Sự kết hợp giữa ngành và lãnh thổ trong hoạt động quản lý hành hành chính Nhà nước cần thiết ở bất cứ chế độ xã hội nào và ở bất kỳ nước nào.
Ngành là tổng thể những đơn vị sự nghiệp, đơn vị tổ chức sản xuất kinh doanh cùng một loại sản phẩm nhất định, bất luận các đơn vị kinh tế đó có qui mô như thế nào và thuộc thành phần kinh tế nào. Sự phân chia các mặt hoạt động xã hội thành ngành là kết quả sự phân công lao động xã hội diễn ra đồng thời với quá trình phát triển sản xuất và chuyên môn hoá các loại hoạt động khác nhau của con người. Tuỳ theo sự phân loại mà người ta chia ngành thành các phân ngành, ngành chuyên sâu. Sự phân công lao động xã hội phần nhiểu quy định sự phân công lao động quản lý. Tuy nhiên, không phải ngành nào cũng cần một trung tâm là bộ, hoặc cơ quan khác thuộc Chính phủ.
Nếu quản lý theo ngành mà tách rời yếu tố lãnh thổ sẽ hàm chứa nguy cơ phá vỡ sự thống nhất của các quan hệ kinh tế trên lãnh thổ. Ngày nay, trong điều kiện nước CHDCND Lào tiến hành phát triển nền kinh tế thị trường, yếu tố lãnh thổ càng đóng vai trò quan trọng. Vì vậy trong hoạt động quản lý Nhà nước cần tính đến sự phối kết hợp giữa ngành và lãnh thổ.
3.6 Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng và phối hợp quản lý liên ngành.
Sự phát triển của một ngành đòi hỏi phải có sự quản lý theo chức năng của các cơ quan chuyên môn nhằm đảm bảo cho các hoạt động chuyên môn diễn ra trong phạm vi một ngành được thực hiộn một cách thống nhất, đồng bộ từ trung ương đến cơ sở: Bên cạnh đó, một ngành không chỉ và không thể tồn tại và hoạt động một cách độc lập mà luôn có sự phụ thuộc, liên quan tới các ngành khác. Chẳng hạn ngành tài chính không thể hoạt động được nếu như không tồn tại các ngành sản xuất, kinh doanh khác.
Trong mỗi đơn vị, tổ chức của một ngành nhất thiết phải tiến hành các hoạt động chuyên môn khác nhau, có hoạt động chuyên môn liên quan đến phạm vi quản lý của một ngành khác ví dụ hoạt động sản xuất kinh doanh của một doanh nghiệp trong ngành chế biến thực phẩm vừa chịu sự quản lý của ngành thuỷ sản vừa chịu sự quản lý của ngành y tế; có hoạt động chuyên môn lại liên quan đến phạm vi quản lý theo chức năng của một cơ quan chuyên môn khác như bộ y tế vừa có chức năng quản lý chuyên môn các cơ quan trong ngành y tế vừa có chức năng quản lý chuyên môn các cơ quan khác không thuộc ngành y tế nhưng có hoạt động chuyên môn y tế. Tóm lại, mỗi đơn vị, tổ chức của một ngành vừa chịu sự quản lý của cơ quan quản lý theo ngành vừa chịu sự quản lý của các cơ quan quản lý theo chức năng. Như vậy đòi hỏi phải có sự kết hợp quản lý ngành với quản lý theo chức năng và phối hợp quản lý liên ngành. Điểu này đảm bí 10 cho hoạt động quản lý của các cơ quan có thẩm quyền được thực hiện một cách hiộu quả, mặt khác đảm bảo cho các đơn vị tổ chức trong các ngành hoạt động đúng với chuyên môn ngành nghề đã đăng ký, từ đó nâng cao chất lượng và hiộu quả hoạt động của đơn vị tổ chức mình.
Ở Lào, theo quy định của pháp luật hộ thống quản lý theo chức năng gồm có bộ, sở, phòng và mỗi cơ quan quản lý theo ngành đều có các bộ phận quản lý theo chức năng như vụ, ban, tổ. Các bộ phận này đều chịu sự quản lý của các cơ quản quản lý theo chức năng có thẩm quyền cấp trên.
CHƯƠNG II
QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN c ủ a b ộ m áy h à n h c h ín h n h à n ư ớ c
NƯỚC CỘNG H O À DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
I . Bộ máy hành chính Nhà nước Lào trước năm 1975.
1.1 Bộ m áy hành chính Nhà nước từ năm 1893 - ỉ 954 (thời gian Pháp xâm lược vào đất nước Lào )
Tình trạng cát cứ của các Vương triều Lào, sự đô hộ của phong kiến Xiêm đã tạo cơ hội cho thực dân Pháp can thiệp, xâm chiếm nước Lào, biến nước Lào thành thuộc địa của Pháp. Bằng những áp lực quân sự và ngoại giao, thực dân Pháp đã buộc triều đình phong kiến Xiêm phải từ bỏ đặc quyền ở Lào. Hiệp ước Pháp - Xiêm ngày 03/10/1893 đã mở đầu sự thống trị của Pháp trên đất Lào. [4 - tr 28]
Nhằm thôn tính toàn bộ nước Lào, thực dân Pháp tiếp tục những cuộc mặc cả với Anh, Xiêm, Trung Quốc và đi đến việc ký kết Nghị định thư Pháp - Anh ngày 25 tháng 11 năm 1893, Hiếp định thương mại Pháp - Xiêm ngày 1 tháng 3 năm 1894, Hiệp định Pháp - Anh ngày 25 tháng 11 năm 1896. [13]
Hiệp định xác định biên giói Lào -Trung Quốc tháng 6 năm 1895, Hiệp ước Pháp - Xiêm ngày 7 tháng 10 năm 1902 và 13 tháng 2 năm 1904.
[14]
Khi mới đặt nền thống trị lên đất nước Lào, thực dân Pháp đã sử dụng ngay những cơ cấu xã hội sẵn có, đặt cơ cấu đó dưới sự quyển kiểm soát của mình để tiến hành khai thác tài nguyên thiên nhiên, bóc lột sức lao động các dân tộc các bộ tộc Lào.[20- tr 238, 239]
Để thuận lợi trong việc quản lý thuộc địa, thực dân Pháp đã thực hiện chính sách “chia để trị Theo đó, họ đã phân chia đất nước Lào thành 2 phần: Lãnh thổ Luang Pha Bangvà Lãnh thổ ViêngChăn-Châm Pha sấc[26- tr
ttô-13]
s 1. Lãnh thổ LuangPhaBang được quản lý theo quy chế " bảo hộ " của.
Phấp, nghĩa là vãn giữ hình thức quân chủ ( Vua là người đứng đầu)
Lãnh thổ Luang Pha Bang gồm có 4 tỉnh miền Bắc: Luang Pha Bang - Xay Nhạ Bu Ly - Hủa Phăn - Phổng Xa Lý. Quy chế pháp lý của Lãnh thổ Luang Pha Bang được xác định bởi các Hiệp ước ngày 26/02/1914 và ngày 24/04/1917 về việc quản lý vùng lãnh thổ trong suốt thời gian bảo hộ của Pháp.
Theo quy định của Hiệp ước ngày 26/02/1914, mặc dù Lãnh thổ Luang PhaBang được là phẩn lãnh thổ nằm dưới sự quản lý của người Lào, nhưng vẫn phải chịu sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật Pháp, sắc lệnh của Toàn quyền Pháp ở Đông Dương, quyết định của Thống sứ Pháp tại Lào. Nhà Vua Lào có thể ban hành sắc lệnh. Tuy nhiên các sắc lệnh của Vua Lào muốn có hiệu lực thì phải được sự đồng ý và phê chuẩn của Thống sứ Pháp tại Lào. [26- trl4 ]
Căn cứ vào Hiệp ước ngày 24/4/1917, bộ máy hành chính ở Lãnh thổ Luang Pha Bang tổ chức như sau:
Vua giữ vai trò là người có quyền cao nhất trong Lãnh thổ của mình lãnh đạo bộ máy hành chính Nhà nước. Một hội đồng công chức cao cấp gồm 3 người có tên gọi là Hội đồng Hôxanam Luông được thiết lập để giúp việc cho nhà Vua về các mặt hành chính, kinh tế và an ninh.
Để “kiểm soát và hướng dẫn” nhà Vua, chính quyền Pháp bổ nhiệm một viên cố vấn tối cao người Pháp bên cạnh nhà Vua. Viên cố vấn này có quyền trực tiếp điều hành Hội đồng Hôxanam Luông mà không cần thông qua nhà Vua .
Như vậy có thể thấy rằng, ngay trong một phần nhỏ của lãnh thổ Lào nơi mà thực dân Pháp còn thừa nhận ‘ quyền lực ’ của quốc vương Lào,nhưng
trên thực tế người Pháp nắm toàn quyền, nhà Vua Lào chỉ công cụ mà người Pháp sử dụng hợp thức hoá sự thống trị của mình.[20 - tr 242]
Ngoài ra, bộ máy hành chính Nhà nước trung ương còn có Tể tướng, Hàn Lâm Viện, Lục bộ.
Tể tướng là người th.ay mặt nhà Vua trực tiếp điều hành bộ máy hành chính.
Bộ là cơ quan quản lý một lĩnh vực nhất định trong phạm vi lãnh thổ Luang Pha Bang; có các bộ sau: Bộ Lễ, Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Hình, Bộ Công, Bộ Binh.
Đứng đầu mỗi bộ là Thượng thư hàm Nhị phẩm. Giúp việc cho Thượng thư là hai viên chức Phó là Tả, Hữu Thị Lang, mang hàm Tam phẩm.
Mỗi bộ đều thành lập một Tư vụ sảnh, đứng đầu là viên Tư vụ với hàm Tòng bát phẩm. Tư vụ sảnh thực hiên chức năng như là Văn phòng của Bộ, giúp Thượng thư điều hành công việc thường nhật của Bộ.
Trong mỗi bộ còn thành lập một hoặc vài Thanh lại ty. Thanh lại ty thực hiện chức năng giống' như cấp vụ, quản lý những công việc có tính chất chuyêu môn thuộc bộ.
Đứng đầu mỗi tỉnh thuộc Luang Pha Bang là Tỉnh trưởng do nhà Vua bổ nhiệm. Bên cạnh đó, chính quyền Pháp còn thiết lập một viên đại diện của Pháp gọi là Công sứ do toàn quyền Đông Dương bổ nhiệm để cùng vói Tỉnh trưởng quản lý địa phương.
2. Lãnh thổ Vỉêng Chăn - Chăm Pha sắc là thuộc địa đặt dưới sự quản lý trực tiếp của thực dân Pháp.
Viêng Chăn - Chăm PhaSắc gồm có 6 tỉnh: Viêng Chăn, Khăm Muon, SaVăn NaKệt, XaLạVăn , UắtTaPhư và Chăm Pha sắc. Đứng đầu 6 tỉnh này là Thống sứ người Pháp. Ngoài ra còn có Hội đồng Bảo hộ và các phòng trợ
(Ỵ)htft *7hạ Qlá Súe cArlun Qínứnụ. ^Đaì hfíe '3f)à (ìlồì
giúp khác.
Thống sứ là người đứng đầu bộ máy hành chính của Lãnh thổ Viêng Chăn - Chăm Pha sắc, do Tổng thống Pháp bổ nhiệm và nằm dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Toàn quyền Đông Dương. Trong một số trường hợp nhất định, Thống sứ người Pháp có thể được Toàn quyền Đông Dương uỷ thác toàn bộ hoặc một phần quyền lực của Toàn quyền trong phạm vi cả nước Lào để có thể chủ động cai trị Lào về mọi mặt nói chung, Lãnh thổ Viêng Chăn - Chăm Pha Sắc nói riêng. [ 26 - trl7]
Thống sứ Pháp có nhiệm vụ và quyền hạn sau:
- Chịu trách nhiệm bảo đảm việc thi hành những luật, sắc lệnh của chính quốc áp dụng ở thuộc địa, những quyết định của Toàn quyền Đông Dương;
- Ban hành quyết định;
- Đề xuất những biện pháp cai trị; quản lý cảnh sát thuộc địa;
- Quản lý nhân sự, giữ gìn an ninh, trật tự chung ở thuộc địa; trong trường hợp cần thiết có quyền yêu cầu lực lượng quân đội hỗ trợ;
- Thông qua các Công sứ, chỉ đạo hoạt động của các cơ quan từ cấp tỉnh trở xuống.
Tóm lại, tại lãnh thổ Viêng Chăn - Chăm Pha sắc, Thống sứ thâu tóm các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp và chịu trách nhiệm trước Toàn quyền Đông Dương về mọi mặt.
Hội đồng Bảo hộ: Đây là cơ quan phụ tá cao nhất và trọng yếu ở Lãnh thổ Viêng Chăn - Chăm Pha sắc. Hội đồng Bảo hộ thảo luận và thông qua các dự thảo nghị định của Thống sứ. Thống sứ có quyền triệu tập Hội đồng Bảo hộ bất cứ lúc nào, khi xét thấy cần thiết.
Các phòng trợ giúp khác có nhiệm vụ sau:
rphạt !7/<ợ Q(á Ẵúe. cA-ỉun $Jrường <Dại '3ÙÙ Qlệì
+ Phòng Thương mại có nhiệm vụ góp ý kiến về tất cả các vấn đề có liên quan đến thương mại, kỹ thuật, tài chính, hàng hải;
+ Phòng Canh nông có nhiệm vụ tư vấn về các vấn đề nhân công nông nghiệp, thuỷ lợi, đồn điền;
Bộ máy hành chính ,ở địa phương trong lãnh thổ thuộc Pháp được tổ chức như sau:
Mỗi tỉnh có Tỉnh trưởng và tùy theo diện tích và mật độ dân số của tỉnh, có 1 hoặc 2 Phó Tỉnh trưởng và các thành viên khác.
Mỗi huyện có Huyện trưởng, Phó Huyện trưởng và một số thành viên khác.
Nhiệm vụ của Tỉnh trưởng, Huyện trưởng là thu thuế, kiểm soát cấp dưới trực tiếp trong việc chấp hành nội quy, quy chế của Lãnh thổ; quản lý địa phương về mọi mặt hoạt động.
Đơn vị hành chính dưới cấp huyện trong lãnh thổ thuộc địa là xã. Xã là đơn vị hành chính do thực dân Pháp thiết lập. Đứng đầu xã là Xã trưởng do các Trưởng bản trực thuộc xã bầu ra vói sự đồng ý của Huyện trưởng. Nhiệm vụ của Xã trưởng là chỉ đạo hướng dẫn nhân dân xã của mình thực hiện các nội quy, quy chế của lãnh thổ, thu các loại thuế và bảo vệ trật tự an toàn trong phạm vi mà mình quản lý.
Cấp Bản là đơn vị hành chính cơ sở. Trưởng bản là do nhân dân trong Bản bầu ra với sự đồng ý của Huyện trưởng. Trưởng bản có nhiệm vụ chỉ đạo thu thuế và các công việc trong lĩnh vực làng xóm của mình và tuân theo lệnh cấp xã, Trưởng xã và Trưởng bản không có lương nhưng được ưu tiên việc miễn các loại thuế trong lao động công ích .
1.2 Bộ m ẩy hành chính Nhà nước Lào trong giai đoạn từ 1954 đến trước năm1975.
Năm 1954, cuộc kháng chiến của nhân dân các nước Đông dương đã giành được thắng lợi to lớn, đặc biệt là sau chiến thắng Điện Biên Phủ của nhân dân Việtnam, thực dận Pháp buộc phải ký Hiệp định Giơ-ne-vơ, lập lại hoà bình ở Đông Dương. Hiệp định Giơ-ne-vơ đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của nhân dân các nước Đông Dương nói chung, nhân dân các bộ tộc Lào nói riêng. Như đồng chí Caỵxỏn Phômvihản đã đánh giá“Thắng lợi này đã chấm dứt cuộc chiến tranh xâm lược và ách thống trị của chủ nghĩa thực dân cũ của thực dân Pháp, khích lệ lòng yêu nước, yêu độc lập, tự do của dân nhân ta, khích lệ tinh thần đoàn kết, bình đẳng giữa các dân tộc trong nước”.
[ 2 - tr 29 ]
Sau khi giành được độc lập, chính quyền cách mạng còn non trẻ vấp phải sự chống đối của thù trong, giặc ngoài. Thực dân pháp vẫn chưa từ bỏ âm mưu thôn tính nước Lào một lần nữa. Đứng trước sự can thiệp của thực dân pháp và các lực lượng thù địch khác, đất nước Lào tạm thời chia cắt thành 2 khu vực: Khu vực quản lý của Chính phủ Vương quốc Lào và khu vực giải phóng Neo-Lào-hắcxạt.