CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
3.3. Giải pháp tăng cường kiểm soát nợ công ở Việt Nam
3.3.1. n hiện h ch chính ch v công c ản nợ công
Để kiểm soát nợ công có hiệu quả, trước hết phải hoàn thiện thể chế chính sách và công cụ quản lý nợ. Theo đó, tiếp tục sửa đổi các văn bản pháp luật về quản lý nợ đối với nguồn vốn vay nợ, bao gồm cả đánh giá lại Luật Quản lý nợ công. Đồng thời xây dựng các công cụ quản lý nợ, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế.
3.3.1.1 Lộ trình hoàn thiện hệ thống pháp lý về kiểm soát nợ công
Sự ra đời Luật quản lý nợ công đánh dấu bước tiến vượt bậc trong việc hoàn thiện hệ thống pháp lý về quản lý nợ công ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong thời gian chuẩn bị không dài, cùng với tính chất phức tạp của các nghiệp vụ quản lý nợ công nên Luật quản lý nợ công c n dừng lại ở tính khái quát, chưa đáp ứng nhu cầu quản lý trên thực tế. Do đó, đ i hỏi tiếp theo phải có nhiều văn bản hướng dẫn bổ sung, chi tiết cụ thể đối với từng nội dung quản lý để đảm bảo Luật quản lý nợ công đi vào cuộc sống c ng như phù hợp với thông lệ quốc tế.
Nhiệm vụ đặt ra hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ công trong giai đoạn 2011 - 2020 là đánh giá, tổng kết việc thi hành Luật quản lý nợ công, trên cơ sở đó thực hiện sửa đổi, bổ sung Luật theo hướng góp phần tạo lập môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, trong đó chính sách tài chính - tiền tệ phải nhằm mục đích huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn vay phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - x hội, đảm bảo an toàn về nợ; đồng thời, nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành trung ương, Hội đồng nhân dân, U ban nhân dân các cấp.
Tiếp tục sửa đổi các văn bạn quy phạm pháp luật về quản lý đối với nguồn vốn vay nợ để đáp ứng yêu cầu về thực tiễn của Việt Nam và từng bước tiến tới phù hợp vớ các thông lệ quốc tế; đồng thời, bổ sung một số nội dung quản lý mà trong các văn bản quy phạm hiện hành vẫn c n thiếu, đảm bảo quá trình huy động vốn, sử dụng vốn vay có hiệu quả, xác định được một cơ chế điều phối phù hợp, trách nhiệm r ràng, đồng bộ, nhất quán và minh bạch.
Định hướng và lộ trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ s được thực hiện thông qua 2 giai đoạn 2011 - 2015 và 2016 - 2020, cụ thể:
a. Giai đoạn 2011 - 2015:
- Sửa đổi, bổ sung các Nghị định và Thông tư cho phù hợp với Luật quản lý nợ công c ng như ban hành mới Quyết định thay thế các Quyết định c đảm bảo sự phù hợp trong hệ thống pháp luật quản lý nợ công
- Tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với tình hình thực tế và thông lệ quốc tế trong quản lý nợ côn; hoàn thiện cơ chế huy động và sử dụng các khoản vay không ưu đ i của các tổ chức tài chính quốc tế, xây dựng khung pháp lý trong nước để chuẩn bị huy động các nguồn vốn này.
- Nghiên cứu để thiết lập cơ chế đăng ký vay hàng năm cho các doanh nghiệp khu vực công, thực hiện công khai hạn mức vay để tạo điều kiện cho ccas doanh nghiệp chủ động triển khai các dự án sử dụng vốn vay.
b. Giai đoạn 2016 - 2020:
- Đánh giá, tổng kết việc thi hành Luật quản lý nợ công, trên cơ sở đó thực hiện sửa đổi, bổ sung Luật quản lý nợ công. Cụ thể, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm phát luật hướng dẫn thực hiện Luật quản lts nợ công, bao gồm: Nghị định về nghiệp vụ quản lý nợ công, Nghi định về phát hành TPCP, trái phiếu được CP bảo l nh và trái phiếu chính quyền địa phương, Nghị định về cho vay lại nguồn vốn nước ngoài của CP, Nghị định về cấp và quản lý bảo l nh CP, Nghị định về vay và trả nợ nước ngoài thep phương thức tự vay tự trả cho phù hợp với tình hình mới.
- Tiếp tục sửa đổi, bổ sung các cơ chế có liên quan đến quản lý nợ, bao gồm:
quỹ tích luỹ trả nợ, giám sát các chỉ tiêu an toàn nợ, thu thập, báo cáo, công bố thông tin, thống kế, kế toán, kiểm toán đối với nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. Các cơ chế chính sách liên quan đến quản lts và xử lý rủi ro đối với danh mục nợ.
- Sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan nhằm từng bước nới lỏng các giao dịch vốn để đáp ứng xu thế hội nhập, mở rộng các quan hệ tài chính, thương mại với thế giới trên cơ sở thiết lập hệ thống quản lý chặt ch , kiểm soát di chuyển các d ng vốn nước ngoài, phát hiện sớm các rủi ro tiềm ẩn và có biện phát dự ph ng phù hợp, tránh xảy ra khủng hoảng nợ.
Khi xây dựng lộ trình sửa đổi bổ sung và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho quản lý nợ công cần tập trung vào một số vấn đề đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện Việt Nam:
Thứ nhất, về phạm vi iều chỉnh. Để đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế, cần nghiên cứu bổ sung những khoản nợ của NHTW, nợ của DNNN vào phạm vi điều chỉnh của Luật quản lý nợ công. Bởi vì những khoản nợ do NHTW phát hành ngàoi việc sử dụng để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ, những khoản nợ này có thể làm tăng gánh nặng nợ của CP do đây c ng là định chế công của Nhà nước và phải xác định ai s là người trả nợ đối với các công cụ này nếu như không đạt được mục tiêu CSTT, có thể gay ra những bất ổn trong nền kinh tế. Đối với những khoản nợ của DNNN, mặc dù DNNN có xu hướng chuyển sang cổ phần hoá nhưng phần lớn vốn từ NSNN cấp vẫn chiếm t lể đáng kể (trên 50% vốn của Nhà nước), do vậy CP cần phải có trách nhiệm đối với những khoản nợ nếu xảy ra tình trạng không trả được nợ của DNNN. Hơn nữa, sự tác động của DNNN đối với nền kinh tế ở nước ta hiện nay c n rất lớn, nếu doanh nghiệp hoạt động không hiệu quả s tạo gánh nặng nợ mà phần lớn từ NSNN. Do đó, cần phải đưa ra những khoản nợ của các định chế này vào nợ công dự ph ng để đánh giá mức độ bền vững của nợ, đồng thời, nâng cao hiệu quả sử dụng các khoản nợ.
Thứ hai, về vi c hoàn tr nợ c a ch nh quyền ịa phương Hiện nay, chưa có quy định r ràng khi người l nh đạo, quản lý địa phương hết nhiệm kỳ mà không có khả năng trả nợ hoặc chậm trả nợ so với yêu cầu s bị xử lý như thế nào và ai s là người chịu trách nhiệm và liệu lúc này CP liệu có đứng ra để bảo l nh cho khững khoản nợ này. Trong thời gian tới, cần quan tâm đến khoản nợ của chính quyền địa phương bởi vì trước đây những khoản vay của chính quyền địa phương chiếm t lệ nhỏ trong tổng nợ công và c ng chỉ phát sinh tại những thành phố lớn. Nhưng trong tương lai, xu hướng đối với khoản nợ này s tăng lên. Chính vì vậy, có thể xem x t khoản nợ này như là nghĩa vụ nợ của CP hoặc có thể coi đó là khoản nợ công dự ph ng nhằm đảm bảo tính toán được tiềm ẩn rủi ro đối vớ những khoản nợ công không phát sinh nghĩa vụ trả nợ trực tiếp.
Thứ ba, về b o nh c a CP. Cần quy định cụ thể hơn đối với các đối tượng được bảo l nh bay từ CP nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng khoản nợ công, Trách nhiệm của cơ quan cho vay lại và cá tổ chức vay lại nên được bổ sung trong Luật hoặc các quy định mang tính chất phát lý cao về nhiệm vụ và trách nhiệm của từng đối tượng được bảo l nh, đặc biệt là nhiệm vụ thẩm định năng lực thực hiện thanh toán và trả nợ khoản vay, có quy định bên được bảo l nh sử dụng vốn vay không đúng mục đích, không hiệu quả, gây thất thoát cần được xử lý đúng trách nhiệm c ng như các cơ quan được u quyền đi vay sau đó cho vay lại. Trong hoạt động bảo l nh đối với khoản vay s phát sinh rủi ro tính dụng nên CP cần tính toán và xem x t cẩn trọng đối với khoản vay này.
3.3.1.2 Xây dựng hệ thống thông tin về kiểm soát nợ
Xây dựng hệ thống thông tin về kiểm soát nợ đảm bảo theo d i chặt ch , thanh toán nợ đầy đủ đúng hạn là yêu cầu tất yếu trong cơ chế quản lý nợ chủ động. Trong thực tế, các kỹ thuật phân tích và đánh giá nợ trên thế giới đ tiến bước khá xa cùng với sự phát triển của công nghệ thông tin, đặc biệt quản lý nợ công là công việc phức tạp đ i hỏi số liệu phải nhất quán cùng với phân tích t mỉ, chính xác. Do đó, hệ thống thông tin quản lý nợ phải ứng dụng các thành tự tiên tiến của công nghệ thông tin. Trong tương lai, cần đầu tư hệ thông thông tin đồng bộ đảm bảo khả năng trao đổi giữa các cơ quan quản lý nợ như BTC, NHNN, Bộ KHĐT,…Đồng thơi, thường xuyên tổ chức nâng cao trình độ thông tin cho các cán bộ quản lý tránh tình trạng vừa học vừa làm có thể dẫn tới mất thời gian, xảy ra sai sót, nhầm lẫn ảnh hưởng đến chất lượng cung cấp thông tin. Cần tập trung vào một số nội dung như sau:
Thứ nhất, tiếp tục từng bước tăng cường cập nhật và công khai minh bạch hoá thông tin đối với danh mục nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia, hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công và nợ nước ngoài; thực hiện công khai chiến lược nợ, kế hoạch vay và trả nợ hàng năm; Đồng thời, công khai các báo cáo đnash giá an toàn, bền vững nợ công để cung cấp bức tranh toàn cảnh về tình hình nợ c ng như tác động của nợ đối nền kinh tế. Ngoài ra, công khai, cung cấp thông tin về tình hình vay, trả nợ trong nước và nước ngoài của CP, nợ được CP bảo l nh; vay, trả nợ
nước ngoài của quốc gia, nợ của chính quyền địa phương bảo đảm tính trung thực, khách quan, chính xác, đầy đủ, kịp thời theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, xây dựng các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả các dự án, chương tình sử dụng vốn nước ngoài, đặc biệt công khai minh bạch đối với khoản vay thương mại nước ngoài của cac DNNN theo cơ chế tự vay tự trả khi những khoản vay này chưa được tính vào nợ công. Qua đó, các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan chủ quản và đơn vụ sử dụng vốn vay có trách nhiệm theo thẩm quyền cung cấp đầy đủ và xác thực thông tin về việc huy động và sử dụng vốn cho các cơ quan dân cử, các phương tiện thông tin đại chúng khi có yêu cầu, góp phần giải trình và định hướng công luận về nguồn vốn vay nợ.
Thứ ba, trang bị công cụ, thiết bị hiện đại phục vụ công tác ghi ch p nợ, tính toán chi phí và rủi ro, đánh giá bền vững nợ; các công cụ theo d i cập nhật nhanh nhữg thông tin thị trường. Quản lý nợ công cần được h trợ bằng một hệ thống thông tin chính xác toàn diện và được bảo mật. Yêu cầu này không chỉ có được dữ liệu về nợ, đảm bảo thanh toán dịch vụ nợ đúng hạn mà c n nhằm cải thiện chất lượng báo cáo NSNN và nâng cao tính minh bạch trong tài khoản tài chính của CP.
Thứ tư, dần tiến tới áp dụng phần mềm lớn chuyên dụng về quản lý nợ công để kiểm soát, phân tích và thống kê đảm bảo cung cấp hệ thống thông tin toàn diện đồng bộ cho quản lý nợ công.
3.3.1.3 Cải tiến công tác kế toán - kiểm toán nợ công
Việc cải cách kế toán công, đặc biệt kế toán theo d i các khoản nợ một cách thường xuyên, chính xác là một trong những nhiệm vụ quan trọng giúp cho quá trình cung cấp, tính toán số liệu đầy đủ đảm bảo việc phân tích, đánh giá thực trạng nợ công. Hiện nay, do áp dụng kế toán công theo phương pháp kế toán thực thu, thực chi đối với NSNN, trong đó bao gồm cả kế toán các khoản nợ vay. Điều này đồng nghĩa với việc phản ánh tổng nghĩa vụ nợ trong tương lai, chưa tính toán đầy đủ và chính xác nghĩa vụ nợ tại thời điểm nhất định. Trên phương diện lý thuyết, nghĩa vụ nợ được phản ánh trên báo cáo nợ thường vào thời điểm đáo hạn (trong khi có nhữg khoản nợ dài hạn có thể lên tới 10 - 20 năm), nhưng nghĩa vụ nợ thực tế lại diễn ra những năm trước khi đáo hạn. do vậy, cần phải được tính toán, ghi ch p
và phản ánh đầy đủ nghĩa vụ nợ tại từng thời điểm theo nguyên tắc kế toán “dồn tích”. Việc áp dụng kế toán công phù hợp s phản ánh chính xác hơn nghĩa vụ nợ gốc và l i tại từng năm tài chính. Qua đó, viêc tính toán các chỉ số phân tích được đầy đủ và chính xcs, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác đánh giá và quản lý nợ công. Cải tiến công tác kế toán nợ công cần phải tập trung vào một số nội dung sau:
- Xây dựng hệ thống kế toán nhà nước thống nhất và hiệu quả, dựa trên cơ sở hệ thống kế toán đồ (COA) thống nhất.
- Sử dụng hệ thống kế toán dồn tích điều chỉnh hoặc hệ thống kế toán dồn tích đầy đủ nhằm cung cấp thông tin chính xác về khoản nợ hiện tại phục vụ công tác quản lý và điều hành c ng như dự báo d ng tiền.
- Thực hiện theo d i và kế toán một cách đầy đủ trên tài khoản vay nợ các khoản nợ bao gồm cả nhưng khoản nợ dự ph ng.
Ngoài ra, cải tiến việc quản lý và kiểm toán nợ công trong bối cảnh Luật quản lý nợ công ra đời nhằm đảm bảo tính công khai minh bạch trong số liệu đ i hỏi kiểm toán nợ công phải được đổi mới trên một số nội dung sau:
- Kiểm toán việc huy động vay tức là xem x t việc phát hành khoản nợ có nằm trong dự toán NSNN không bởi vì thực tế đ phát sinh nhữg khoản nợ được phát hành không tuân thủ hoặc không nằm trong dự toán NSNN gây ra tình trạng phát hành nợ không đúng mục đích, không đảm bảo an toàn nợ. Đồng thời, thực hiện kiểm toán đối với mức độ vay nợ công trong mối quan hệ vớ mức độ an ninh tài chính quốc gia để hướng tới hạn chế rủi ro.
- Kiểm toán việc sử dụng vốn vay, thông qua việc đảm bảo các khoản vay được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả, không để lại gáng nặng nợ cho thế hệ sau. Để đảm bảo hoàn trả các khoản nợ, ngoài tăng thuế trong tương lai, việc sử dụng khoản vay có hiệu quả s đem lại nguồn trả nợ một cách thích hợp nhất. Do vậy, kiểm toán khoản vay được sử đụng đúng mục đích và có khả năng tạo ta nguồn thu trong tương lai hay không để đảm bảo khả năng trả nợ.
- Kiểm toán cơ cấu vay nợ, cơ cấu này liên quan đến danh mục nợ của CP hợp lý và danh mục nợ chịu ảnh hưởng rủi ro t giá, l i suất…điều này cần sự kết hợp
với chính sách tiền tệ. Do vậy, duy trì cơ cấu hợp lý s giảm thiểu rủi ro và giảm chi phí dịch vụ nợ. Đồng thời, kiểm toán chi phívay nợ bởi chi phí vay nợ liên quan đến các yếu tố ra quyết định vay của CP. Do đó, nếu có mức chi phí hợp lý s lựa chọn được quyết định vay nợ đúng đắn.
- Kiểm toán tính trung thực và hợp lý của các báo cáo nợ công do cơ quan quản lý nợ thực hiện, điều này có ý nghĩa rất lớn khi các báo cáo nợ công được công khai đến công chúng phải đảm bảo độ tin cậy cao.
- Kiểm toán tính hiệu quả và hiệu lực trong quản lý nợ công từ việc xây dựng chiến lược nợ, kế hoạch vay và trả nợ…Kiểm toán được vấn đề này s góp phần đưa ra giải pháp đảm bảo quy mô và tốc độ tăng nợ một cách ổn định và bền vững.
3.3.2. Giải ph p về ôi ường i nợ công 3.3.2.1 Phát triển nội lực nền kinh tế
Phát triển nội lực nền kinh tế cần tập trung vào vấn đề gia tăng hàm lượng giá trị gia tăng trong xuất khẩu bằng cách: Giảm nhập khẩu nguyên phụ liệu cho sản xuất hàng xuất khẩu thông qua việc đầu tư phát triển các ngành công nghiệp h trợ;
tăng hàm lượng công nghệ cao trong sản xuất để xuất khẩu được nhiều sản phẩm tinh và ít sản phẩm thô hơn; đẩy mạnh hơn nữa hoạt động xúc tiến thương mại, nâng cao nhận biết và thực hành về vấn đề thương hiệu cho các sản phẩm của Việt Nam trên thị trường thế giới.
3.3.2.2 Xây dựng môi trường tài chính hiệu quả - C ng hai, minh ạch về tài ch nh
Đây là một nguyên tắc căn bản hàng đầu và phổ biến trên thế giới trong quản trị công nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công. Theo hướng dẫn quản lý nợ công của IMF (2003) c ng như Cẩm nang minh bạch tài khóa (2007), cần đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơ bản như sau:
Thứ nhất, xác định r vai tr và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan,của Chính phủ. Đây là yêu cầu thiết yếu để đảm bảo trách nhiệm giải trình trong việc hoạch định và thực thi chính sách tài khóa.