CHƯƠNG 2 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở
2.2. Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường 1. Khái quát chung tình hình kinh tế – xã hội sau đổi mới
2.3.2. Tác động của Ngân sách Nhà nước trong điều tiết nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
2.3.2.2. Những vấn đề đặt ra đối với lĩnh vực NSNN trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay
Bên cạnh những kết quả đã đạt được như nêu trên thì vai trò của NSNN trong việc điều tiết nền kinh tế thị trường vẫn còn một số hạn chế cần khắc phục.
a. Về mặt kinh tế:
Một là, về tốc độ tăng trưởng, hiện nay cách hiểu của chúng ta về GDP còn khá đơn giản, chỉ quan tâm đến con số ngày càng tăng nhưng lại chưa chú ý đầy đủ đến cái quyết định cho cuộc sống tốt đẹp phải là chất lượng của con số đó. Lượng cao là tốt, Hồng Kông, Đài Loan, Hàn Quốc, Singapore trước đây
liên tục tăng trưởng 10%, nhưng sẽ là tốt hơn nếu mức tăng trưởng cao đó không gây ra nhiều vấn đề xã hội và môi trường.
Thời gian qua, tốc độ tăng trưởng kinh tế của chúng ta năm sau cao hơn năm trước, đạt 7-8%/năm. Tuy nhiên, nếu tính chất lượng như công bằng trong phân phối lợi ích tăng trưởng thì lại có vấn đề. Nó không đều nên dẫn đến chênh lệch thu nhập thấp: chênh lệch giữa mức sống thành thị và nông thôn, giữa các vùng miền gia tăng. Thực tế, tốc độ tăng trưởng của vùng, từng ngành thì cao nhưng ở nơi khác lại thấp. Nên chất lượng tăng trưởng còn ở chỗ ngoài tăng thu chung cho nền kinh tế, thì thu nhập của người dân cũng phải tăng. Vấn đề thứ ba của chất lượng tăng trưởng là cơ cấu kinh tế, bao gồm cơ cấu ngành và cơ cấu lao động.
Chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, hiệu quả thấp. Công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp và nông thôn triển khai chậm, còn lúng tong, thiếu tính bền vững; tỷ trọng công nghiệp gia tăng, lắp ráp còn lớn, tốc độ đổi mới công nghệ còn chậm. Chất lượng tăng trưởng còn nằm ở giá trị công nghệ mới. Ấn Độ có 4% GDP do công nghệ cao tạo ra, trong khi đó ở nước ta chưa đầy 1%.
Điều này cho thấy sự phát triển của nước ta chưa tốt.
Hai là, chính sách thuế còn thiếu ổn định, còn nhiều điểm chưa phù hợp với thông lệ quốc tế, bảo hộ sản xuất thông qua thuế chưa hợp lý, còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội nên đã ảnh hưởng tới hoạt động huy động vốn cho tăng trưởng kinh tế.
Hệ thống thuế giai đoạn 2001-2005 tuy đã có những cải cách mạnh song chưa bao quát được các khoản thu nhập từ đất đai, chuyển nhượng cổ phần, lãi cho vay vốn…, chưa có thuế bảo vệ môi trường để điều tiết các đối tượng gây ô nhiễm. Chính sách thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt còn nặng về bảo hộ sản xuất, bảo hộ trên diện rộng nên chưa tạo được áp lực nâng cao cạnh tranh. Thêm vào đó còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội nên làm giảm tính hiệu quả của chính sách thuế. Cụ thể, trong Luật thuế tiêu thụ đặc biệt còn có nhiều điểm thể hiện sự bất bình đẳng, thể hiện ở thuế suất đánh vào ô tô, thuốc lá điếu, bia, rượu
và giá tính thuế tiêu thụ đặc biệt. Ô tô sản xuất trong nước có thuế suất thấp hơn khá nhiều so với xe nhập khẩu. Ô tô sản xuất trong nước từ 5 chỗ trở xuống là 40%, xe từ 6 đến 15 chỗ là 25% và xe từ 16 đến 24 chỗ là 12,5%, trong khi đó xe nhập khẩu phải chịu mức thuế tương ứng là 80%, 50% và 30%. Tình trạng tương tự cũng xảy ra với mặt hàng rượu, hay như giá tính thuế tiêu thụ đặc biệt rượu, bia sản xuất trong nước được trừ vỏ chai khi tính thuế, nhưng sản phẩm tương tự nhập khẩu thì không được đối xử như vậy.
Mặt khác, do nội dung các sắc thuế còn khá phức tạp, năng lực trình độ quản lý thuế còn hạn chế nên đã ảnh hưởng đến hoạt động thu thuế. Việc thanh tra, kiểm tra thuế chưa dựa trên cơ sở phân loại đối tượng đối tượng nộp theo mức độ tuân thủ pháp luật. Chính những nguyên nhân này đã đang tạo ra những lỗ hổng trong quản lý, gây thất thoát nguồn thu cho NSNN, ảnh hưởng tới số thu vào NSNN.
Ba là, tính bao cấp trong ngân sách chưa được xoá bỏ triệt để; chi tiêu hành chính còn lãng phí, thiếu hiệu quả. Tình trạng chi tiêu lãng phí, vượt định mức khá phổ biến, đặc biệt là các khoản chi hành chính, tiếp khách, hội nghi, mua xe ô tô, điện thoại, xây trụ sở, mua và lắp đặt điều hoà…. Các thủ tục hành chính trong chi tiêu ngân sách vẫn chậm được cải tiến, quy trình còn phức tạp, rườm rà. Các định mức chi tiêu vẫn trong tình trạng thiếu, không đồng bộ và không phù hợp với thực tiễn. Việc triển khai thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách, giao kế hoạch của nhiều bộ, ngành và địa phương cho các đơn vị cơ sở còn chậm,
Một vấn đề quan trọng cần phải đề cập ở đây đó chính là hiệu quả của chi đầu tư không cao. Như chúng ta đã biết, nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản đóng góp rất lớn vào tốc độ tăng trưởng nhưng tình trạng thất thoát vốn xảy ra ngày càng nhiều, mặc dù vậy những công trình này vẫn được tính vào GDP. Ở đây chúng ta phải tính đến chất lượng của nguồn vốn đầu tư. Có cái chúng ta làm sai và bị thất thoát, song có những cái làm thật, tiêu tiền thật nhưng làm xong lại hỏng. Điều này đã tạo ra một vấn đề mới, đó là tăng trưởng thì có
nhưng tiền có được từ tăng trưởng lại đem đầu tư không hiệu quả thì sẽ không tạo được tiền đề cho sự tăng trưởng mạnh hơn, như tượng đài Điện Biên vừa xây xong đã hỏng, năm sau lại bỏ tiền vào xây. Vậy cái khoản sửa chữa hỏng hóc đó cũng được tính vào tăng GDP nhưng thực chất nó không có đóng góp gì. Hay như kế hoạch phát triển đàn bò sữa của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (MARD) thu hút sự tham gia của hơn một nửa số tỉnh thành trong cả nước gần như bị phá sản. Cũng như nhiều chương trình khác, chủ trương phát triển ngành bò sữa không sai nhưng chính cách thực hiện ồ ạt theo kiểu phong trào đã khiến các chương trình bị thất bại. Cách đây mấy năm, khi ngành dầu khí triển khai một dự án trị giá hàng trăm triệu đô la Mỹ ở Cà Mau, đến khi bắt tay vào xây dựng người ta mới phát hiện nhiều nội dung trong báo cáo địa chất và đánh giá tác động của môi trường đã được sao chép từ một dự án khác ở Bà Rịa-Vũng Tàu. Điều đáng nói ở đây là kinh nghiệm thất bại thì không thiếu nhưng dường như không ai chịu học. Đã đến lúc chúng ta phải xem xét lại vấn đề quản lý và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN.
Bốn là, nợ tiềm ẩn quốc gia vẫn còn là thách thức lớn, công tác quản lý nợ nước ngoài còn nhiều bất cập. Mặc dù chỉ số nợ chính thức nằm trong các giới hạn an toàn nhưng nợ tiềm ẩn của Nhà nước là một vấn đề không nhỏ. Các nghĩa vụ nợ của Quỹ hỗ trợ đầu tư phát triển cũng cần được tính đến vì quy mô, tính chất và đặc biệt là chất lượng tín dụng của Quỹ. Quản lý nợ nước ngoài còn phân tán ở các cơ quan khác nhau, hệ thống thông tin báo cáo giữa các cơ quan tổng hợp hoặc từ các dự án cho các cơ quan tổng hợp còn không kịp thời, không đầy đủ và không chính xác; chưa xây dựng được cơ chế giám sát, phân tích rủi ro để đảm bảo an toàn và bền vững về nợ nước ngoài của quốc gia.
b. Về mặt xã hội:
Một là, vẫn còn một số hạn chế trong chính sách thuế thu nhập cá nhân.
Phạm vi điều chỉnh chưa bao quát và áp dụng đồng bộ, thống nhất với các nguồn thu nhập. Hiện nay thu nhập của các nhân được hình thành chủ yếu từ lao động, kinh doanh, đầu tư gián tiếp, chuyển nhượng bất động sản và các loại thu nhập
khác (quà biếu, quà tặng, thừa kế, bản quyền, phát minh, sáng chế…). Trong đó, các loại thu nhập từ lao động, kinh doanh và chuyển nhượng bất động sản đầu tư gián tiếp được áp dụng các chính sách thuế khác nhau. Các khoản thu nhập của cá nhân từ đầu tư gián tiếp, như: lãi gửi tiết kiệm, trái phiếu, kỳ phiếu, cổ tức, lãi vốn tạm thời chưa thu thuế; trong khi đó các khoản đó các khoản thu nhập khác như thu nhập từ chuyển nhượng tài sản (chứng khoán, bất động sản), quà biếu, thừa kế không thuộc đối tượng chịu thuế hoặc quản lý thu kém hiệu quả. Điều này không đảm bảo được tính công bẳng, hiệu quả của hệ thống thuế và không phù hợp với thông lệ quốc tế về thuế thu nhập cá nhân. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến động viên từ thuế thu nhập cá nhân ở nước ta còn khá thấp so với các nước đang phát triển khác. Hiện nay, hơn 180 nước đã áp dụng thuế thu nhập cá nhân. Theo xu hướng phát triển của thế giới thì thuế thu nhập chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng số thu ngân sách, đặc biệt như các nước phát triển như Anh, Mỹ, Đức, Pháp có tỷ trọng thuế thu nhập chiếm khoảng 30-40%
tổng thu ngân sách. Một số nước như Thái Lan, Malaysia, Philipin thì thuế thu nhập chiếm khoảng 13-14% tổng thu ngân sách, trong khi đó ở Việt Nam tỷ lệ này chỉ chiếm khoảng 2,5%, nếu ính cả số thu từ cá nhân, hộ kinh doanh và cá nhân chuyển quyền sử dụng đất thì tổng số thu từ thuế thu nhập từ các đối tượng này chỉ chiếm khoảng 4% tổng thu NSNN.
Bên cạnh đó thì nghĩa vụ thuế còn khá cao, chưa công bằng giữa các loại thu nhập và đối tượng chịu thuế, dẫn đến tỷ động viên thuế còn chưa công bằng giữa các loại thu nhập chịu thuế khác nhau…
Do đó, trên thực tế, chính sách thuế đối với thu nhập của cá nhân hiện hành nhìn chung chưa phát huy được vai trò vốn có của nó trong việc tham gia quản lý và kiểm soát thu nhập của các cá nhân trong xã hội, góp phần thực hiện công bằng xã hội.
Hai là, ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp vẫn còn vướng mắc. Đến nay vẫn chưa có các quy định rõ, chưa cụ thể về vấn đề này, làm cho các doanh nghiệp lúng túng trong việc xác định số thuế thu nhập doanh nghiệp được ưu
đãi, miễn giảm. Một số vấn đề còn có cách hiểu và áp dụng khác nhau, đó là việc áp dụng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp hoạt động trong khu công nghiệp.
Bà là, so với nhiều nước trong khu vực ASEAN, các chỉ số về cơ sở hạ tầng như đường sá, cung cấp điện, nước sạch, điện thoại… ở Việt Nam còn thua kém rất nhiều. Đáng chú ý là những vấn đề về cơ sở hạ tầng ở Việt Nam không chỉ xuất phát từ hoạt động kém cỏi của các doanh nghiệp Nhà nước cung ứng cơ sở hạ tầng. Sự thất thoát điện, nước trước khi đến được với người tiêu dùng; tình trạng đường sá xuống cấp, chưa được sửa chữa; xe cộ, tàu thuỷ, đầu máy xe lửa, bến bãi… không sử dụng hết công suất diễn ra khá phổ biến. Tất cả những điều đó đang đặt trước việc tiếp tục đổi mới quan niệm và hành động về vai trò của Nhà nước và thị trường những yêu cầu khẩn thiết.
Bốn là, quan niệm về dịch vụ xã hội cơ bản của Việt Nam hiện nay không hoàn toàn nhất quán với quan niệm của Liên Hợp Quốc (LHQ) theo sáng kiến 20/20 tại Hội nghị thượng đỉnh về Phát triển xã hội năm 1995 ở Copenhaghen mà Việt Nam đã ký cam kết. Do những điều kiện lịch sử cụ thể của mình nên quan niệm “quốc gia” của Việt Nam có nhiều yếu tố tăng thêm so với khái niệm của LHQ. Độ chênh lệch giữa khái niệm quốc gia so với khái niệm của LHQ là rất lớn xét về góc độ chi tiêu ngân sách.
Quan niệm về phát triển xã hội của LHQ
- Giáo dục, bao gồm: mầm non, tiểu học và xoá mù chữ cho người lớn.
- Y tế: tất cả các dịch vụ ở các trung tâm y tế xã/phường; các phòng khám đa khoa khu vực (liên xã); các bệnh viên và trung tâm y tế quận huyện;
chăm sóc sức khoẻ ban đầu (đến cấp quận huyện); y tế dự phòng: phòng dịch cho trẻ em, chăm sóc sau khi sinh đẻ, giáo dục y tế; các chương trình y tế công cộng: sức khoẻ bà mẹ và trẻ em, bệnh sốt rét, bệnh lao, thuốc và dược liệu cơ bản, vệ sinh; chương trình quốc gia về dinh dưỡng: dân số và kế hoạch hoá gia đình, các dịch vụ xã hội; cứu trợ thiên tai; nước sạch và vệ sinh: các dự án nước
sạch và vệ sinh nông thôn (bao gồm cả các thị trấn nhỏ có số dân dưới 30.000 người); các dự án nước sạch và vệ sinh ở các khu vực ven đô.
Khái niệm quốc gia của Việt Nam bao gồm các nội dung nêu trên nhưng ở mục các dịch vụ còn thêm các nội dung: phúc lợi cho người nghèo; trợ cấp ưu đãi người có công (quân nhân về hưu, thương binh, cựu chiến binh, gia đình liệt sỹ, bà mẹ Việt Nam anh hùng); giúp đỡ trẻ mồ côi và lang thang; trợ giúp người tàn tật và người già cô đơn (tiền và nhà ở); các trung tâm dạy nghề; các trung tâm cai nghiện ma tuý và giáo dục gái mại dâm.
Chính vì khái niệm về quốc gia của chúng ta rộng hơn so với khái niệm của LHQ nên tỷ lệ chi ngân sách cho phát triển xã hội thấp đi rất nhiều so với khái niệm của LHQ; trong đó: chi cho giáo dục của Việt nam chỉ đạt mức trung bình so với các nước châu Á khác hoặc với các nước cùng trình độ phát triển với Việt Nam. Riêng năm 2005 đã có 8 tỉnh, thành phố bố trí giảm chi cho lĩnh vực giáo dục-đào tạo và dạy nghề, khoa học-công nghệ; 16 tỉnh thành bố trí dự phòng ngân sách thấp hơn mức Thủ tướng Chính phủ giao; chi cho y tế tương tự như các nước châu Á khác. Cũng trong năm 2005, một số tỉnh thành phố bố trí kinh phí khám chữa bệnh miễn phí cho người nghèo, cho trẻ em dưới 6 tuổi thấp hơn mức Ngân sách Trung ương (NSTW) đã hỗ trợ, không bố trí nguồn ngân sách địa phương phải đảm bảo để thực hiện những chế độ quan trọng như thực hiện Quyết định số 139/2002/QĐ-TTg ngày 15/10/2002 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập quỹ khám chữa bệnh cho người nghèo, quyết định 134/2004 QĐ-TTg ngày 20/7/2004 của Thủ tướng Chính phủ về một số chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn…; tổng chi cho nước sạch đạt mức thấp trong tổng chi cho lĩnh vực xã hội và được phản ánh trong vị trí thấp của Việt Nam so với các nước châu Á khác tính theo thước đo tiếp cận tới nước sạch. Có lẽ vấn đề nghiêm trọng hơn cả là ở khía cạnh chênh lệch về chi cho phát triển xã hội giữa các vùng còn lớn. Bằng chứng rõ ràng nhất là kết quả phát triển xã hội thể hiện qua một trong những chỉ tiêu quan trọng nhất là phát triển con người (HDI) có
sự chênh lệch đáng kể giữa các tỉnh. Theo bản “Báo cáo phát triển con người Việt Nam 2001”, năm 1999 mức chênh lệch vê chỉ số HDI bình quân giữa 12 tỉnh cao nhất (0,749) với 41 tỉnh trung bình (0,663) là 1,13 lần và với 8 tỉnh thấp nhất (0,541) là 1,38 lần.Trong đó, mức chênh lệch về chỉ số HDI giữa địa phương cao nhất (Bà Rịa-Vũng Tàu: 0,835) với địa phương thấp nhất (Lai Châu:
0,486) là 1,72 lần.
c.Về mặt thị trường:
Bên cạnh những mặt tích cực đã làm được trong việc ổn định giá cả, thị trường trong thời gian qua, vẫn còn có những hạn chế nhất định. Theo báo cáo của Tổng cục Thống kê, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) có xu hướng tăng trong thời gian qua. Năm 2004 và 2005 là thời gian mà lạm phát của Việt Nam tăng cao.
Trong thời gian qua, giá dầu trên thế giới liên tục tăng cao và giá của nhiều mặt hàng trong nhóm lương thực tăng, làm cho giá cả của nhiều loại hàng hoá khác trong nền kinh tế tăng và đẩy lạm phát lên cao trong thời gian gần đây.
Với nền kinh tế kém phát triển, còn nhiều tồn tại và bất cập nhưng đã đạt được những thành tựu rất lớn trong xuất khẩu, mặt khác lại phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, bản thân giá tiêu dùng trong nước vốn đã tiềm ẩn những yếu tố bất ổn, cộng với những tác động rất mạnh của thiên tai, dịch bệnh, cho nên các cơn sốt giá cả thể giới ở cả đầu vào nhập khẩu lẫn đầu ra xuất khẩu đều được
“khuếch đại” ở thị trường nước ta.
Theo đó, những sản phẩm không còn được bảo hộ nữa sẽ giảm giá theo giá thế giới và những sản phẩm mà Chính phủ thôi không trợ giá sẽ tăng theo giá.
Qua phân tích trên cho thấy, NSNN đã góp phần quan trọng trong quản lý và điều tiết nền kinh tế nước ta, thúc đẩy kinh tế phát triển. Song bên cạnh đó vẫn còn bộc lộ không ít những hạn chế. Để lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, làm cho NSNN phát huy vai trò ngày càng cao đối với sự phát triển kinh tế, chúng ta cần sớm khắc phục những hạn chế nêu trên.