III. Môi trờng pháp lý đối với hoạt động của Thị trờng bảo hiểm
1. Môi trờng pháp lý cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm giai đoạn trớc
giai đoạn trớc năm 1993
1.1. Một số đặc điểm của thị trờng bảo hiểm Việt Nam trớc năm 1993
1.1.1- Giai đoạn 1964 - 1987
Thị trờng bảo hiểm thơng mại và hoạt động kinh doanh bảo hiểm đã đợc hình thành và phát triển từ năm 1964 đánh dấu bằng việc xuất hiện của Tổng Công ty bảo hiểm Việt Nam (Bảo Việt) vào ngày 17/12/1964. Trong giai đoạn 1964 đến 1987 thị trờng không tồn tại một cách thực tế mà chỉ có duy nhất một Công ty bảo hiểm của nhà nớc là Bảo Việt. Mọi hoạt động của Công ty này đều chịu sự điều tiết của Nhà nớc; sản phẩm của Bảo Việt nghèo nàn; đối tợng bảo hiểm chỉ áp dụng bảo hiểm tài sản đối với các doanh nghiệp Nhà nớc.
1.1.2- Giai đoạn 1987 - 1993
Trong giai đoạn 1987 đến 1993, sau đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, nền kinh tế của nớc ta bớc vào thời kỳ đổi mới đó là việc chuyển đổi cơ chế nền kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần. Việc chuyển đổi này đã tạo ra một thị trờng đối với hầu hết các ngành nghề kinh doanh khác nhau mà trong đó có hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Tuy chính sách đổi mới đã đợc ra đời vào năm 1986 và chính sách mở cửa nền kinh tế đã đợc thực hiện trong những năm 90, nhng có thể thấy thị tr- ờng bảo hiểm vẫn cha có sự chuyển động tích cực. Trên thị trờng vẫn chỉ có duy nhất một Công ty là Bảo Việt; đối với ngời dân thì hầu nh cha có sự thay đổi trong nhận thức về vai trò của bảo hiểm trong cuộc sống; số lợng các nghiệp vụ bảo hiểm có tăng nhng tổng số mới chỉ trên 30 và phần lớn là các loại hình bảo hiểm hàng hải; đối tợng bảo hiểm chủ yếu vẫn chỉ là các doanh nghiệp Nhà nớc.
Mặc dù thị trờng bảo hiểm thơng mại và hoạt động kinh doanh bảo hiểm đã đợc hình thành và phát triển từ năm 1964, nhng trong cả một giai đoạn dài từ năm 1964 đến năm 1987, do hoạt động kinh doanh bảo hiểm đợc thực hiện trong một cơ chế kinh tế bao cấp, độc quyền Nhà nớc nên thực chất về môi trờng pháp lý trong thời kỳ không phục vụ mục đích kinh doanh bảo hiểm mà chỉ phục vụ những chủ trơng, định hớng của Nhà nớc về phát triển kinh tế xã hội..
1.2. Các văn bản pháp lý cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm.
Có thể nói, hoạt động bảo hiểm thời kỳ này đã có một thị trờng hoạt động theo đúng nghĩa của nó, nhng thị trờng vẫn cha thực sự hoàn chỉnh với
một số đặc điểm mà ta đã đề cập ở phía trên. Các văn bản pháp lý ra đời phục vụ hoạt động kinh doanh bảo hiểm cũng mang tính chất rời rạc, không đồng bộ và thiếu sự thống nhất trên cơ sở một khung pháp lý hoàn chỉnh, các văn bản pháp lý ra đời chủ yếu liên quan tới bảo hiểm vận chuyển, còn các loại hình kinh doanh bảo hiểm khác hầu nh không đợc đề cập tới trong giai đoạn này.
Các văn bản pháp lý trong thời kỳ này gồm:
- Quyết định số 179-TC/QĐ/BH ngày 8/7/1986 của Bộ trởng Bộ Tài chính về việc cho phép Công ty Bảo Việt tiến hành bảo hiểm theo nguyên tắc tự nguyện.
- Nghị định số 30-HĐBT ngày 10/3/1988 của Hội đồng Bộ trởng về chế độ bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ xe cơ giới.
- Công văn số 224-BHTT/90 ngày 1/3/1990 của Tổng Công ty bảo hiểm Việt Nam về việc sửa đổi, bổ sung quy tắc bảo hiểm vật chất trách nhiệm dân sự, tai nạn thuyền viên, tầu thuyền đánh cá.
- Quyết định số 245-TC/QĐ-BH ngày 25/5/1990 của Bộ trởng Bộ Tài chính về việc cho phép Tổng Công ty bảo hiểm Việt Nam tiến hành bảo hiểm tàu và thuyền viên.
- Quyết định số 305-TC/BH ngày 9/8/1990 của Bộ trởng Bộ Tài Chính ban hành Quy tắc chung về vận chuyển hàng hóa bằng đờng biển (QTC-1990).
- Quyết định số 365-PT/HK91 ngày 8/3/1991 của Tổng giám đốc Tổng Công ty bảo hiểm Việt Nam về việc ban hành Quy tắc bảo hiểm hàng không.
- Chỉ thị số 363 – CT ngày 6/11/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trởng về chỉ đạo triển khai thực hiện chế độ bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ xe cơ giới.
- Quyết định số 09-QĐ/TC-BH ngày 9/1/1992 của Bộ trởng Bộ Tài Chính về việc triển khai bảo hiểm hàng hóa vận chuyển trong lãnh thổ nớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Mặc dù, việc ban hành chế độ, chính sách hớng dẫn hoạt động kinh doanh bảo hiểm thời kỳ này vẫn còn rời rạc và cha đầy đủ, nhng có thể thấy nó đã tạo ra đợc cơ sở ban đầu cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Cụ thể là việc ban hành Quyết định số 179 - TC/QĐ/BH ngày 8/7/1986 của Bộ trởng Bộ Tài Chính về việc cho phép Công ty Bảo Việt tiến hành bảo hiểm theo nguyên tắc tự nguyện.
Việc ban hành quyết định 179 này có thể coi là bớc ngoặt trong hoạt động kinh doanh bảo hiểm bởi trên thực tế, việc chuyển đổi từ chế độ bao cấp sang chế độ tự hạch toán kinh doanh mới chỉ cho phép Bảo Việt trở thành một doanh nghiệp, còn việc ra đời quyết định 179 mới thực sự biến Bảo Việt trở thành một doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm. Trong giai đoạn này Bảo Việt vẫn là doanh nghiệp độc quyền kinh doanh bảo hiểm, nhng quyết định tiến hành bảo hiểm theo nguyên tắc tự nguyện đã xóa bỏ cơ chế bảo hiểm bắt buộc trớc đây, đồng thời tạo điều kiện cho Bảo Việt có thể mở rộng các hoạt động kinh doanh của mình.
1.3. Những tồn tại về môi trờng pháp lý cho hoạt động kinh doanhbảo hiểm trong giai đoạn này. bảo hiểm trong giai đoạn này.
Sau suốt một giai đoạn dài hơn 20 năm (từ năm 1964 đến năm 1987) hoạt động trong cơ chế bao cấp, kế hoạch hóa tập trung thì việc chuyển đổi sang cơ chế thị trờng tự hạch toán kinh doanh đã khiến cho không chỉ lĩnh vực bảo hiểm mà còn trong hầu hết các lĩnh vực kinh tế khác gặp phải không ít khó khăn. Sự khó khăn này thể hiện ở rất nhiều mặt nh nhân lực, nghiệp vụ… mà trong đó đặc biệt là về quản lý cả ở tầm vi mô lẫn vĩ mô. Trong hoạt động kinh doanh, việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế đã mang lại một u điểm lớn là cho phép hoạt động bảo hiểm có một thị trờng riêng của mình, tạo cơ sở ổn định cho một môi trờng kinh doanh thông thoáng, đó cũng chính là tiền đề cho sự phát triển của chính mình. Tuy nhiên bên cạnh đó, sự lúng túng trong quản lý đặc biệt là trong khâu ban hành những chính sách, chế độ đã làm cho môi tr- ờng pháp lý vẫn còn nhiều thiếu sót, cha thực sự phù hợp đối với sự phát triển chung của nền kinh tế.
1.3.1- Thiếu một cơ quan chuyên trách quản lý các hoạt động kinh doanh bảo hiểm.
Cơ cấu của ngành bảo hiểm tại bất kỳ một nớc có hoạt động kinh doanh bảo hiểm phát triển nào cũng đều phải có một cơ quan chuyên trách riêng quản lý hoạt động, có thể là ban hành chính sách hay thanh tra giám sát các doanh nghiệp bảo hiểm... Nhng tại nớc ta, trong giai đoạn này không hề có một cơ quan chuyên trách riêng quản lý hoạt động kinh doanh bảo hiểm.
Trên lý thuyết thì cơ quan có trách nhiệm quản lý hoạt động kinh doanh bảo hiểm là Bộ Tài Chính bởi đây là cơ quan ra các văn bản pháp quy cho mọi hoạt động bảo hiểm. Nhng trên thực tế thì việc triển khai, cũng nh điều hành trực tiếp các hoạt động kinh doanh bảo hiểm lại giao cho Bảo Việt tiến hành. Bảo Việt mới là cơ quan đề ra các điều lệ, các quy chế cho hoạt
động bảo hiểm nên có thể coi Bảo Việt chính là cơ quan chuyên trách quản lý hoạt động kinh doanh bảo hiểm trên thị trờng Việt Nam.
Việc Tổng Công ty bảo hiểm Việt Nam (Bảo Việt) đảm nhận cả hai chức năng vừa là cơ quan quản lý, vừa là cơ quan trực tiếp tiến hành các hoạt động kinh doanh đã gây nên tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” mà theo đánh giá thì đây là nguyên nhân của mọi nguyên nhân kìm hãm sự phát triển của hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Nó cũng gây ra tình trạng độc quyền kinh doanh bảo hiểm của Bảo Việt bởi một điều dễ hiểu là cơ quan quản lý thị trờng Bảo Việt khó có thể cho phép xuất hiện một doanh nghiệp bảo hiểm khác trên thị trờng cạnh tranh với mình.
Nh vậy, việc giao trách nhiệm quản lý thị trờng cho Bảo Việt thay vì có một cơ quan chuyên trách riêng trong giai đoạn này có thể nói là một trong những nhợc điểm lớn nhất về môi trờng pháp lý, một lý do chính dẫn đến tình trạng độc quyền. Từ đó, không tạo ra đợc động lực cho sự phát triển của hoạt động kinh doanh bảo hiểm trên thị trờng.
1.3.2- Môi trờng pháp lý cha thực sự tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển của hoạt động kinh doanh bảo hiểm.
Nh đã phân tích ở phần trên, việc giao lại trách nhiệm quản lý thị tr- ờng bảo hiểm cho Bảo Việt là một trong những tồn tại lớn nhất về môi trờng pháp lý cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm trong giai đoạn này. Nhng nếu xem xét trong bối cảnh kinh tế xã hội cùng thời kỳ thì dờng nh điều này là khó tránh khỏi bởi trong thời kỳ đầu đổi mới sang nền kinh tế nhiều thành phần với mục tiêu vẫn phải đảm bảo vai trò chủ đạo của doanh nghiệp Nhà n- ớc thì chúng ta không thể thả lỏng thị trờng bảo hiểm, một lĩnh vực đóng vai trò không nhỏ của một nền kinh tế phát triển.
Tất nhiên, nếu chỉ giải thích sự kém phát triển của hoạt động kinh doanh bảo hiểm trong giai đoạn này là do thiếu một cơ quan chuyên trách đã dẫn đến sự độc quyền của Bảo Việt là cha đủ. Ta còn phải nhìn nhận ở một góc độ lớn hơn đó chính là tổng thể của môi trờng pháp lý, những thiếu sót cũng nh những tồn tại của nó đã không tạo cơ sở đảm bảo hay khuyến khích nhằm định hớng cho sự phát triển chung của hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Trong giai đoạn này, có rất nhiều sự tồn tại về mặt pháp lý cho kinh doanh bảo hiểm nh hệ thống văn bản cha đầy đủ, chồng chéo, thiếu những cơ chế thích hợp riêng cho các doanh nghiệp bảo hiểm... Ta có thể xem xét tới một số tồn tại lớn về môi trờng pháp lý cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm giai đoạn này:
*Thiếu một văn bản có tính pháp lý cao tạo hành lang ổn định cho kinh doanh bảo hiểm:
Đối với bất kỳ hoạt động kinh doanh nào mà trong đó có cả kinh doanh bảo hiểm thì việc xây dựng một hành lang pháp lý có tính ổn định luôn là sự cần thiết bởi nó chính là cơ sở quan trọng nhất để điều phối mọi hoạt động kinh doanh đảm bảo các doanh nghiệp trong đó phải tuân thủ theo những nguyên tắc nhất định phù hợp với mục tiêu, chính sách và định hớng của Nhà nớc cũng nh các quy luật thị trờng trong sự phát triển chung của lĩnh vực kinh doanh đó.
Nhng có thể thấy, trong giai đoạn này ở nớc ta cha hề có một văn bản cụ thể nào nh vậy để điều phối cho hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Việc thiếu một văn bản có tính chất pháp lý cao cũng đồng nghĩa với việc ta không thể xây dựng những nguyên tắc cơ bản, cũng nh sự đảm bảo về quyền lợi đối với các doanh nghiệp khi họ muốn tham gia vào thị trờng bảo hiểm. Thực tế đã chứng tỏ rằng, chỉ khi có một khuôn khổ pháp lý thực sự ổn định thì các nhà đầu t mới có thể yên tâm đầu t vốn vào kinh doanh. Ngợc lại, đối với Nhà nớc cũng chỉ khi đó mới có thể điều hành thị trờng một cách hiệu quả bởi các doanh nghiệp hoạt động trên thị trờng đều phải thực hiện theo những nguyên tắc nhất định. Từ đó mới có thể thúc đẩy hoạt động kinh doanh phát triển đợc.
Tóm lại, việc thiếu một văn bản có tính chất pháp lý cao cũng là một trong những lý do để giải thích cho sự không phát triển của thị trờng bảo hiểm trong giai đoạn này. Đặc biệt có thể thấy, trong cùng giai đoạn, nhiều ngành kinh doanh khác đã xuất hiện các doanh nghiệp có vốn đầu t nớc ngoài. Nhng riêng hoạt động kinh doanh bảo hiểm vẫn mới chỉ dừng lại ở một doanh nghiệp bảo hiểm duy nhất là Bảo Việt, và thị trờng bảo hiểm cũng không phát triển so với giai đoạn trớc đó là bao.
* Cha tạo ra đợc cơ chế khuyến khích riêng nhằm thu hút các doanh nghiệp đầu t vào kinh doanh bảo hiểm.
Từ khi thực hiện chính sách thu hút nguồn vốn đầu t nớc ngoài vào n- ớc ta, chúng ta mới có thể thấy đợc vai trò quan trọng của những chính sách khuyến khích đầu t. Trong hoạt động đầu t nớc ngoài, sự khuyến khích này đ- ợc thể hiện rất rõ trong Luật đầu t nớc ngoài, hay trong các Nghị định, các Thông t ban hành. Sự khuyến khích đó đã thu đợc những kết quả rất tích cực mà cụ thể là nguồn vốn đầu t nớc ngoài vào các ngành kinh tế trong những năm vừa qua đã trở thành một nguồn lực rất quan trọng để phát triển kinh tế
đất nớc. Nh vậy có thể thấy, để có thể thúc đẩy lĩnh vực kinh doanh bất kỳ nào đó phát triển thì tạo ra các cơ chế khuyến khích là hết sức cần thiết.
Thế nhng trong giai đoạn này, chúng ta đã không tạo ra một cơ chế khuyến khích nào đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm. Trong khi đó, nh đã phân tích ở trên, đây mới chỉ là giai đoạn đầu phát triển của lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm, giai đoạn đang rất cần một động lực mạnh mà cụ thể là sự khuyến khích, cơ chế u đãi về thuế, về vốn, nhân lực từ phía Nhà nớc. Điều này cũng là một phần nguyên nhân đã không tạo nên đợc động lực thúc đẩy sự phát triển của hoạt động đầu t nói riêng và lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm nói chung.