Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN CHO CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
2.1. Khái niệm an sinh xã hội và chính sách an sinh xã hội
2.1.2. Khái niệm chính sách an sinh xã hội
2.1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, chức năng và vai trò của chính sách an sinh xã hội
Trước hết cần thấy rằng, nếu khái niệm an sinh xã nói chung đề cập tới trách nhiệm của toàn xã hội đối với việc bảo đảm an toàn và bảo vệ cho các thành viên thuộc nhóm “yếu thế” trong xã hội thì khái niệm chính sách an sinh xã hội tập trung vào trách nhiệm của nhà nước trong việc xây dựng và tổ chức
thực hiện các chính chính sách để giải quyết các vấn đề an sinh xã hội. Khái niệm chính sách an sinh xã hội thường được các nhà nghiên cứu xem xét trong mối quan hệ, tác động với chính sách xã hội. Tác giả Đỗ Quang Hưng trong bộ sách Nhà nước pháp quyền và Tôn giáo ở Việt Nam đã chỉ ra mối quan hệ này:
“Nói đến “chính sách xã hội”, người ta thường gặp những mệnh đề tương ứng, có tính “cặp đôi”, đó là “tiến bộ xã hội”, “công bằng xã hội”; “Khái niệm chính sách xã hội là một khái niệm thường đề cập trong những công trình nghiên cứu về phúc lợi xã hội và an sinh xã hội, khi người ta chú tâm tới vai trò của nhà nước đối với các lĩnh vực xã hội cũng như các vấn đề xã hội” [102, tr.40]. Lý do của mối quan hệ này bởi các khái niệm chính sách xã hội và chính sách an sinh xã hội đều bao hàm “tính chất của những hoạt động góp phần vào việc cải thiện những điều kiện sống của con người cũng như nâng cao phẩm giá con người với tư cách là thành viên của xã hội” [102, tr.38].
Tác giả Phạm Xuân Nam đưa ra quan niệm về chính sách xã hội như sau:
“Chính sách an sinh xã hội là sự thể chế hóa đường lối, chủ trương của một nhà nước (hay một cộng đồng) nhằm trực tiếp tác động vào con người - thành viên của xã hội, điều chỉnh các quan hệ lợi ích giữa họ, hướng hành động của họ tới các mục tiêu mà nhà nước (hay cộng đồng) mong muốn” [133, tr.7].
Theo tác giả Trần Đình Hoan, chính sách xã hội “bao trùm mọi mặt của đời sống con người, liên quan đến điều kiện lao động và sinh hoạt, giáo dục và văn hóa, kinh tế, dân số và quan hệ gia đình, quan hệ giai cấp và quan hệ dân tộc, tôn giáo…” [77, tr.505].
Trong cuốn Chính sách xã hội và công tác xã hội thập niên 90 dưới góc nhìn xã hội học của tác giả Bùi Thế Cường khẳng định: “Có thể tạm coi chính sách xã hội là chính sách tác động vào hoàn cảnh sống của các nhóm người nhằm điều chỉnh công bằng xã hội với các điều kiện cụ thể” [26, tr.51] …
Khái niệm chính sách an sinh xã hội xuất phát từ ý nghĩa của hệ thống an sinh xã hội, bởi lẽ “hệ thống an sinh xã hội được hiểu là hệ thống pháp luật, chính sách và các biện pháp nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro cho
người dân trong xã hội, là bộ phận quan trọng trong hệ thống chính sách xã hội”
[137, tr.216]. Như vậy, có thể thấy rằng khái niệm chính sách an sinh xã hội luôn song hành với khái niệm chính sách xã hội.
Theo Trung tâm Malcolm Wiener về chính sách xã hội, Đại học Harvard,
“chính sách xã hội bao gồm các chính sách công trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, dịch vụ xã hội, giáo dục, đào tạo, lao động, an sinh xã hội, giảm nghèo...
nhằm tăng cường phúc lợi xã hội và khả năng tham gia của người dân vào đời sống xã hội..., ngoài ra, các chính sách xã hội còn bao gồm các chính sách điều chỉnh hành vi của con người trong xã hội, như là cưới xin, li dị, tệ nạn xã hội...”
[190, tr.11-12].
Trong cuốn Phát triển hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam đến năm 2020, các tác giả quan niệm: “Chính sách an sinh xã hội là một chính sách xã hội cơ bản của nhà nước nhằm thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro, đảm bảo an toàn thu nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã hội”
[190, tr.12].
Trong cuốn Chính sách an sinh xã hội - Thực trạng và giải pháp, tác giả Lê Quốc Lý làm chủ biên quan niệm:
Chính sách an sinh xã hội là hệ thống chính sách can thiệp của nhà nước như bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã hội... và sự hỗ trợ của tổ chức hay tư nhân nhằm giảm mức độ nghèo và tổn thương, nâng cao năng lực tự vệ của người dân và cộng đồng trước những rủi ro hay nguy cơ giảm, mất thu nhập, đảm bảo ổn định, phát triển công bằng xã hội [118, tr.22].
Trong cuốn Chính sách an sinh xã hôi và vai trò của nhà nước trong thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam, tác giả Nguyễn Văn Chiều cho rằng:
Chính sách an sinh xã hội là những biện pháp bảo vệ của nhà nước nhằm phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro cho các thành viên của mình khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, già cả, không còn sức lao động hoặc vì nguyên nhân khách quan khác thông qua các chính sách bảo
hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, ưu đãi xã hội và trợ giúp xã hội [22, tr.18].
Tác giả Bùi Sĩ Lợi là chủ biên của cuốn sách Nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử đối với việc thực thi chính sách pháp luật về an sinh xã hội ở Việt Nam xuất bản năm 2020 quan niệm:
“Chính sách, pháp luật về an sinh xã hội là hệ thống chủ trương, phương hướng và biện pháp của nhà nước nhằm đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trước những biến động về kinh tế, xã hội và tự nhiên làm cho họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm, bị ốm đau, bệnh tật hoặc tử vong; cho những người già cả cô đơn, trẻ mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, những nạn nhân chiến tranh, những người bị thiên tai địch họa. Đây là hệ thống chính sách nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro thông qua hoạt động bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội và trợ giúp xã hội” [117, tr.38].
Qua các nghiên cứu, các tác giả đều khẳng định chính sách an sinh xã hội là cốt lõi của chính sách xã hội. Chính sách an sinh xã hội là một loại hình chính sách, là hệ thống các quan điểm, chủ trương, phương hướng và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra trong một khoảng thời gian và phạm vi không gian nhất định; trước hết là những vấn đề liên quan đến đời sống của con người theo nguyên tắc tiến bộ và công bằng xã hội, nhằm ổn định và phát triển đất nước. Trong phạm vi của luận án, tôi tập trung xem xét Chính sách an sinh xã hội là tập hợp các giải pháp và chương trình mà một quốc gia thực hiện để đảm bảo cuộc sống và quyền lợi cơ bản của công dân trong các khía đảm bảo sức khỏe, thu nhập, giáo dục, lương thực, nhà ở, và các nhu cầu cơ bản khác. Mục tiêu của chính sách an sinh xã hội nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro cho các thành viên trong cộng đồng khi họ phải đối mặt với những rủi ro do thiên tai, dịch bệnh hay những biến động về kinh tế, xã hội dẫn tới mất thu nhập nhằm mục tiêu phát triển bền vững xã hội. Chính sách an sinh xã hội với tư cách là chính sách quốc gia do nhà nước tổ chức thực hiện là chính, ngoài ra còn có sự tham gia của các tổ chức xã hội, cộng đồng.
Chính sách an sinh xã hội là một bộ phận trong hệ thống các chính sách xã hội của mỗi quốc gia; mức độ bao phủ của chính sách an sinh xã hội thể hiện hiệu quả hoạt động của đảng chính trị và nhà nước về giải quyết mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và thực hiện công bằng xã hội, thể hiện tính nhân văn và sự ưu việt của chế độ chính trị. Ngày nay, chính sách an sinh xã hội có có đặc điểm, chức năng và vai trò cơ bản sau đây:
Về đặc điểm, chính sách an sinh xã hội có 3 đặc điểm là: Một là, Đặc điểm xã hội tức là chính sách an sinh xã đảm bảo các quyền và các nhu cầu thiết yếu của của tất cả các thành viên trong xã hội như: quyền cư trú và quyền mưu cầu hạnh phúc, quyền được làm việc, quyền được sống khỏe mạnh…; Hai là, Giảm thiểu những mâu thuẫn và xung đột trong xã hội, hay còn gọi là đặc điểm điều hòa lợi ích xã hội thông qua việc phân bổ các nguồn lực để giảm sự khác biệt, chênh lệch giữa các giai cấp, lực lượng, vùng miền, đối tượng; Ba là, Đặc điểm nhân văn. Truyền thống “lá lành đùm lá rách” gắn với đạo lý của dân tộc, là sự chia sẻ giữa các cư dân, các nhóm cộng đồng trong những hoàn cảnh thiên tai, hoạn nạn, rủi ro, tai biến bất thường. Xã hội càng phát triển thì Nhà nước, chính phủ càng phải chú trọng đến an sinh xã hội cho mọi người.
Về chức năng của chính sách an sinh xã hội, chính sách an sinh xã hội có bốn chức năng cơ bản là: Một là, bảo đảm sự an toàn cho mọi thành viên trong xã hội ở mức tối thiểu về thu nhập, dịch vụ y tế và xã hội nhằm mục đích tạo điều kiện cho các thành viên sống một cuộc sống xã hội có ý nghĩa; Hai là, nâng cao năng lực quản lý rủi ro cho người dân gồm: phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro, khắc phục phục rủi ro; Ba là, lập quỹ tiền tệ tập trung trong xã hội để phân phối lại cho những người không may gặp phải những hoàn cảnh khó khăn, những người bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân khác nhau; Bốn là, thúc đẩy việc làm bền vững và phát triển thị trường lao động.
Về vai trò của chính sách an sinh xã hội. Vai trò của chính sách an sinh xã hội thể hiện ở hai phương diện đối với nhà nước và đối với nhân dân. Một là, Đối với nhà nước và cộng đồng, chính sách về an sinh xã hội là một trong những
hợp phần quan trọng trong chương trình xã hội của một quốc gia và là một công cụ quản lý nhà nước. Hệ thống chính sách an sinh xã hội được thiết kết dựa trên triết lý chính chính trị - xã hội và các nguyên tắc công bằng, đoàn kết, qua đó đảm bảo sự ổn định về chính trị, kinh tế, xã hội, giảm bất bình đẳng, phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận giữa các giai tầng, các nhóm xã hội trong quá trình phát triển; Hai là, Đối với cá nhân và hộ gia đình, chính sách về an sinh xã hội cung cấp cho những người bất hạnh, những người kém may mắn và gia đình của họ những điều kiện và cần thiết để khắc phục những rủi ro, nhanh chóng hòa nhập cộng đồng. Chính sách an sinh xã hội có thể giúp cho các gia đình quản lý được rủi ro và có đủ năng lực vật chất để đương đầu được với những giai đoạn khó khăn; hỗ trợ các gia đình có điều kiện đầu tư tốt hơn cho tương lai để cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống.
Từ hai khía cạnh đó, có thể khái quát vai trò của chính sách an sinh xã hội như sau:
Thứ nhất, tạo lập căn cứ nhằm đảm bảo thu nhập ở mức tối thiểu cho người lao động. Đây là mục tiêu cơ bản nhất của chính sách an sinh xã hội.
Chính sách an sinh xã hội có vai trò cung cấp (có điều kiện hoặc không có điều kiện) mức tối thiểu thu nhập đảm bảo quyền sống của con người, bao gồm các quyền về ăn ở, sức khỏe, giáo dục và một số dịch vụ xã hội cơ bản nhằm bảo vệ con người khỏi bị đói nghèo do không có thu nhập tạm thời hoặc vĩnh viễn.
Thứ hai, là căn cứ để nâng cao năng lực quản lý rủi ro cho các thành viên trong xã hội. Nền tảng của đảm bảo an sinh xã hội là quản lý rủi ro, bao gồm:
(1) Phòng ngừa rủi ro: hỗ trợ người dân chủ động ngăn ngừa rủi ro trong đời sống, sức khỏe, sản xuất kinh doanh và biến động của môi trường tự nhiên; (2) Giảm thiểu rủi ro: giúp cho người dân có đủ nguồn lực để bù đắp cho những thiếu hụt về thu nhập do các biến cố trong đời sống, sức khỏe, sản xuất kinh doanh, thiên tai và dịch bệnh; (3) Khắc phục rủi ro: hỗ trợ kịp thời cho người dân để hạn chế tối đa các tác động không lường trước hoặc vượt quá khả năng
kiểm soát do các biến cố trong đời sống, sức khỏe, sản xuất kinh doanh, môi trường tự nhiên và đảm bảo điều kiện sống tối thiểu của người dân.
Thứ ba, chính sách an sinh xã hội là cơ cơ sở để xây và thực hiện các giải pháp phân phối lại thu nhập. Một trong những mục tiêu cơ bản của chính sách an sinh xã hội là bảo đảm thu nhập cho những cá nhân hoặc nhóm đối tượng khi họ không còn khả năng tạo thu nhập. Các chính sách giảm nghèo, các hình thức trợ giúp xã hội thường xuyên hoặc đột xuất cho các đối tượng yếu thế, dễ bị tổn thương theo phương châm “người trẻ đóng - người già hưởng” trong bảo hiểm xã hội, hoặc “người khỏe đóng - người ốm hưởng” trong bảo hiểm y tế... thể hiện rõ chức năng chia sẻ rủi ro, phân phối lại thu nhập của an sinh xã hội.
Thứ tư, chính sách an sinh xã hội tạo lập căn cứ để thúc đẩy việc làm bền vững và phát triển thị trường lao động. Cụ thể là, hệ thống chính sách an sinh xã hội góp phần tăng cường kỹ năng và các cơ hội tham gia thị trường lao động cho người lao động thông qua việc: (1) hỗ trợ đào tạo nghề cho người lao động (đặc biệt cho người nghèo, người ở nông thôn); (2) phát triển thông tin thị trường lao động, giảm thiểu mất cân bằng cung - cầu lao động; (3) hỗ trợ tạo việc làm trực tiếp cho một bộ phận người lao động thông qua các chương trình vay vốn tín dụng ưu đãi, chương trình việc làm công và các chương trình thị trường lao động khác;
(4) hỗ trợ chuyển đổi việc làm cho lao động mất đất, lao động di cư, lao động di cư, lao động bị tác động bởi khủng hoảng kinh tế…
Thứ năm, chính sách an sinh xã hội là căn cứ để nâng cao hiệu quả quản lý xã hội, thúc đẩy gắn kết xã hội và phát triển xã hội. Ở khía cạnh này, nếu hệ thống an sinh xã hội được xây dựng và thực thi có hiệu quả sẽ đóng góp vào sự phát triển của quốc gia, cụ thể ở các phương diện sau:
+ Nâng cao hiệu quản quản lý xã hội: An sinh xã hội là bộ phận cơ bản nhất của chính sách xã hội quốc gia. Do vậy chính sách an sinh xã hội là công cụ quản lý của nhà nước trong lĩnh vực phân phối và điều tiết các nguồn lực xã hội một cách hợp lý, hài hòa. Thông qua chính sách, nhà nước thực hiện vai trò điều tiết, phân phối lại thu nhập giữa các khu vực kinh tế, các vùng kinh tế, các nhóm cư dân và các thế hệ.
+ Thúc đẩy chính sách xóa đói, giảm nghèo, giảm bất bình đẳng và thu hẹp chênh lệch về điều kiện sống theo vùng, miền và các nhóm dân cư. Mục cơ bản nhất của chính sách an sinh xã hội là giảm tỷ lệ nghèo đói, giảm bất bình đẳng xã hội, thu hẹp chênh lệch giàu - nghèo. Chính vì vậy, nhà nước thông qua các chính sách an sinh xã hội cụ thể như: chính sách thị trường lao động, chính sách đào tạo nghề, chính sách tín dụng đối với đồng bào vùng dân tộc, hải đảo...
tạo cơ hội giúp người dân tại các vùng khó khăn vươn lên thoát nghèo.
+ Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo sự đồng thuận xã hội, hướng tới một xã hội tốt đẹp hơn: Thông qua các chính sách có tính nhân văn như hỗ trợ người nghèo, người yếu thế tham gia thị trường lao động, giảm nghèo, giảm bất bình đẳng… chính sách an sinh xã hội góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng cường tinh thần đoàn kết trong xã hội. Đồng thời, một hệ thống an sinh xã hội được thiết kế hiệu quả sẽ tạo điều kiện cho mỗi cá nhân được phát triển độc lập, cũng như mang đến cơ hội đầu tư tốt hơn cho tương lai. Ngày nay, ở hầu hết các nước, các chỉ số an sinh xã hội đều là những chỉ số quan trọng gắn với phát triển con người và xã hội như: tình trạng sức khỏe, giáo dục, thu nhập, nhà ở, tuổi thọ… An sinh xã hội được coi là công cụ để đầu tư cho tương lai, giảm rủi ro trong tương lai.
2.1.2.2. Cấu trúc của chính sách an sinh xã hội
Hiện nay có nhiều quan niệm về cấu trúc của chính sách an sinh xã hội, có thể kể tới một số quan niệm tiêu biểu như:
Theo quan niệm của Liên Hợp quốc, Hệ thống chính sách an sinh xã hội bao gồm các bộ phận cấu thành sau: (1) Hệ thống bảo hiểm xã hội: hưu trí, bảo hiểm y tế, chế độ trợ cấp, bảo hiểm xã hội ngắn hạn; (2) Hệ thống trợ giúp xã hội: trợ cấp xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ xã hội nhóm yếu thế; (3) Hệ thống trợ cấp xã hội chung: trợ cấp gia đình, dịch vụ y tế công cộng, trợ cấp người cao tuổi… [118, tr.25]. Đây là cách tiếp cận khá phổ biến về cấu trúc của chính sách an sinh xã hội hiện nay. Ưu điểm của cách phân chia này là chỉ ra được đối tượng của từng nhóm chính sách cần trợ giúp.