1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.2. Tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam
Ở Việt Nam, công tác quản lý tài nguyên đất đã được quan tâm từ rất sớm.
Những năm đầu của thập kỷ 80, Nhà nước đã xây dựng một hệ thống chính sách về đất đai phù hợp với tình hình đất nước thể hiện ở chính sách thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước, đồng thời thực hiện công tác đo đạc phân hạng đất và đăng ký thống kê đất đai trong cả nước. Chính sách về chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp là tổng thể các quan điểm, chủ trương, đường lối, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động vào lĩnh vực đất nông nghiệp nhằm thu hồi đất để thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước mong muốn.
Chính sách về chuyển đổi đất đai được quan tâm nhiều hơn và là vấn đề nóng bỏng trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt quá trình công nghiệp hóa làm cho nhu cầu về nhà ở, đất ở cũng như đất xây dựng hạ tầng các khu dân cư, công trình công cộng, khu công nghiệp trở nên nhức nhối hơn.
a. Trước khi có Luật Đất đai 1993
Ngày 18/12/1980, Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Hiến pháp sửa đổi quy định “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa… đều thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung”. Đây là cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để thực thi công tác quản lý đất đai trên phạm vi cả nước [12].
Luật Đất đai 1988 ra đời dựa trên cơ sở Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tại Khoản 4 Điều 48 quy định “Đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật”. Ngày 31/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186-HĐBT
18 về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác.
Theo đó căn cứ để tính mức bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng là diện tích, chất lượng và vị trí đất.
Cùng với những bước phát triển của cơ chế thị trường, Nhà nước thực hiện chính sách hội nhập với thế giới. Hiến pháp 1992 ra đời là bước ngoặt quan trọng trong việc xây dựng chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách bồi thường, hỗ trợ nói riêng, tại Điều 17 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”.
b. Thời kỳ từ khi Luật Đất đai 1993 ra đời đến trước khi có Luật Đất đai 2003
Luật Đất đai 1988 không còn phù hợp và bộc lộ nhiều điểm bất cập, chính vì vậy ngày 01/07/1993 Luật Đất đai 1993 được thông qua, chính thức có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Qua thời gian thực hiện, để đáp ứng yêu cầu công tác quản lý nhà nước về đất đai phù hợp với sự chuyển biến mạnh mẽ của KT - XH, Quốc hội đã sửa đổi Luật Đất đai 1993 vào các năm 1998 và 2001.
Hệ thống pháp luật về đất đai thời kỳ này đã đánh dấu một mốc quan trọng về sự đổi mới chính sách đất đai của Nhà nước như: Đất đai được khẳng định là có giá trị;
ruộng đất nông lâm nghiệp được giao ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân;
người sử dụng đất được hưởng các quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất….và quy định 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai.
Nghị định số 64/CP ngày 27/09/1993 quy định việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Nghị định số02/CP ngày 15/01/1994 của Chính phủ quy định về quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp.
c. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai 2003 đến trước khi có Luật Đất đai 2013
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Luật đất đai 2003 và hệ thống pháp luật về đất đai thời kỳ này đã vận dụng cũng như kế thừa những chính sách mang tính đổi mới, tiến bộ của hệ thống pháp luật về đất đai trước đây đồng thời tiếp thu, đón đầu những chính sách pháp luật đất đai tiên tiến, hiện đại, phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, chính trị của đất nước.
Cùng với Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước đã ban hành các Nghị định, Thông tư, Chỉ thị… đã tạo ra một hành lang pháp lý cho công tác quản lý đất đai. Hệ thống văn bản pháp luật đất đai được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh với những nội dung quy định cụ thể: về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; về thu tiền sử dụng đất; về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
hướng dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng
19 đất; hướng dẫn lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính; hướng dẫn lập, điều chỉnh và
thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Nghị định này ban hành được coi là mang tính đột phá, giải quyết được nhiều tồn tại, bất cập trong quá trình quản lý sử dụng đất.
d. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai 2013 đến nay
Ngày 09/12/2013, Chủ tịch nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đã ban hành Lệnh số 22/2013/L-CTN công bố Luật Đất đai 2013 đã tạo hành lang pháp lý ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn; làm công cụ duy trì trật tự an toàn xã hội trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan Nhà nước làm nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai.
Tại Điều 22 Luật Đất đai 2013 quy định 15 nội dung nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Bao gồm:
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó.
Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Thống kê, kiểm kê đất đai.
Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
20 Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử
dụng đất đai.
Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai [21].
1.2.2.2. Một số kết quả chung về hoạt động quản lý nhà nước về đất đai
Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta trong những năm qua đã đạt được những kết quả quan trọng chủ yếu:
Việc ban hành và thực hiện các văn bản thi hành Luật Đất đai và khung giá đất, thuế chuyển quyền sử đất, lệ phí trước bạ... đang từng bước làm cho đất đai tiếp cận với thị trường bất động sản, có tác dụng cho việc hình thành thị trường bất động sản, Nguồn thu tài chính từ đất đai đóng góp rất lớn cho ngân sách nhà nước.
Công tác đo đạc, xác định địa giới hành chính cụ thể được thực hiện ở các địa phương trong cả nước. Hồ sơ địa giới hành chính được xây dựng trên cơ sở Chỉ thị 364/CP đã được xây dựng tới từng xã, phường, thị trấn. Hệ thống bản đồ hành chính của các tỉnh, thành phố đã được xây dựng và hoàn thiện.
Đại bộ phận đất nông nghiệp đã được giao cho các chủ sử dụng cụ thể. Việc xác định hộ nông dân là đơn vị kinh tế tự chủ, người nông dân thực sự làm chủ trên thửa đất mình được giao, sử dụng đất đai có hiệu quả hơn. Việc giao đất, cấp giấy chứng nhận tạo cơ sở và động lực cho sự tự chủ của người nông dân, trên cơ sở đó góp phần dân chủ hóa đời sống kinh tế, xã hội ở nông thôn.
Nhiều địa phương đã và đang thực hiện việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê đất nông nghiệp và tiến hành “dồn điền, đổi thửa” để khắc phục tình trạng manh mún trong sử dụng đất. Tạo tiền đề cho việc xác lập đất đai là một yếu tố rất quan trọng vận động theo quá trình phát triển của sản xuất hàng hoá, phân phối lao động và chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông thôn.
Về công tác cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, phần lớn các địa phương đã tập trung chỉ đạo thực hiện bằng nhiều biện pháp; đã thực hiện nghiêm túc các nhiệm vụ, giải pháp theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Chỉ thị 05/CT-TTg và của Bộ Tài nguyên và Môi trường; tạo sự chuyển biến tích cực trong công tác cấp Giấy chứng nhận ở địa phương, điển hình là một số tỉnh, thành phố như Tuyên Quang, Lai Châu, Bắc Giang, Quảng Ninh, Thừa Thiên Huế , Khánh Hòa, Ninh Thuận và TP. Hồ Chí Minh. Trong điều kiện kinh tế đang có nhiều khó khăn, song các địa phương đều đã rất cố gắng bố trí kinh phí từ ngân sách cho công tác cấp giấy chứng nhận tăng lên nhiều so với các năm trước, nhất là các tỉnh miền núi phía Bắc và Tây Nguyên. Tính đến hết năm 2013, cả nước đã cơ bản hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu với 41,6 triệu giấy, tổng diện tích 22,9 triệu ha, đạt 94,8% diện tích đất đang sử dụng cần cấp và đạt
21 96,7% tổng số trường hợp sử dụng đất đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận. Đến nay, cả
nước có 11 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp giấy chứng nhận lần đầu cho các loại đất chính (đạt từ 85-100% diện tích) gồm Bình Dương, Long An, Bến Tre, Đồng Tháp, An Giang, Vĩnh Long, Bạc Liêu, Đồng Nai, Quảng Trị, Hậu Giang, Cần Thơ. Ngoài ra còn có 10 tỉnh cơ bản hoàn thành ở hầu hết các loại đất chính gồm Lạng Sơn, Hải Dương, Hà Nam, Hưng Yên, Quảng Bình, Đà Nẵng, Trà Vinh, Kiên Giang, Sóc Trăng, Bà Rịa - Vũng Tàu. Kết quả việc cấp giấy chứng nhận các loại đất chính như sau:
- Về đất ở đô thị: Cả nước đã cấp được 4.211.800 giấy với diện tích 106.200 ha, đạt 80,3%. Đã có 34 tỉnh đạt trên 85%; còn 29 tỉnh đạt dưới 85%, trong đó 10 tỉnh đạt thấp dưới 70%.
- Về đất ở nông thôn: Cả nước đã cấp được 11.510.000 giấy với diện tích 465.900 ha, đạt 85,0%. Có 35 tỉnh đạt trên 85%, còn 28 tỉnh đạt dưới 85%; trong đó có 9 tỉnh đạt thấp dưới 70%.
- Về đất chuyên dùng: Cả nước đã cấp được 182.131 giấy với diện tích 483.730 ha, đạt 64,0%. Có 19 tỉnh đạt trên 85%; còn 44 tỉnh đạt dưới 85%; trong đó có 16 tỉnh đạt dưới 50%.
- Về đất sản xuất nông nghiệp: Cả nước đã cấp được 17.367.400 giấy với diện tích 8.147.100 ha, đạt 82,9%. Còn 33 tỉnh đạt trên 85%, có 30 tỉnh đạt dưới 85%; trong đó có 12 tỉnh đạt dưới 70%.
- Về đất lâm nghiệp: Cả nước đã cấp được 1.709.900 giấy với diện tích 10.357.400 ha, đạt 86,1%. Có 20 tỉnh đạt trên 85%, có 41 tỉnh cấp đạt dưới 85%; trong đó có 25 tỉnh đạt dưới 70% [8].
Bên cạnh những kết quả đạt được, hiện nay trong quá trình phát triển KT - XH của Việt Nam, quản lý nhà nước về đất đai vẫn còn số vấn đề tồn tại đang nổi lên như sau:
Việc quản lý đất đai có những bước tiến đáng kể, đã có kết quả đáng ghi nhận.
Nhưng các vấn đề như đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị buông lỏng trong một thời gian dài, chính sách về đất đai có nhiều thay đổi qua các thời kỳ khác nhau, hồ sơ địa chính và các loại giấy tờ chứng minh nguồn gốc đất đã bị thất lạc. Trong khi đó, chúng ta lại muốn khắc phục trong thời gian ngắn đã làm cho cho quá trình này càng thêm phức tạp.
Công tác quản lý nhà nước về tài nguyên đất là một trong những lĩnh vực hết sức nhạy cảm. Đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng nhiều và tập trung vào các vấn đề tranh chấp đất đai trong nội bộ nhân dân, tranh chấp đất đai giữa các tổ chức kinh tế, khiếu nại về đền bù giải tỏa, chính sách tái định cư,.. Chính quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo nhiều nơi chưa nhận thức được trách nhiệm của mình, trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa tuân thủ trình tự, thủ tục xác định thẩm quyền chưa đúng.
22 Công tác lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã chưa đáp ứng
được yêu cầu. Đa số các tỉnh, thành trong cả nước, công tác lập, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cấp huyện đến và kế hoạch sử dụng đất cấp xã vẫn còn trong giai đoạn mới thực hiện.
Một số địa phương còn lúng túng trong việc gắn kết giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn; việc công khai hoá quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt vẫn còn chậm và mang tính hình thức, gây khó khăn trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Kết quả công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đạt nhiều kết quả, một số địa phương đã hoàn thành cơ bản việc cấp Giấy chứng nhận lần đầu nhưng xét riêng từng loại đất vẫn còn một số loại đạt thấp dưới 85% như: đất chuyên dùng còn 29 địa phương, đất ở đô thị còn 15 địa phương, đất sản xuất nông nghiệp còn 11 địa phương, các loại đất ở nông thôn và đất lâm nghiệp còn 12 địa phương. Một số địa phương có loại đất chính đạt kết quả cấp Giấy chứng nhận lần đầu thấp dưới 70% như Lạng Sơn, thành phố Hà Nội, Bình Định, Kon Tum, thành phố Hồ Chí Minh, Kiên Giang, Ninh Thuận, Hải Dương [8].