CHƯƠNG 2: MÔ HÌNH QUẢN LÝ THÔNG TIN ĐẤT ĐAI TRÊN NỀN ĐIỆN TOÁN ĐÁM MÂY
2.1. Tổng quan về Hệ thống thông tin quản lý đất đai
2.1.4. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
Các quan hệ đất đai là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, bao gồm: quan hệ về sở hữu đất đai, quan hệ về sử dụng đất đai, quan hệ về phân phối các sản phẩm do sử dụng đất mà có... [4]
Bộ luật Dân sự quy định "Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật ". Từ khi Luật đất đai thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản dân sự đặc biệt (1993) thì quyền sở hữu đất đai thực chất cũng là quyền sở hữu một loại tài sản dân sự đặc biệt.
Vì vậy khi nghiên cứu về quan hệ đất đai, ta thấy có các quyền năng của sở hữu nhà nước về đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai, quyền định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai. Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước do Nhà nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân sử dụng đất theo những quy định và theo sự giám sát của Nhà nước. [4]
Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai rất phong phú và đa dạng, bao gồm 15 nội dung đã quy định ở Điều 22, Luật Đất đai 2013 như sau: [3]
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
Mười lăm nội dung trên nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai, được tập trung vào 4 lĩnh vực cơ bản sau đây: [4]
* Thứ nhất: Nhà nước nắm chắc tình hình đất đai, tức là Nhà nước biết rõ các thông tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai. Cụ thể:
- Về số lượng đất đai: Nhà nước nắm về diện tích đất đai trong toàn quốc gia, trong từng vùng kinh tế, trong từng đơn vị hành chính các địa phương; nắm về diện tích của mỗi loại đất như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, v.v...; nắm về diện tích của từng chủ sử dụng và sự phân bố trên bề mặt lãnh thổ...
- Về chất lượng đất: Nhà nước nắm về đặc điểm lý tính, hoá tính của từng loại đất, độ phì của đất, kết cấu đất, hệ số sử dụng đất v.v..., đặc biệt là đối với đất nông nghiệp.
-Về hiện trạng sử dụng đất: Nhà nước nắm về thực tế quản lý và sử dụng đất có hợp lý, có hiệu quả không? có theo đúng quy hoạch, kế hoạch không? cách đánh giá phương hướng khắc phục để giải quyết các bất hợp lý trong sử dụng đất đai.
* Thứ hai: Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Nhà nước chiếm hữu toàn bộ quỹ đất đai, nhưng lại không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng. Trong quá trình phát triển của đất nước, ở từng giai đoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng đất đai của các ngành, các cơ quan, tổ chức cũng khác nhau.
Nhà nước với vai trò chủ quản lý đất đai thực hiện phân phối đất đai cho các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển của xã hội, Nhà nước còn thực hiện phân phối lại quỹ đất đai cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Để thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai, Nhà nước đã thực hiện việc chuyển giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế.
Hơn nữa, Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất. Vì vậy, Nhà nước quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai. Đồng thời, Nhà nước còn quản lý việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; quản lý việc chuyển quyền sử dụng đất; quản lý việc lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
* Thứ ba: Nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng đất đai. Hoạt động phân phối và sử dụng đất do các cơ quan nhà nước và do người sử
dụng cụ thể thực hiện. Để việc phân phối và sử dụng được phù hợp với yêu cầu và lợi ích của Nhà nước, Nhà nước tiến hành kiểm tra giám sát quá trình phân phối và sử dụng đất. Trong khi kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện các vi phạm và bất cập trong phân phối và sử dụng, Nhà nước sẽ xử lý và giải quyết các vi phạm, bất cập đó.
* Thứ tư: Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Hoạt động này được thực hiện thông qua các chính sách tài chính về đất đai như: thu tiền sử dụng đất (có thể dưới dạng tiền giao đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, có thể dưới dạng tiền thuê đất, có thể dưới dạng tiền chuyển mục đích sử dụng đất), thu các loại thuế liên quan đến việc sử dụng đất (như thuế sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cao có được từ việc chuyển quyền sử dụng đất...) nhằm điều tiết các nguồn lợi hoặc phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.
Các mặt hoạt động trên có mối quan hệ trong một thể thống nhất đều nhằm mục đích bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu Nhà nước về đất đai. Nắm chắc tình hình đất đai là tạo cơ sở khoa học và thực tế cho phân phối đất đai và sử dụng đất đai một cách hợp lý theo quy hoạch, kế hoạch. Kiểm tra, giám sát là củng cố trật tự trong phân phối đất đai và sử dụng đất đai, đảm bảo đúng quy định của Nhà nước.
Như vậy, để quản lý thông tin về đất đai cần có một hệ thống thông tin quản lý đất đai (ELIS) được xây dựng phục vụ mục đính quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, hệ thống này mang đầy đủ các đặc điểm của công tác quản lý về dữ liệu và quản lý về hồ sơ hành chính, cụ thể:
- Quản lý các thông tin về quá khứ, thông tin hiện tại và có thể có các thông tin về tương lai.
- Quản lý các thông tin gốc, thông tin sao chép.
- Quản lý các sản phẩm phản ánh trực tiếp hoạt động của ngành theo một thể thống nhất ở tất cả các quốc gia.
- Quản lý thông tin đất mang tính kinh tế, tính kỹ thuật và tính xã hội đặc trưng.
- Quản lý đầy đủ các thông tin về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, pháp lý.
- Quản lý thông tin đất có khả năng cập nhật, bổ sung những biến động về thông tin một cách thường xuyên và liên tục.
2.2. Tình hình triển khai nền tảng CNTT trong ngành quản lý đất đai
Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai có thể tính từ khoảng năm 1994 đến nay, với các địa bàn ứng dụng từ các cơ quan quản lý nhà nước cấp Trung ương đến các cơ quan quản lý cấp địa phương. Về hiện trạng có thể phân tích theo các hướng: chính sách và cơ chế thực hiện, cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực, công nghệ và hiện trạng đầu tư.
Về chính sách và cơ chế thực hiện:
Ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành tài nguyên và môi trường nói chung và ngành quản lý đất đai nói riêng trước năm 2004 chưa có các cơ sở pháp lý. Các dự án ứng dụng công nghệ thông tin cho lĩnh vực quản lý đất đai trước năm 1994 cũng đã có một số với các nguồn vốn từ ngân sách trung ương, vốn ODA không hoàn lại và một số các tỉnh, thành phố với ngân sách địa phương.
Năm 2004, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định 179/2004/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin (CNTT) tài nguyên và môi trường đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020 (sau đây gọi là Quyết định số 179). Trong Quyết định số 179 đã đưa ra 4 mục tiêu chủ yếu và 7 nhiệm vụ trọng tâm. Trong đó việc xây dựng cơ sở dữ liệu tài nguyên và môi trường nói chung và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai nói riêng là một trong các nhiệm vụ cơ bản nhất.
Sau 5 năm Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện Chiến lược, tới nay đã có những thay đổi về bối cảnh. Về lĩnh vực công nghệ thông tin, Luật Công nghệ thông tin năm 2007 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 7 và thứ 8 Quốc hội khóa XI, là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng thể chế hóa Chỉ thị 58 của Bộ Chính trị. Ngày 10/4/2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 64/2007/NĐ-CP về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước (Nghị định 64). Nghị định đã quy định cụ thể các nội dung, nhiệm vụ và tổ chức thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước và xác định trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trong việc ứng dụng CNTT trong phạm vị ngành, địa phương mình.
Để đẩy mạnh và thực hiện nhất quán Chiến lược nhằm thúc đẩy công tác ứng dụng Công nghệ thông tin trong ngành Tài nguyên và Môi trường, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có Quyết định số 1888/QĐ-BTNMT ngày 29 tháng 9 năm 2008 về việc thành lập Ban chỉ đạo thực hiện Chiến lược ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin tài nguyên và môi trường đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020 (sau đây gọi tắt là Ban chỉ đạo) do Thứ trưởng Thường trực Nguyễn Văn Đức làm Trưởng ban, Tổng cục Quản lý đất đai đã có thành viên trong Ban chỉ đạo và tham gia trong các hoạt động của Ban chỉ đạo ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai phù hợp với định hướng chung của ngành.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng, trình Chính phủ ban hành Nghị định số 102/2008/NĐ-CP về việc thu thập, quản lý, khai thác và sử dụng dữ liệu về tài nguyên và môi trường, ban hành 15/09/2008 trong đó quy định chi tiết danh mục dữ liệu của lĩnh vực quản lý đất đai và xây dựng cơ sở dữ liệu tài nguyên và môi trường các cấp, các ngành. Tiếp theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành thông tư số 07/2009/TT-BTNMT ngày 10 tháng 7 năm 2009 về quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 102/2008/NĐ-CP trong đó quy định chi tiết hơn về chức năng nhiệm vụ của các đơn vị thu thập, quản lý và cung cấp dữ liệu.
Tổng cục quản lý đất đai đã xây dựng và thực hiện dự án “ Xây dựng và thử nghiệm Chuẩn dữ liệu địa chính ở Việt Nam” với mục tiêu là xây dựng và ban hành áp dụng một chuẩn dữ liệu địa chính chung cho Việt Nam. Chuẩn dữ liệu địa chính Việt Nam sẽ được áp dụng trực tiếp để xây dựng các cơ sở dữ liệu địa chính phục vụ nhu cầu quản lý đất đai; trao đổi dữ liệu địa chính giữa các cấp quản lý đất đai; cung cấp dữ liệu địa chính cho các ngành có nhu cầu và cho cộng đồng nói chung. Phương pháp tiếp cận của dự án là xây dựng Chuẩn dữ liệu địa chính Việt Nam trên cơ sở hướng dẫn của Chuẩn thông tin địa lý cơ sở quốc gia do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành và bộ Chuẩn thông tin địa lý quốc tế ISO 19100. Theo đó, chuẩn dữ liệu địa chính phải bao gồm các quy định nhằm chuẩn hóa: nội dung dữ liệu địa chính, mô hình cấu trúc dữ liệu địa chính, hệ quy chiếu tọa độ cho dữ liệu địa chính, siêu dữ liệu áp dụng cho dữ liệu địa chính, yêu cầu về chất lượng dữ liệu địa chính, trình bày dữ liệu địa chính và trao đổi, phân phối dữ liệu địa chính.
Chính sách quản lý nhà nước về đất đai cũng đang trong quá trình hoàn thiện, quy trình thực hiện, mẫu báo cáo, mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thay đổi nhiều trong thời gian ngắn dẫn tới công tác ứng dụng công nghệ thông tin gặp rất nhiều bất cập, việc phải chỉnh sửa các hệ thống vừa đưa vào sử dụng trong thời gian rất ngắn, thiếu kinh phí xây dựng.
Tuy đã có một số các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế chính sách nhất định trong việc ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai, tuy nhiên hệ thống văn bản còn thiếu rất nhiều từ bước lập các dự án, thực hiện, kiểm tra nghiệm thu, quy chuẩn kỹ thuật, giao nộp sản phẩm, định mức kinh tế kỹ thuật v.v.. để có thể có được khung chính sách hoàn chỉnh làm cơ sở thực hiện.
Về cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực:
Để thực hiện Quyết định số 179 và các văn bản quy phạm pháp luật về ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành Tài nguyên và Môi trường nói chung và ngành Quản lý đất đai nói riêng, từ cấp Trung ương tới cấp địa phương đã tổ chức các đơn vị chuyên trách về ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai.
Về phía các cơ quan Trung ương, Tổng cục Quản lý đất đai đã thành lập Trung tâm Lưu trữ và Thông tin đất đai là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Tổng cục (tại Quyết định số 18/QĐ-TCQLĐĐ ngày 07 tháng 11 năm 2008 của Tổng cục Trưởng Tổng cục Quản lý đất đai quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm Lưu trữ và Thông tin đất đai). Trung tâm có chức năng nhiệm vụ xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về đất đai cấp Trung ương. Về phía Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có Cục Công nghệ thông tin có chức năng quản lý nhà nước về ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành, đề xuất các chính sách, các quy định kỹ thuật, giám sát kiểm tra thực hiện công tác này.
Tại các địa phương đã có hệ thống các Văn phòng đăng ký đất đai, hệ thống các Trung tâm Thông tin lưu trữ, Trung tâm Công nghệ thông tin để thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cấp địa phương.
Các vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu tổ chức này là sự chồng chéo, chưa thực sự rõ ràng tại một số địa phương về chức năng quản lý và cung cấp dữ liệu đất đai tại các
đơn vị, về nguồn nhân lực, về nguồn vốn đầu tư cho các dự án ứng dụng công nghệ thông tin. Chưa có gắn kết thực sự chặt chẽ giữa các dự án đề án điều tra cơ bản với việc xây dựng cơ sở dữ liệu, chưa có mô hình trao đổi, báo cáo thông tin đất đai dưới dạng cơ sở dữ liệu giữa các đơn vị hành chính và đơn vị hành chính cấp dưới với đơn vị hành chính trực tiếp quản lý cấp trên.
Tại một số địa phương, sau khi các Trung tâm Thông tin lưu trữ chuyển tài liệu, số liệu hồ sơ địa chính cho Văn phòng đăng ký đất đai theo chức năng nhiệm vụ của văn phòng, do số liệu, tài liệu các ngành khác còn ít, chủ yếu từ trước đến nay là các tài liệu về đất đai nên dẫn tới hiện tượng nhiều Trung tâm Thông tin lưu trữ hoạt động kém hiệu quả. Mặt khác, do Văn phòng đăng ký đất đai cũng chưa đủ nhân lực về công nghệ thông tin nên nhiệm vụ xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cấp địa phương gặp vấn đề khó khăn. Chưa có một quy định hướng dẫn thống nhất về việc tổ chức xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cho đơn vị chủ trì nào thực hiện, do vậy công tác này được thực hiện rất khác nhau tùy vào từng địa phương.
Nguồn nhân lực về công nghệ thông tin tại các Sở Tài nguyên và Môi trường cũng rất khác nhau và phân tán tại nhiều đơn vị, do vậy sau khi được chuyển giao công nghệ, nhiều đơn vị chỉ làm ở mức độ thử nghiệm chứ chưa triển khai diện rộng, chưa đưa cơ sở dữ liệu đất đai thực sự đi vào quá trình quản lý và hỗ trợ ra quyết định về chính sách.
Về công nghệ và hiện trạng đầu tư:
Xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai gắn liền với công nghệ hệ thống thông tin địa lý (GIS) và các ứng dụng để số hóa dữ liệu địa chính. Thông qua các nghiên cứu của nhiều đơn vị, các dự án đã và đang thực hiện từ năm 1992 trở lại đây, nhiều công nghệ đã được ứng dụng trong các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai từ cấp trung ương tới cấp địa phương, các doanh nghiệp đo đạc bản đồ và lập hồ sơ địa chính.
Các công nghệ được ứng dụng cơ bản là các công nghệ tiên tiến ở Việt Nam và trên thế giới.
Hiện tại đã có rất nhiều hệ thống thông tin đất đai do nhiều đơn vị trong và ngoài ngành xây dựng. Có thể liệt kê một số các hệ thống điển hình như ELIS (Cục Công nghệ thông tin), ViLIS (Trung tâm Viễn thám Quốc gia), EKLIS (Công ty EK )