Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁT TRIỂN CỘNG ĐỒNG ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ TRONG XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO
1.2. Khái niệm và các tiêu chí đo lường nghèo đói
Cho đến nay, khái niệm về nghèo đói chưa hề có sự thay đổi, mặc dù chưa có định nghĩa chính thức, tuy nhiên nhiều quan niệm về nghèo đói hiện đang được các quốc gia thừa nhận;
19
Theo Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn” (Tuyên bố Liên hợp quốc, 6/2008, được lãnh đạo của tất cả các tổ chức UN thông qua).
Theo Ngân hàng Thế giới (WB 2000), "Đói nghèo là sự mất đi tình trạng ấm no", ấm no có thể được đo bằng việc sở hữu của cá nhân về thu nhập, sức khoẻ, dinh dưỡng, giáo dục, tài sản, nhà ở và các quyền nhất định trong xã hội như quyền tự do ngôn luận. Đói nghèo là sự thiếu các cơ hội, thiếu quyền lực và khả năng dễ bị tổn thương; Đói nghèo thực sự là là hiện tương do rất nhiều nguyên nhân như vậy và cần có chính sách toàn diện và chương trình can thiệp nhằm thúc đẩy sự ấm no, và giúp họ ra khỏi đói nghèo.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban Kinh tế Xã hội Khu vực Châu Á- Thái Bình Dương (ESCAP) tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cao rằng: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận."Những nhu cầu cơ bản ấy bao gồm: ăn mặc, ở, y tế, giáo dục, văn hóa, đi lại và giao tiếp xã hội.
Tuy vậy nghèo đói là một khái niệm động theo thời gian và không gian, do vậy việc phát triển hoàn thiện khái niệm về nghèo đói là một vấn đề tất yếu khách quan;
20
Theo Amartya Kumar Sen, nhà Kinh tế học Ấn Độ (đoạt giải Nobel Kinh tế): để tồn tại, con người cần có những nhu cầu vật chất và tinh thần tối thiểu; dưới mức tối thiểu này, con người sẽ bị coi là đang sống trong nghèo nàn.
Các khái niệm trên cho thấy sự thống nhất cao của các quốc gia, các nhà chính trị và các học giả với quan điểm nghèo là một hiện tượng đa chiều, cần được chú ý nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
Khái niệm nghèo đa chiều được đề cập ở Việt Nam từ năm 2013. Đo lường nghèo đa chiều cần được áp dụng để dựng nên một bức tranh đầy đủ và toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta. Hiện nay Bộ LĐ-TB&XH đang đề xuất xây dựng bộ tiêu chí nghèo đa chiều, đồng thời rà soát cơ chế, chính sách nhằm thực hiện giảm nghèo theo hướng đa chiều ở Việt Nam.
Việc đánh giá và cách nhìn nguồn gốc dẫn đến nghèo khác nhau, nên cónhiều quan niệm về giảm nghèo khác nhau. Nếu hiểu nghèo là dạng đình đốn của phương thức sản xuất đã lạc hậu song vẫn còn tồn tại thì giảm nghèo là quá trìnhchuyển đổi sang phương thức sản xuất mới tiến bộ hơn. Nếu hiểu nghèo là do tình trạng thất nghiệp gia tăng hoặc xã hội rơi vào khủng hoảng kinh tế thì giảm nghèo là tạo ra nhiều việc làm, xã hội ổn định và phát triển.
1.2.2. Các tiêu chí đo lường nghèo đói
Chuẩn nghèo là thước đo (hay tiêu chí) nhằm xác định ai là người nghèo (hoặc không nghèo) để thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo của nhà nước; nhằm bảo đảm công bằng trong thực hiện các chính sách giảm nghèo, Căn cứ vào mức sống thực tế các địa phương, trình độ phát triển KT – XH, từ năm 1993 đến năm 2016, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đã 7 lần công bố tiêu chuẩn cụ thể cho hộ nghèo.
Chuẩn nghèo lần thứ nhất: Ban hành năm 1993:
21
- Hộ đói: là hộ có thu nhập lương thực quy ra gạo bình quân dưới 13kg/người/tháng đối với khu vực thành thị và dưới 8kg/người/tháng đối với khu vực nông thôn.
- Hộ nghèo: là hộ có thu nhập quy ra gạo bình quân dưới 20kg/người/tháng đối với khu vực thành thị và dưới 15kg/người/tháng đối với khu vực nông thôn.
Chuẩn nghèo lần thứ hai: Ban hành năm 1995:
- Hộ đói: là hộ có thu nhập lương thực quy ra gạo bình quân dưới 13kg/người/tháng, tính cho mọi vùng.
- Hộ nghèo: là hộ có thu nhập lương thực quy ra gạo bình quân dưới 15kg/người/tháng đối với khu vực miền núi và hải đảo, dưới 20kg/người/tháng đối với khu vực nông thôn đồng bằng trung du, dưới 25kg/người/tháng đối với khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo lần thứ ba: Ban hành năm 1997 (Công văn số 1751/LĐTBXH ngày 20/5/1997):
- Hộ đói: là hộ có thu nhập bình quân quy ra gạo bình quân dưới 13kg/người/tháng, tương đương 45.000 đồng tính cho mọi vùng.
- Hộ nghèo: là hộ có thu nhập bình quân quy ra gạo bình quân dưới 15kg/người/tháng, tương đương 55.000 đồng tính cho khu vực nông thôn miền núi và hải đảo, dưới 20kg/người/tháng, tương đương 70.000 đồng tính cho khu vực nông thôn đồng bằng, dưới 25kg/người/tháng, tương đương 90.000 đồng tính cho khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo lần thứ tư: Ban hành năm 2000 (Quyết định số 1143/QĐ- LĐTBXH ngày 01/11/2000), bỏ tiêu chí xác đinh hộ đói, giữ lại tiêu chí xác định hộ nghèo, không dựa vào lương thực quy ra gạo mà dựa vào thu nhập tính theo tiền Việt Nam. Theo đó, hộ nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân dưới 80.000 đồng/người/tháng tính cho khu vực nông thôn miền núi và hải
22
đảo, dưới 100.000 đồng/người/tháng tính cho khu vực nông thôn đồng bằng và dưới 150.000 đồng/người/tháng đối với khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo lần thứ năm, ban hành năm 2005 (Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 08/7/2005 của Thủ tướng Chính phủ), quy định chuẩn nghèo giai đoạn này được nâng lên cho phù hợp với mức sống của người dân và để gần với chuẩn nghèo đói của quốc tế. Theo đó, hộ nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân dưới 200.000 đồng/người/tháng tính cho khu vực nông thôn và dưới 260.000 đồng/người/tháng đối với khu vực thành thị.
Chuẩn nghèo lần thứ sáu ban hành ngày 30 tháng 01 năm 2011 theo Quyết định số 09/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định:
- Hộ nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 400.000 đồng/người/tháng trở xuống. Hộ nghèo ở thành thị có mức thu nhập bình quân từ 500.000 đồng/người/tháng trở xuống.
- Hộ cận nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 401.000 đồng đến 520.000 đồng/người/tháng. Hộ cận nghèo ở thành thị có mức thu nhập bình quân từ 501.000 đồng đến 650.000 đồng/người/tháng.
Chuẩn nghèo lần thứ bảy theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 19 tháng 11 năm 2015 về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.Theo đó, các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 gồm tiêu chí về thu nhập, mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản.Với tiêu chí về thu nhập, Quyết định quy định chuẩn nghèo ở khu vực nông thôn là 700.000 đồng/người/tháng; ở khu vực thành thị 900.000 đồng/người/tháng.
Quy định chuẩn cận nghèo ở khu vực nông thôn là 1.000.000 đồng/người/tháng; ở khu vực thành thị 1.300.000 đồng/người/tháng. Về tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản, Quyết định nêu rõ, các dịch vụ xã hội cơ bản bao gồm 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin.
23
Các tiêu chí đo lường nghèo đói này cho phép nhận dạng người nghèo với các mức độ khác nhau và điều quan trọng của nó là hàm ý chính sách của nhà nước cho việc giải quyết các chiều nghèo, tính đa dạng của nghèo ở nước ta trong giai đoạn tới đặc biệt là giai đoạn 2016-2020.
Tiếp cận và đo lường nghèo đa chiều là cách tiếp cận mới và nó sẽ hạn chế việc bỏ sót những đối tượng tuy không nghèo về thu nhập nhưng lại nghèo về các chiều khác hay dễ bị tổn thương khác bởi các chiều khác, điều quan trọng là cần xã định các chiều nghèo cho phù hợp và xác định các trọng số cho phù hợp. Đây là những khó khăn trong việc triển khai thực hiện chuẩn nghèo mới hiện nay. Quá trình triển khai thực hiện chuẩn mới nghèo đa chiều đã cho thấy một số khó khăn, vướng mắc khi chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường từ nghèo đơn chiều sang nghèo đa chiều ở Việt Nam. Đó là:
- Cách tiếp cận nghèo đa chiều còn mới mẻ, khác hẳn quan niệm về nghèo thu nhập/chi tiêu, đòi hỏi cần có thời gian để chuyển đổi và thích ứng.
- Khi tiếp cận đo lường nghèo đa chiều, khái niệm hộ nghèo sẽ khác về nội dung so với xác định chuẩn nghèo thu nhập như hiện nay. Trong khi đó, hệ thống chính sách giảm nghèo hiện hành vẫn dựa trên quy định tiêu chí hộ nghèo dựa vào thu nhập.
- Việc xác định các chiều nghèo, chỉ số đo lường, mức độ thiếu hụt đòi hỏi việc dựa trên cơ sở dữ liệu cập nhật và đầy đủ, song hiện nay các số liệu này còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng.
- Một số chính sách hiện hành sẽ cần phải thay đổi cùng với yêu cầu sửa đổi, bổ sung hệ thống văn bản pháp luật, do đó đòi hỏi phải có thời gian, lộ trình, bước đi cụ thể.
- Cần tạo được sự đồng thuận, thống nhất cao giữa các cấp, các ngành và cộng đồng, người dân trong tiếp cận nghèo đa chiều.
24
Hình 1.1: Sơ đồ đo lường nghèo đa chiều
Theo sơ đồ trên thì sẽ có 4 chiều nghèo và 10 tiêu chí con: (i) về thu nhập và sinh kế, (ii) Y tế, (iii) Giáo dục, (iv) Điều kiện sống hay còn gọi là môi trường sống. Do tính chất quan trọng của thu nhập và sinh kế nên chiều này có trọng số 50%; điều kiện sống 20%, hai chiều còn lại là y tế và giáo dục mỗi chiều 15%. Riêng về điều kiện sống thì 2 tiêu chí con sẽ được chi tiết thêm thành 7 tiêu chí phụ để dễ nhận dạng đánh giá cho điểm;
Tổng điểm 10 và mức thiếu hụt sẽ chạy từ 1- 10; và sẽ có các ngưỡng nghèo khác nhau tương ứng với các dạng nghèo khác nhau bao gồm:
- Nghèo đa chiều (có thể hiểu là nghèo cùng cực): nghèo về thu nhập và thiếu hụt ở các chiều nghèo xã hội với ngưỡng thiếu hụt là 6 trở lên
Điều kiện sống 2,0
Thu nhập 5,0
Y tế 1,5
Giáo dục 1,5
Thu nhập bình quân đầu người hộ GĐ dưới
mức chuẩn 4,0
Hộ GĐ có người trong độ tuổi lao động có
nhu cầu làm việc những chưa
tìm được việc làm
1,0
Hộ GĐ có trẻ em suy dinh dưỡng
thể nhẹ cân 0,5
Hộ GĐ có người chưa có thẻ
BHYT 0,5
Hộ GĐ có người ốm đau không
tiếp cận được dịch vụ khám chữa bệnh
0,5
Hộ GĐ có trẻ em trong độ tuổi đi học bỏ
học 1,0
Hộ GĐ có người trong độ
tuổi lao động không biết đọc,
không biết viết 0,5
- Nhà ở, nước sạch, vệ sinh : 1,0
- Tường nhà bằng tấm che: 0,2
- Mái nhà bằng tấm lá:0,2 - Nền nhà đất: 0,2
- Nước ko hợp vệ sinh : 0,2
- Công trình về sinh chưa phù hợp : 0,2
Tiếp cận thông tin, đi lại : 1,0
- Ko có tài sản, thiết bị tiếp cận thông tin: 0,5 -Ko có phương tiện đi lai:
0,5
25
- Nghèo về thu nhập: Chỉ nghèo về thu nhập, không nghèo về các chiều xã hội khác, ngưỡng thiếu hụt là 5 đến dưới 6
- Nghèo xã hội (nhóm dễ bị tổn thương): Không nghèo về thu nhập, nhưng nghèo về các chiều xã hội (y tế, giáo dục điều kiện sống), ngưỡng thiếu hụt là 1,5 đến dưới 5
Có thể có nhiều cách xác định các dạng nghèo và ngưỡng nghèo, điều quan trọng là phụ thuộc vào nguồn lực để xác định đối tượng cho phù hợp;
nghèo về thu nhập theo truyền thống chúng ta đang làm lần này chúng tôi đề xuất bổ sung thêm vấn đề về sinh kế là việc làm, Vì sinh kế ý nghĩa rất quan trọng đến thu nhập của hộ gia đình;bên cạnh đó là nghèo về các chiều xã hội như Y tế, giáo dục, môi trường hay điều kiện sống; Tiếp cận thông tin và đi lại cũng là vấn đề mới đặt ra sau khi có nghị quyết 15 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về chính sách an sinh xã hội, đó là vấn đề cần cân nhắc đưa vào.