tích luỹ. Theo đó việc cân đối ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc ưu tiên cho các khoản chi tích luỹ, sau đó mới thực hiện để chi tiêu dùng. Trong thực tế, do nhiều nguyên nhân có thể làm cho số thu của NSNN bị giảm nên việc cân đối luôn rơi vào tình trạng bị động. Ngoài ra, nhu cầu chi tiêu của Nhà nước nhiều khi lại rất cấp bách. Để xử lý cân đối, Nhà nước thường phải dùng biện pháp phát hành tiền của Ngân hàng Trung ương, dẫn đến tình trạng lạm phát phi mã vào giữa những năm 80, buộc Nhà nước phải cải cách. Nhưng việc cải cách tiền lương năm 1985 cũng không cải thiện được tình hình mà lại làm cho nền kinh tế lâm vào khủng hoảng trầm trọng hơn. Qua đó, có thể thấy NSNN ưu tiên cho những tích luỹ trong cân đối NSNN, những khoản chi NSNN ngoài dự kiến và nguồn thu không ổn định là những nguyên nhân gây nên trạng thái bị động cho hoạt động của NSNN.
Nói tóm tại, NSNN trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung là công cụ tài chính của Nhà nước, chịu sự chi phối trực tiếp của cơ quan quản lý quan liêu bao cấp, NSNN đóng vai trò chủ đạo, nó được sử dụng cho kế hoạch hoá tập trung, trực tiếp dựa trên các chỉ tiêu hiện vật là chủ yếu. Thu và chi của NSNN là hệ quả thụ động của cơ chế định giá chủ quan, mệnh lệnh hành chính, không phản ánh quan hệ cung-cầu. Dẫn đến việc, NSNN đóng vai trò là “cái túi” để đựng, số thu một phần khá lớn là chênh lệch giá và cấp ra một phần khá lớn để bù giá, bù lỗ. Thu NSNN không thực hiện được vai trò khuyến khích, thúc đẩy, điều tiết sản xuất hàng hoá, còn chi NSNN không làm được chức năng thay đổi cơ cấu kinh tế-xã hội theo hướng sản xuất lớn,
Trước tình hình đó, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã mở ra thời kỳ mới với những chương trình đổi mới kinh tế sâu rộng và toàn diện trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế-xã hội, trong đó có lĩnh vực NSNN. Nghị quyết Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VI là sự mở đầu cho quá trình đổi mới cơ chế
quản lý kinh tế ở nước ta, Chỉ thị 100 của Ban bí thu về khoán sản phẩm trong nông nghiệp, Quyết định 25, 26 của Hội đồng Bộ trưởng… là sự thừa nhận chính thức bẳng văn bản các quan hệ kinh tế mới.
2.2. Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường