CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TRẠNG XỬ LÝ KỶ LUẬT VIÊN CHỨC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TRÀ VINH VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.2.4 Bất cập về thẩm quyền xử lý kỷ luật và kiến nghị hoàn thiện
Về thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức vi phạm là phạm vi quyền hạn của chủ thể có thẩm quyền được phân cấp trong việc xem xét, giải quyết các hành vi vi phạm của viên chức. Chỉ những chủ thể được trao quyền thì mới được tiến hành xử lý kỷ luật viên chức. Từ đó sẽ dẫn đến việc xử lý kỷ luật viên chức được thống nhất, hạn chế chồng chéo về thẩm quyền. Như vậy, có thể thấy để xử lý kỷ luật viên chức trong các
45Lê Văn Sua (2017), “Bàn về sự kiện bất khả kháng và nguyên tắc suy đoán lỗi tại Điều 585 Bộ luật Dân sự năm 2015”, Bộ Tư pháp, [https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2103], (truy cập ngày 01/10/2019).
đơn vị sự nghiệp công lập thì việc xác định thẩm quyền xử lý kỷ luật có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình xử lý kỷ luật. Bởi tùy từng trường hợp vi phạm khác nhau mà thẩm quyền xử lý kỷ luật khác nhau, có thể là người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập hoặc đơn vị chủ quản. Việc xác định đúng thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức sẽ giúp cho quá trình xử lý kỷ luật viên chức được diễn ra thống nhất, kịp thời và đúng pháp luật.
Các quy định về thẩm quyền xử lý kỷ luật đã được quy định cụ thể trong Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ định mang tính kế thừa quy định về kỷ luật cán bộ, công chức trong Luật Cán bộ, công chức hiện hành. Theo quy định thì khi viên chức quản lý vi phạm thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chủ quản bổ nhiệm viên chức sẽ tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật đối với viên chức quản lý. Còn đối với viên chức không giữ chức vụ quản lý thì người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực tiếp quản lý viên chức sẽ tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật đối với viên chức.
Từ những quy định trên thì có thể thấy thẩm quyền quyết định kỷ luật viên chức tùy thuộc vào sự phân cấp quản lý viên chức của cơ quan, đơn vị, tổ chức có thẩm quyền.
Có thể thấy, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định khá chi tiết về thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức phát sinh nhiều bất cập, vướng mắt cụ thể như sau:
Thứ nhất, quy định thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức quản lý do người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật. Còn đối với viên chức không giữ chức vụ quản lý do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập quản lý viên chức tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật46. Bên cạnh đó, Luật Viên chức năm 2010 quy định về quản lý viên chức bao gồm kỷ luật viên chức thì có hai trường hợp xảy ra:
Trường hợp thứ nhất, đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ thực hiện các nội dung quản lý quy định pháp luật. Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập chịu trách nhiệm báo cáo cấp trên về tình hình quản lý, sử dụng viên chức tại đơn vị47. Như vậy, đối với đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ thì họ có toàn quyền quản lý viên chức và có quyền xử lý, kỷ luật viên chức.
46Khoản 1, Khoản 2 Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức.
47Khoản 2 Điều 48 Luật Viên chức năm 2010 (Luật số 58/2010/QH12), ngày 15/01/2010.
Trường hợp thứ hai, theo Khoản 3 Điều 48 Luật Viên chức năm 2010 quy định đối với đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ, cơ quan có thẩm quyền quản lý đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện quản lý viên chức hoặc phân cấp thực hiện các nội dung quản lý cho đơn vị sự nghiệp công lập được giao quản lý48. Bên cạnh đó, tại điểm d khoản 1 Điều 49 Nghị định 29/2012/NĐ-CP quy định về quản lý sử dụng viên chức thì thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đối với đơn vị sự nghiệp chưa được giao quyền tự chủ thuộc thẩm quyền của người đứng đứng đầu đơn vị quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, chứ không phải người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập. Như vậy, theo quy định trên thì đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ thì không có thẩm quyền quản lý viên chức, trừ khi được cơ quan quản lý phân cấp. Và khi chưa được phân cấp thì không có quyền thực hiện các chức năng quản lý viên chức, trong đó có khen thưởng, kỷ luật.
Tuy nhiên, thực tế hiện nay ở một số đơn vị sự nghiệp công lập việc xử lý kỷ luật do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện với tất cả những viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập, chỉ trừ cấp phó của người đứng đầu trong đơn vị sự nghiệp công lập sẽ được thực hiện do đơn vị chủ quản xem xét và quyết định hình thức kỷ luật. Ngoài ra, cũng có một số đơn vị sự nghiệp công lập chưa được phân cấp quản lý nên việc xử lý kỷ luật viên chức do đơn vị chủ quản thực hiện và người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đó không có thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với viên chức trong đơn vị mình quản lý.
Thứ hai, quy định “nếu đơn vị sự nghiệp công lập trước đây đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách thì những người có trách nhiệm liên quan phải bàn giao hồ sơ để đơn vị sự nghiệp công lập đang quản lý viên chức thực hiện việc xử lý kỷ luật”.
Theo quy định thì việc xác định“người có trách nhiệm liên quan” là một công việc rất khó khăn, tham khảo toàn bộ Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ cũng không thể tìm ra một định nghĩa nào về “người có trách nhiệm liên quan”.
Thiết nghĩ, một khi pháp luật không quy định cụ thể thế nào là “người có trách nhiệm liên quan” thì các chủ thể “không dại gì” ôm đồm thêm trách nhiệm. Nếu nói, đạo luật trong nhà nước pháp quyền cũng phải có thuộc tính riêng, thì chắc chắn, thuộc tính của đạo luật ấy không thể là tính nửa vời trong việc điều chỉnh pháp luật49. Vậy người có
48Khoản 3 Điều 48 Luật Viên chức năm 2010 (Luật số 58/2010/QH12), ngày 15/01/2010.
49 Nguyễn Văn Cương (2008), Đạo luật thiếu chế tài - bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15, tr.21.
trách nhiệm liên quan là ai? Để xác định được người có trách nhiệm liên quan là cả một quá trình vô cùng gian nan bởi pháp luật không có quy định cụ thể thì chủ thể có trách nhiệm họ cũng không có lý do nào mà đứng ra gánh chịu trách nhiệm.
Do đó, tác giả kiến nghị:
Thứ nhất, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ cần bổ sung thêm quy định cụ thể về thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức đối với đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ và đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ như trong quy định của Luật Viên chức năm 2010. Cụ thể, đối với đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ thì họ có toàn quyền quản lý viên chức và có quyền xử lý, kỷ luật viên chức. Ngược lại, đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ thì không có thẩm quyền quản lý viên chức, trừ khi được cơ quan quản lý phân cấp. Và khi chưa được phân cấp thì không có quyền thực hiện các chức năng quản lý viên chức, trong đó có khen thưởng, kỷ luật.
Thứ hai, cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ theo hướng quy định rõ trách nhiệm “bàn giao hồ sơ để cơ quan đang quản lý viên chức thực hiện việc xử lý kỷ luật” thuộc về “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách”. Theo đó, việc xử lý viên chức vi phạm và việc quyết định các hình thức kỷ luật là trách nhiệm của
“người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị”. Trong trường hợp, “nếu đơn vị sự nghiệp công lập trước đây đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách” mà việc xử lý kỷ luật viên chức chưa được thực hiện thì người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có trách nhiệm “bàn giao hồ sơ để đơn vị sự nghiệp công lập đang quản lý viên chức thực hiện việc xử lý kỷ luật”. Ngoài ra, việc quy định cũng cần có sự bổ sung nếu vì lý do nào đó mà khuyết “người đứng đầu” thì trách nhiệm sẽ thuộc về “cấp phó của người đứng đầu”. Tóm lại, việc sửa đổi có thể được cụ thể như sau: “Nếu đơn vị sự nghiệp công lập trước đây đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách thì người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trước đây đã giải thể, sáp nhập, hợp nhất, chia, tách phải hoàn tất các thủ tục bàn giao hồ sơ để cơ quan đang quản lý viên chức thực hiện việc xử lý kỷ luật”.