Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.4. Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Chi trả DVMTR là một lĩnh vực hoàn toàn mới, trong những năm 90 của thế kỷ XX mới được các nước trên thế giới quan tâm thực hiện. Với những giá trị và lợi ích bền vững của việc chi trả DVMTR đã thu hút đƣợc sự quan tâm đáng kể của nhiều quốc gia, nhiều nhà khoa học và các nhà hoạch định chính sách trên thế giới.
Chi trả DVMTR đã nhanh chóng trở lên phổ biến ở một số nước và được thể chế hóa bằng các văn bản pháp luật. Hiện nay chi trả DVMTR đƣợc xem nhƣ một chiến lược dựa vào thị trường để quản lý tài nguyên thiên nhiên, khuyến khích và chia sẻ các lợi ích trong cộng đồng và xã hội. Các nước phát triển ở Mỹ La Tinh đã áp dụng và thực hiện các mô hình chi trả DVMTR sớm nhất. Ở Châu Âu chính phủ một số nước đã quan tâm đầu tư và thực hiện nhiêu chương trình, mô hình DVMTR. Chi trả dịch vụ rừng phòng hộ đầu nguồn hiện đang đƣợc thực hiện tại các quốc gia Costa Rica, Ecuador, Bolivia, Ấn Độ, Nam Phi, Mexico và Hoa kỳ.
Trong hầu hết các trường hợp này, thực hiện tối đa hóa các dịch vụ rừng phòng hộ đầu nguồn thông qua các hệ thống chi trả đều mang lại kết quả góp phần giảm
nghèo. Ở Châu Úc, Australia đã lập pháp hóa quyền phát thải cacbon từ năm 1998, cho phép các nhà đầu tƣ đăng ký quyền sở hữu hấp thụ cacbon của rừng. Chi trả DVMTR cũng đã đƣợc phát triển và thực hiện thí điểm ở Châu Á nhƣ Indonesia, Philippines, Trung quốc, Nepal và Việt Nam bước đầu đã xây dựng được các chương t nh chi trả DVMTR có quy mô lớn, chi trả cho các chủ rừng để thực hiện các biện pháp bảo vệ rừng nhằm tăng cường cung cấp các dịch vụ thủy văn, bảo tồn đa dạng sinh học, chống xói mòn, hấp thụ cacbon, tạo cảnh quan du lịch sinh thái và đã thu đƣợc một số thành công nhất định trong công cuộc bảo tồn đa dạng sinh học và xóa đói giảm nghèo cho nhân dân vùng đầu nguồn. Chi trả DVMTR đang được thử nghiệm ở một số nước trên thế giới, Đông Nam Á nói chung và Việt Nam nói riêng.
Từ năm 2002 Trung tâm nghiên cứu nông lâm thế giới (ICRAF) đã tích cực giới thiệu khái niệm chi trả DVMTR vào Việt Nam. Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế (IFAD) đã hỗ trợ dự án đền đáp cho người nghèo vùng cao cho các DVMTR mà họ cung cấp tại Indonesia, Philippines, Nepal là “xây dựng cơ chế mới để cải thiện sinh kế và an ninh tài nguyên cho cộng đồng nghèo vùng cao ở Châu Á” thông qua xây dựng các cơ chế nhằm đền đáp người nghèo vùng cao về các DVMTR họ cung cấp cho các cộng đồng trong nước và trên phạm vi toàn cầu.
Trên thế giới hiện nay, có rất nhiều mô hình sử dụng chi trả dịch vụ môi trường (PES) theo các hình thức khác nhau, nhưng phần lớn đều ở tầm vĩ mô của các quốc gia. Các nước phát triển và khu vực Mỹ La Tinh đã sử dụng các mô hình PES vào việc bảo tồn đa dạng sinh học và xóa đói giảm nghèo cho người dân vùng đầu nguồn. Điển hình là Dự án RUPES, được khởi xướng vào tháng 1/2002. Mục tiêu của RUPES là thử nghiệm các phương pháp về chi trả cho dịch vụ môi trường, hình thành thể chế và cơ chế cho việc hỗ trợ cải thiện sinh kế và an ninh tài nguyên cho cộng đồng nghèo vùng cao ở châu Á [RUPES, 2004].
Cũng mô hình thực hiện PES nhƣng tại Côtxta Rica lại là một hình thức khác, ở đó, PES là cơ chế để bảo vệ lưu vực của một số khách sạn tham gia. Cơ sở
của việc chi trả này là nhận thức về mối tương quan chặt chẽ giữa các dịch vụ cung cấp môi trường nước do bảo vệ lưu vực và người hưởng là ngành du lịch. Lý do là các hoạt động ngành du lịch phụ thuộc rất lớn vào trữ lượng và chất lượng nước.
Vì vậy, từ năm 2005, một số khách sạn chi trả hàng năm 45,5 đô la Mỹ cho mỗi hecta đất của các chủ đất địa phương và trả 7% trong tổng số chi phí hành chính của mô hình chi trả dịch vụ môi trường. Tuy nhiên, Côtxta Rica vẫn chưa có một cơ chế được thừa nhận chung nào dựa vào lợi ích của mọi người được chi trả trực tiếp từ các dịch vụ và bảo tồn đa dạng sinh học của tài nguyên rừng đến cải thiện sinh kế cho những người trực tiếp bảo vệ rừng [Jindal, 2011].
Một số nghiên cứu khác tập trung vào việc phát triển thị trường cacbon như
“Cái nhìn từ tương lai: Hiện trạng của thị trường cacbon tự nguyện 2011” [Forest Trents, The Katoomba Group, 2011]. Những nghiên cứu này đã đóng góp một phần không nhỏ trong quá trình xây dựng hệ phương pháp luận về sinh kế và bảo tồn đa dạng sinh học, thẩm tra chất lượng rừng và dịch vụ môi trường rừng, nhưng cũng chƣa đề cập đến các tác động của chính chi trả này đến sinh kế của cộng đồng đang trực tiếp bảo vệ các giá trị dịch vụ hệ sinh thái này.
Tại Trung Mỹ và Mêhicô có chương trình PES lớn nhất Mỹ La Tinh về dịch vụ môi trường thủy văn. Chương trình này bảo tồn rừng tự nhiên đang bị đe dọa để duy trì các dòng chảy và chất lượng nước phục vụ cho đời sống cộng đồng ở vùng hạ lưu trong sinh hoạt và sản xuất nông nghiệp và đã đạt được những thành công đáng kể. Song cho tới nay, vẫn chƣa có cơ sở để đánh giá cái đƣợc và cái mất của chương trình này vì vẫn đang trong giai đoạn đầu.
Các hoạt động chi trả DVMTR ở Châu Mỹ
- Tại Hoa Kỳ: Là quốc gia nghiên cứu và tổ chức thực hiện các mô hình chi trả DVMTR sớm nhất, ngay từ giữa thập kỷ 80, Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ đã thực hiện “Chương trình duy trì bảo tồn”, ở Hawai đã áp dụng chính sách mua lại đất hoặc mua nhƣợng quyền để bảo tồn, bảo vệ rừng đầu nguồn, duy trì, cải thiện nguồn nước mặt, nước ngầm, phục vụ đời sống sinh hoạt, phát triển du lịch, nông
nghiệp và các ngành nghề khác. Ở Oregon, Portland áp dụng chính sách bảo tồn và phát triển cá Hồi và môi trường sinh thái của chúng. Từ việc xác định và đầu tư đúng mục tiêu sẽ hình thành các dịch vụ hệ sinh thái, cụ thể họ đã phát triển du lịch sinh thái, lấy dòng sông nơi cá Hồi đẻ là nơi tham quan về sinh thái, lấy các khu rừng bi khai thác quá mức xƣa kia là nơi giáo dục cho học sinh, sinh viên và du khách vê ý thức bảo vệ rừng v.v… Ở New York, chính quyền thành phố đã thực hiện các chương trình mua đất để quy hoạch và bảo vệ rừng đầu nguồn va nhiều chương trình hỗ trợ cho các chủ đất áp dụng các phương thức quản lý tốt nhất nhằm tích cực hạn chế các nguy cơ ô nhiễm đối với nguồn cung cấp nước cho thành phố. Các hoạt động hỗ trợ sản xuất cho chủ đất đƣợc đầu tƣ từ nguồn tiền nước bán cho người sử dụng nước ở thành phố, kể cả du khách. Chính quyền thành phố đã lập ra công ty phi lợi nhuận để tiếp thu nguồn kinh phí này và hỗ trợ cho các nông dân là chủ đất đã chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất cho thành phố.
- Tại Costa Rica, năm 1996, thực hiện Chi trả DVMTR thông qua Quỹ tài chính Quốc gia về rừng (FONAFIFO) đã chi trả cho các chủ rừng và các khu bảo tồn để phục hồi, quản lý và bảo tồn rừng. FONAFIFO hoạt động như một người trung gian giữa chủ rừng và người mua các dịch vụ hệ sinh thái. Nguồn tài chính thu đƣợc từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm: thuế nhiên liệu hóa thạch, bán tín chỉ cacbon, tài trợ nước ngoài và khoản chi trả từ các dịch vụ hệ sinh thái.
FONAFIFO và nhà máy thủy điện chi trả cho các chủ rừng tƣ nhân cung cấp dịch vụ rừng phòng hộ đầu nguồn khoảng 45 USD/ha/năm cho hoạt động bảo vệ rừng của mình và 116 USD/ha/năm cho phục hồi rừng. Một số khách sạn tham gia vào cơ chế chi trả DVMTR để bảo vệ lưu vực. Cơ sở của việc chi trả này là mối tương quan chặt chẽ giữa người cung cấp DVMT nước do việc bảo vệ, duy trì cải thiện chất lượng nước và dòng chảy với người hưởng lợi là ngành du lịch. Lý do là các hoạt động ngành du lịch phụ thuộc rất lớn vào trữ lượng và chất lượng nước. Vì vậy từ năm 2005 một số khách sạn chi trả hàng năm 45,5 USD cho mỗi ha đất của các chủ rừng địa phương và trả 7% trong tổng số chi phí hành chính của mô hình
DVMT. Tuy nhiên cũng ở Costa Rica “vẫn chƣa có một cơ chế đƣợc thừa nhận chung nào dựa vào lợi ích của mọi người được chi trả trực tiếp từ vẻ đẹp cảnh quan và bảo tồn đa dạng sinh học”, gần đây tại Tanzania có một nhóm công ty du lịch đã liên kết cùng nhau làm hợp đồng với một làng nằm trong khu vực đồng cỏ tại địa phương để bảo vệ các loài hoang dã chủ yếu thông qua chi trả tài chính hàng năm [9].
- Tại Ecuador, năm 1999 Quỹ bảo tồn quốc gia (FONAG) đƣợc thành lập các công ty nước đô thị ở Quito và Pimampiro xây dựng bằng cách áp phí lên nước sinh hoạt. Theo đó, tất cả các đơn vị công cộng sử dụng nước dành 1% doanh thu đóng góp vào FONAG. Quỹ này được đầu tư cho việc bảo tồn lưu vực đầu nguồn và chi trả trực tiếp cho các chủ rừng.
- Tại Colombia, những người sử dụng nước phục vụ công- nông nghiệp ở thung lũng Cauca đã thành lập các hiệp hội để thu các khoản phí chi trả tự nguyện cho các chủ rừng để cải thiện dòng chảy và giảm bồi lắng 0,5 USD/m3 nước thương phẩm.
Hoạt động chi trả DVMTR ở Châu Âu
- Tại Pháp, Công ty Perrier Vittel (hiện nay do Nestlé sở hữu) phát hiện ra rằng bỏ tiền đầu tƣ vào bảo tồn diện tích đất chăn nuôi xung quanh khu vực đất gập nước sẽ tiết kiệm chi phí hơn là việc xây dựng nhà máy lọc nước để giải quyết vấn đề chất lượng nước. Theo đó họ đã mua 600 mẫu đất nằm trong khu vực sinh cảnh nhạy cảm và ký hợpđồng bảo tồn dài hạn với nông dân trong vùng. Nông dân vùng đầu nguồn Rhine-Meuse ở miền đông nam nước pháp được nhận tiền đền bù để chấp nhận giảm quy mô chăn nuôi bò sửa trênđồng cỏ, nâng cao hiệu quả quản lý chất thải chăn nuôi và trồng rừng ở những khu vực nước thẩm thấu nhạy cảm.
Công ty Perrier Vittel chi trả chất lượng nước cho mỗi trang trại nuôi bò sữa ở thượng lưu khoảng 230 USD/ha/năm, trong 7 năm Công ty đã chi trả số tiền là 3,8 triệu USD. [10].
- Tại Đức, Chính phủ đã đầu tư một loạt chương trình để chi trả cho các chủ đất tư nhân với mục đích thay đổi cách sử dụng đất của họ nhằm tăng cường hoặc duy trì dịch vụ hệ sinh thái. Những dự án này bao gồm trợ cấp cho sản xuất cà phê và ca cao trong bóng râm, quản lý rừng bền vững, bảo tồn đất và cải tạo các cánhđồng chăn thả ở các nước Mỹ La tinh gồm Honduras, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Peru, Paraguay và Cộng hòa Dominica.
- Tại Chile, một số cá nhân khu vực tƣ nhân đã bỏ tiền đầu tƣ vào khu vực bảo vệ tƣ nhân chỉ vì mục đích bảo tồn trên những diện tích có tính đa dạng sinh học cao. Việc chi trả đƣợc thực hiện trên nguyên tắc hoàn toàn tự nguyện xuất phát từ ý nguyện muốn hỗ trợ cho các hoạt động bảo tồn của Chính phủ tại những sinh cảnh có nguy cơ bị đe dọa.
Hoạt động chi trả DVMTR ở Châu Á
Trong những năm gần đây, các Chương trình chi trả DVMTR đã được phát triển và thực hiện thí điểm tại các nước Châu Á như Indonesia, Philippines, Trung quốc, Ấn Độ, Nepal và Việt Nam nhằm xác định điều kiện để thành lập cơ chế chi trả DVMTR. Đặc biệt là Indonesia và Philippines đã có nhiều nghiên cứu điển hình về chi trả DVMTR đối với việc quản lý lưu vực đầu nguồn.
Năm 1998, Trung quốc đã bổ sung và sửa đổi Luật quy định hệ thống bồi thường sinh thái rừng. Triển khai thí điểm hệ thống bồi thường giai đoạn 2001- 2004. Năm 2004, thành lập Quỹ bồi thường lợi ích sinh thái rừng.
Từ năm 2001-2006, nhiều nhà tài trợ cũng đã khảo sát khả thi các Chương trình chi trả DVMTR ở Châu Á. Trong khuôn khổ hỗ trợ của Quỹ Quốc tế và phát triển nông nghiệp (IFAD), Trung tâm Nông-Lâm thế giới (ICRAF) đã đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức về khái niệm nâng cao nhận thức về chi trả DVMTR bằng chương trình chi trả cho người nghèo vùng cao DVMT (RUPES) ở Châu Á. RUPES đang tích cực thực hiện các Chương trinh thí điểm ở Indonesia, Philippines và Nepal [11]..
Tại Indonesia, thiết lập cơ chế chuyển giao dịch vụ từ các chức năng rừng phòng hộ đầu nguồn. Khách hàng của Công ty PDAM (40.000 hộ gia đình) ở Mataram đồng ý trả 0,15-0,20 USD hàng tháng cho công tác bảo tồn chức năng phòng hộ đầu nguồn tại huyện Tây Lombok. Tại Bakun (Phillipines), Chính phủ công nhận các quyền sở hữu không chính thức về đất đai do tổ tiên để lại. Việc đƣợc giao đất ở Bakun đƣợc xem là hoạt động chi trả cho việc quản lý bên vững.
Về phía cộng đồng, tất cả mọi người đều được chi trả, hưởng lợi cho việc trao đổi cung cấp dịch vụ đầu nguồn.
Cho đến nay, có nhiều nghiên cứu về chi trả DVMTR đã đƣợc xây dựng ở nhiều quốc gia. Từ các mô hình chi trả DVMTR ở các nước cho thấy, quản lý bảo vệ đầu nguồn đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và bảo vệ tài nguyên và đa dạng sinh học nhằm tạo nguồn tài chính bền vững và chia sẻ lợi ích cho cộng đồng trong công tác bảo vệ rừng và hướng tới giảm nghèo.
1.4.2. Những nghiên cứu trong nước
Việt Nam hiện có khoảng 13,38 triệu ha rừng, độ che phủ đạt 39,5% phân bố trên địa bàn 61 tỉnh, thành phố [3]; Chiến lƣợc phát triển lâm nghiệp ở Việt Nam dự kiến đến năm 2020 đƣa diện tích rừng đạt khoảng gần 16 triệu ha, với tỷ lệ che phủ 47% [1]. Rừng có vai trò rất quan trọng trong đời sống con người và sự phát triển bên vũng của quốc gia. Các hệ sinh thái rừng phát triển tốt với đầy đủ chức năng và đang cung cấp những giá trị DVMT vô cùng to lớn nhƣ: Bảo vệ phòng hộ đầu nguồn, điều tiết và duy trì nguồn nước, hấp thụ và lưu giữ cacbon, tạo cảnh quan phục vụ cho dịch vụ, du lịch…nhưng những năm trước đây chúng được coi là tài sản chung và đƣợc sử dụng miễn phí cho toàn xã hội, trong khi đó việc duy trì và bảo vệ các hệ sinh thái rừng thường chỉ được thực hiện bởi một nhóm nhỏ người, họ là những người lao động trong ngành lâm nghiệp (là các chủ rừng) trực tiếp đầu tƣ vốn, công sức để trồng, bảo vệ, gìn giữ và phát triển rừng nhƣng họ chưa được hưởng những lợi ích xứng đáng mà xã hội phải trả cho sự nỗ lực của họ.
Trong khi xã hội, cộng đồng, tổ chức và cá nhân không tham gia bảo vệ tái tạo
rừng lại được hưởng lợi từ các dịch vụ do rừng tạo ra. Ngày nay cộng đồng xã hội nhận thức đƣợc rằng, các giá trị sử dụng của rừng tạo ra không còn là miễn phí.
Chính vì thế, cần có một cơ chế để bảo vệ và khuyến khích quyền lợi về kinh tế cho những chủ rừng, đồng thời những người được hưởng lợi từ các dịch vụ hệ sinh thái phải chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của hệ sinh thái đó.
Từ năm 2004 Chính phủ Việt Nam đã bắt đầu xây dựng nền móng cho một chương trình quốc gia về chi trả DVMTR. Trên cơ sở khung pháp lý Việt Nam đã có như: Luật tài nguyên nước (1998),Luật đất đai (2003), Luật bảo vệ và phát triển rừng (2004), Luật bảo vệ môi trường (2005) đều thừa nhận các nhân tố của dịch vụ hệ sinh thái mang lại là bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ cảnh quan, bảo vệ rừng phòng hộ đầu nguồn và hấp thụ cacbon. Đặc biệt Điều 74 Luật đa dạng sinh học (2008) quy định “Tổ chức, cá nhân sử dụng DVMTR liên quan đến đa dạng sinh học có trách nhiệm trả tiền cho tổ chức, cá nhân cung cấp DVMTR” các khung pháp lí trên là tiền đề cho Việt Nam đã sẵn sàng sử dụng một số công cụ tài chính và kinh tế cần thiết để thực thi hoạt động chi trả DVMTR, tạo cơ sở pháp lý và kinh nghiệm thực tiễn bước đầu để chi trả DVMTR thực sự ứng dụng có hiệu quả rộng rãi ở Việt Nam. Đó chính là lí do Việt Nam ban hành chính sách chi trả DVMTR theo đúng pháp luật. Hai trong những văn bản quan trọng nhất là Quyết định số 380/TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ về thi điểm DVMTR ở 02 tỉnh (Lâm đồng, Sơn La) và Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về thực hiện chi trả DVMTR trên phạm vi cả nước. Dự án thí điểm về chi trả DVMTR đã đƣợc triển khai tại tỉnh Lâm đồng với sự hỗ trợ của tổ chức Winrock Internationnal; tỉnh Sơn La với sự hỗ trợ của cơ quan hợp tác kỹ thuật CHLB Đức (GTZ) và Việt Nam đã trở thành một trong những quốc gia đầu tiên thực hiện chi trả DVMTR ở Đông Nam Á.
- Các chương trình, dự án làm tiền để cho chi trả DVMTR ở Việt Nam Chương trình Bảo tồn Đa dạng sinh học vùng Châu Á (ARBCP) đã hỗ trợ