CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TRẠNG XỬ LÝ KỶ LUẬT VIÊN CHỨC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TRÀ VINH VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.3 Thực trạng xử lý kỷ luật viên chức và kiến nghị hoàn thiện
Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ về trách nhiệm kỷ luật đối với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, tạo được hành lang pháp lý cho việc áp dụng các quy định pháp luật đối với viên chức vi phạm. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được thì việc xử lý kỷ luật viên chức vẫn còn tồn tại một số vướng mắc, bất cập đòi hỏi Nhà nước cần sớm quan tâm để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn như sau:
Thứ nhất, vẫn tồn tại tình trạng xác định thẩm quyền xử lý kỷ luật không chính xác. Từ đó dẫn đến thực trạng ban hành quyết định xử lý kỷ luật viên chức không đúng thẩm quyền.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 Chính phủ thì: “Đối với viên chức biệt phái, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi viên chức được cử đến biệt phái tiến hành xem xét xử lý kỷ luật, đề nghị hình thức kỷ luật và gửi hồ sơ xử lý kỷ luật về đơn vị sự nghiệp công lập cử viên chức biệt phái để ra quyết định kỷ luật theo thẩm quyền”. Trên thực tế đã có cơ quan, tổ chức căn cứ vào khoản 3 Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012
Chính phủ xác định thẩm quyền xử lý kỷ luật thuộc về người đứng đầu cơ quan nơi viên chức được cử đến biệt phái.
Ví dụ: năm 2018, ông Huỳnh Quang Nhượng - viên chức công tác tại Trung tâm Trồng trọt và bảo vệ thực vật thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Trà Vinh được biệt phái sang công tác tại Trung tâm ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ Trà Vinh - trực thuộc Sở Khoa học và Công nghệ Trà Vinh theo Đề án 11 của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Trà Vinh từ tháng 4/2014 đến tháng 7/2018. Sau khi được chuyển sang Trung tâm ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ Trà Vinh được gần một tháng thì phát hiện thời gian phụ trách bộ phận nông nghiệp Trung tâm Trồng trọt và bảo vệ thực vật thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thì ông Huỳnh Quang Nhượng đã có hành vi vi phạm về chính sách hỗ trợ nâng cao hiệu quả chăn nuôi nông hộ theo Quyết định số 50/2014/QĐ-TTg ngày 04/9/2014 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ nâng cao hiệu quả chăn nuôi nông hộ giai đoạn 2015-2020. Kết quả kiểm tra cho thấy viên chức này đã tự điền tên những người thân của mình vào danh sách hộ cần hỗ trợ để được hưởng chính sách với số tiền sai phạm là 135 triệu đồng. Bên cạnh đó, vào ngày 24/5/2018 Công an huyện Châu Thành, tỉnh Trà Vinh đã triệt phá một tụ điểm đá gà trên địa bàn xã Song Lộc, trong số các đối tượng tham gia có ông Huỳnh Quang Nhượng. Trên cơ sở đó, ngày 27/8/2019 (tức là gần 1 tháng sau khi chuyển từ viên chức biệt phái sang viên chức Trung tâm ứng dụng tiến bộ Khoa học và Công nghệ Trà Vinh), Trung tâm ứng dụng tiến bộ Khoa học và Công nghệ Trà Vinh đã thành lập Hội đồng kỷ luật theo đúng quy định gồm 05 thành viên để tiến hành thủ tục xử lý kỷ luật ông Huỳnh Quang Nhượng.
Hội đồng kỷ luật đã họp và bỏ phiếu đề nghị kỷ luật viên chức Huỳnh Quang Nhượng với hình thức cảnh cáo. Trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng kỷ luật, ngày 10/9/2018, Giám đốc Trung tâm ứng dụng tiến bộ Khoa học và Công nghệ Trà Vinh đã ban hành Quyết định số 213/QĐ-TTUD về việc kỷ luật viên chức Huỳnh Quang Nhượng bằng hình thức cảnh cáo theo quy định tại khoản 8 Điều 10 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 Chínhphủ với lý do: “Vi phạm ở mức độ nghiêm trọng quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng với số tiền 135 triệu đồng và quy định về phòng, chống tệ nạn xã hội”.
Có thể thấy, hành vi vi phạm của viên chức Huỳnh Quang Nhượng lẽ ra thuộc thẩm quyền xử lý của Trung tâm Trồng trọt và bảo vệ thực vật thuộc Sở Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn chứ không phải thuộc về Trung tâm ứng dụng tiến bộ Khoa học và Công nghệ Trà Vinh. Đáng tiếc, như đã trình bày, Trung tâm ứng dụng tiến bộ Khoa học và Công nghệ Trà Vinh đã áp dụng không đúng quy định pháp luật. Từ đó dẫn đến việc đề xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng chưa thật sự chính xác.
Từ đó, tác giả kiến nghị, việc xử lý kỷ luật viên chức các chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật cần có sự cân nhắc kỹ lưỡng, tra cứu đầy đủ các quy định pháp luật trước khi ban hành quyết định xử lý kỷ luật nhằm bảo đảm tính hợp pháp của việc xử lý kỷ luật bởi đây là hoạt động áp dụng pháp luật cụ thể nhằm thực thi quyền lực nhà nước. Việc xử lý kỷ luật không đúng thẩm quyền là cơ sở rõ ràng nhất dẫn đến hệ quả là quyết định xử lý kỷ luật sẽ bị hủy, bị khiếu nại, hoặc khởi kiện.
Thứ hai, việc xử lý kỷ luật viên chức hiện nay chưa thực hiện nghiêm minh, việc xử lý vi phạm được thực hiện theo kiểu giơ cao đánh khẻ. Trong thực tế hiện nay xuất hiện tình trạng viên chức vi phạm kỷ luật, lẽ ra phải gánh chịu các hình thức kỷ luật tương ứng được quy định trong Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ. Thế nhưng không hiểu vì lý do gì mà viên chức đó không bị xử lý kỷ luật.
Thay vào đó, những người có thẩm quyền lại “làm nhẹ đi” bằng các hình thức “nhận trách nhiệm cá nhân”, “kiểm điểm rút kinh nghiệm”, “phê bình nhắc nhở”. Theo tác giả, đây không phải là các hình thức kỷ luật bởi từ xa xưa đến nay, chưa bao giờ tồn tại các hình thức kỷ luật như “nhận trách nhiệm cá nhân”, “kiểm điểm rút kinh nghiệm”,
“phê bình nhắc nhở”.
Ví dụ: Nguyễn Văn Lâm là viên chức Trung tâm hành chính công thuộc Văn phòng UBND tỉnh Trà Vinh. Từ ngày 18/3/2019 đến ngày 22/3/2019, ông Nguyễn Văn Lâm tự ý nghỉ việc 05 ngày liên tiếp mà không có lý do chính đáng. Ngày 08/4/2019, Giám đốc Trung tâm hành chính công tỉnh Trà Vinh tổ chức cuộc họp và đã mời ông Lâm lên để làm việc. Theo đó, Ban Giám đốc Trung tâm đã tiến hành họp và đưa ra quyết định xử lý kiểm điểm rút kinh nghiệm đối với ông Nguyễn Văn Lâm.
Đối chiếu với các vi phạm bị kỷ luật bằng hình thức khiển trách được quy định tại Điều 10 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ thì hành vi trên đáng lẻ viên chức Nguyễn Văn Lâm sẽ bị hình thức kỷ luật khiển trách vì “Tự ý nghỉ việc, tổng số từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc trong một tháng được tính trong tháng dương lịch hoặc từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc liên tiếp, mà không có lý do chính đáng”. Trong khi đó thì Văn phòng UBND tỉnh Trà Vinh chỉ tiến hành họp và
đưa ra quyết định xử lý kiểm điểm rút kinh nghiệm đối với ông Nguyễn Văn Lâm.
Theo tác giả, việc kiểm điểm rút kinh nghiệm đối với viên chức Nguyễn Văn Lâm là quá nhẹ và không hợp lý.
Từ đó, tác giả kiến nghị, về chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật cần áp dụng pháp luật một cách nghiêm minh, chính xác. Cụ thể, khi viên chức vi phạm pháp luật thì phải áp dụng các hình thức kỷ luật được quy định Nghị định số 27/2012/NĐ- CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ. Nếu người có thẩm quyền không áp dụng các hình thức kỷ luật tương ứng là không thực hiện đúng quy định pháp luật. Đồng thời, cần thiết lập hệ thống thanh tra, kiểm tra công tác xử lý kỷ luật viên chức nhằm phát hiện các sai phạm của người có thẩm quyền để xử lý nghiêm minh. Điều này sẽ loại trừ việc không xử lý kỷ luật đối với những vi phạm lẽ ra phải bị xử lý kỷ luật của người có thẩm quyền.
Chẳng hiểu từ đâu lại phát sinh ra những hình thức kỷ luật rút kinh nghiệm, phê bình nhắc nhở. Theo tác giả, nên bỏ các hình thức này đi mà cụ thể, rõ ràng hơn, nghiêm khắc hơn như hạ bậc lương, cách chức, buộc thôi việc, đền bù, tịch thu tài sản thì việc kỷ luật mới nghiêm minh.
Thứ ba, việc xử lý kỷ luật chưa tuân thủ triệt để các quy định về thời hạn xử lý kỷ luật.
Thời hạn xử lý kỷ luật viên chức là thuật ngữ dùng để chỉ khoảng thời gian xác định quyền và nghĩa vụ mà chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức phải thực hiện52. Nói cách khác, thời hạn xử lý kỷ luật viên chức là khoảng thời gian mà chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức tiến hành các hoạt động cần thiết nhằm xác định viên chức có vi phạm pháp luật hay không. Nếu có thì phải gánh chịu hình thức kỷ luật nào cho đến khi ban hành quyết định xử lý kỷ luật viên chức. Như vậy, quy định về thời hạn xử lý kỷ luật viên chức là rất cần thiết nhằm ràng buộc trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong việc xem xét xử lý kỷ luật viên chức. Tuy nhiên, trong thực tế, việc xử lý kỷ luật viên chức vẫn chưa chú trọng vấn đề thời hạn.
Ví dụ: ngày 17/7/2018, Giám đốc Trung tâm Bảo trợ xã hội - trực thuộc Sở Lao động thương Binh và Xã hội tỉnh Trà Vinh đã ban hành quyết định số 178/QĐ- TTBTXH xử lý kỷ luật viên chức Nguyễn Thúy Liễu, công tác tại Trung tâm Bảo trợ xã hội với hình thức cảnh cáo vì “Tự ý nghỉ việc, tổng số từ 05 đến dưới 07 ngày làm
52 Nguyễn Thị Thủy (2003), Những điểm mới về thời hiệu, thời hạn trong xử lí vi phạm hành chính, Tạp chí Luật học, (Đặc sản về xử lý vi phạm hành chính), tr.11.
việc trong một tháng được tính trong tháng dương lịch hoặc từ 05 đến dưới 07 ngày làm việc liên tiếp, mà không có lý do chính đáng”. Cụ thể là bà Liễu tự ý nghỉ việc 05 ngày liên tiếp, không xin phép nên Trung tâm đã ra quyết định kỷ luật với hình thức cảnh cáo và kéo dài thời hạn nâng bậc lương 12 tháng đối với bà Nguyễn Thúy Liễu.
Vấn đề cần nói là quyết định xử lý kỷ luật viên chức trên được ban hành nhưng không tuân thủ thời hạn xử lý kỷ luật.
Theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ thì thời hạn xử lý kỷ luật là 02 tháng (hoặc tối đa là 04 tháng), kể từ ngày phát hiện viên chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến ngày người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền ra quyết định xử lý kỷ luật. Theo hồ sơ vụ việc trên thì thời gian tự ý nghỉ việc của viên chức Liễu là 05 ngày từ ngày 12- 16/02/2018.
Ngày 10/4/2018 Giám đốc Trung tâm Bảo trợ xã hội ban hành Quyết định số 121/QĐ- TTBTXH về việc thành lập Hội đồng kỷ luật viên chức. Nhưng đến ngày 17/7/2018 thì Giám đốc Trung tâm Bảo trợ xã hội mới ban hành quyết định xử lý kỷ luật đối với viên chức Nguyễn Thúy Liễu. Như vậy, trong trường hợp này Trung tâm Bảo trợ xã hội ban hành Quyết định số 121/QĐ-TTBTXH về việc thành lập Hội đồng kỷ luật viên chức thì chắc chắn Giám đốc Trung tâm Bảo trợ xã hội đã phát hiện viên chức có hành vi vi phạm ngày 12/02/2018. Tuy nhiên, mãi đến ngày 17/7/2018 thì Giám đốc Trung tâm Bảo trợ xã hội mới ra quyết định xử lý kỷ luật. Tính từ ngày phát hiện viên chức có hành vi vi phạm (tức là từ ngày 12/02/2018 đến ngày 17/7/2018 là thời gian kéo dài 05 tháng). Khoảng thời gian trên đã vượt quá thời hạn theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ là 03 tháng (hoặc tối đa là 04 tháng).
Ngoài ra, trong thời gian qua, kể từ khi Luật Viên chức năm 2010 được ban hành và có hiệu lực cho đến nay thì đã có rất nhiều trường hợp viên chức vi phạm trong thời gian công tác nhưng sau đó đã nghỉ hưu hoặc chuyển công tác sang đơn vị mới. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có quy định điều chỉnh vấn đề này, chính vì thế mà nhiều cơ quan, đơn vị lúng túng trong việc áp dụng. Sự thiếu vắng của cơ sở pháp lý làm cho việc thực hiện trách nhiệm kỷ luật đối với viên chức đã nghỉ hưu, thôi việc, chuyển công tác ra khỏi đơn vị sự nghiệp công lập mà bị phát hiện vi phạm trong thời gian làm việc thì pháp luật cần xem xét bổ sung chỉnh sửa để bảo đảm đồng bộ trong việc áp dụng nhằm bảo đảm công bằng, khách quan.
Từ hạn chế trên, tác giả kiến nghị, việc xử lý kỷ luật đối với viên chức thì chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật cần phải tập trung toàn bộ nhân lực, vật lực để nhanh chóng, kịp thời xử lý kỷ luật viên chức vi phạm pháp luật. Điều này có nghĩa đối với những vi phạm đã bị phát hiện thì cần tập trung mọi nguồn lực để kịp thời ban hành quyết định xử lý kỷ luật. Xét ở một góc độ nào đó, vi phạm pháp luật mà không bị xử lý kỷ luật do quá thời hạn thì lại tạo một tiền lệ không tốt cho việc tuân thủ pháp luật. Bên cạnh đó, cần áp dụng chế tài phù hợp đối với người có thẩm quyền xử lý kỷ luật đã không xử lý hoặc xử lý không kịp thời viên chức vi phạm pháp luật. Có như vậy thì việc không xử lý kỷ luật hoặc xử lý kỷ luật không kịp thời các vi phạm pháp luật của viên chức mới được hạn chế đến mức thấp nhất.
Thứ tư, vấn đề xem xét trách nhiệm kỷ luật của viên chức.
Theo quy định tại Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP áp dụng hình thức xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với hành vi “sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập”. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức kỷ luật phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về “thời hiệu”. Có thể thấy, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới khi quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật viên chức. Cụ thể, theo Khoản 1 Điều 7 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP thì “thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm viên chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến thời điểm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền ra thông báo bằng văn bản về việc xem xét xử lý kỷ luật”. Đối với những hành vi vi phạm khác thì việc đưa ra cách tính thời hiệu như trên là hoàn toàn hợp lý, nhưng với hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập thì rõ ràng không ổn thỏa. Thực tế cho thấy có nhiều hành vi sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp đã được thực hiện từ nhiều năm trước, đến khi phát hiện thì đã quá thời hiệu xử lý kỷ luật. Trong trường hợp này, về nguyên tắc không thể xử lý bằng hình thức kỷ luật cách chức hay buộc thôi việc. Nếu điều này xảy ra thì cũng không thể áp dụng các biện pháp “kéo theo” được quy định ở Điều 56 Luật Viên chức năm 2010.
Ví dụ: ngày 21/11/2019, Hiệu trưởng Trường Đại học Cần Thơ vừa ký ban hành quyết định thu hồi và hủy bỏ bằng tốt nghiệp đại học của ông Nguyễn Ngọc Khanh, do ông này sử dụng bằng cấp III bổ túc văn hóa bất hợp pháp để học đại học.
Theo quyết định, ông Nguyễn Ngọc Khanh (54 tuổi, ngụ tỉnh Trà Vinh) đã được Trường Đại học Cần Thơ công nhận tốt nghiệp đại học ngành y khoa, hệ chuyên tu
vào năm 2000. Tuy nhiên, sau khi kiểm tra, rà soát theo yêu cầu của ngành chức năng tỉnh Trà Vinh, Ban giám hiệu Trường Đại học Cần Thơ xác định bằng cấp III hệ bổ túc văn hóa của ông Khanh là không hợp pháp. Từ đó, hiệu trưởng nhà trường đã ban hành quyết định thu hồi bằng đại học của ông Nguyễn Ngọc Khanh và ông Nguyễn Ngọc Khanh có trách nhiệm nộp lại bằng tốt nghiệp đại học nêu trên cho Trường Đại học Cần Thơ thông qua Phòng đào tạo.
Cùng ngày, bà Cao Mỹ Phượng - Giám đốc Sở Y tế tỉnh Trà Vinh, cho biết đơn vị đã nhận được quyết định của Trường Đại học Cần Thơ. Từ quyết định này, sở đã ban hành văn bản thu hồi giấy phép hành nghề, giấy phép hoạt động của ông Khanh.
Đồng thời, cũng đã có công văn gửi Sở Nội vụ tỉnh và Bệnh viện đa khoa khu vực Cầu Ngang, tỉnh Trà Vinh đề nghị hạ bậc lương của ông Khanh từ bậc bác sĩ xuống bậc y sĩ. Bởi ông Khanh khi tuyển dụng vào làm việc là y sĩ và đáp ứng đủ điều kiện, sau đó ông này sử dụng bằng cấp III giả để đi học đại học nên chỉ hủy chức danh bác sĩ của ông này thôi. Xét về Luật Viên chức năm 2010 thì ông Khanh vẫn còn là y sĩ nên chúng tôi chỉ thu hồi giấy phép và hạ bậc lương.
Trước đó, tháng 6/2015, Sở Y tế và Sở Nội vụ tỉnh Trà Vinh nhận được phản ánh về việc ông Khanh (thời điểm này đang là trưởng một phòng chuyên môn tại Bệnh viện đa khoa khu vực huyện Cầu Ngang) sử dụng bằng tốt nghiệp cấp III giả để đi học bác sĩ. Đến tháng 7/2015, ngành chức năng tỉnh xác nhận đây là bằng giả bởi vì ông Khanh không có tên trong danh sách thi tốt nghiệp cấp III hệ bổ túc văn hóa, khóa thi ngày 1/6/1990 như đã ghi trên bằng. Công an tỉnh Trà Vinh cũng đã lập biên bản, tạm giữ đồ vật, tài liệu liên quan đến vụ việc. Tháng 9/2015, lãnh đạo Bệnh viện đa khoa khu vực huyện Cầu Ngang đã tiến hành xử lý kỷ luật ông Khanh với hình thức cách chức trưởng phòng xuống làm nhân viên53.
Xét về hành vi “sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập” nếu quá thời hiệu mà không xử lý thì không hợp lý, tạo kẻ hở để lọt hành vi vi phạm. Còn đối với cơ quan quản lý viên chức thì đó là hành vi “dung túng” đối với cá nhân vi phạm. Tuy nhiên, nếu như bất chấp thời hiệu để xử lý kỷ luật thì hoàn toàn trái pháp luật.
53Châu Anh (2019), “Trà Vinh: Sử dụng bằng cấp III giả, 1 bác sĩ bị thu hồi bằng đại học”, Tin tức Trà Vinh, [https://tintuctravinh.com/tra-vinh-su-dung-bang-cap-iii-gia-1-bac-si-bi-thu-hoi-bang-dai-hoc/], (truy cập ngày 22/11/2019).