CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.2. Thực tiễn về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
* Thời kỳ trước Luật Đất đai năm 1993
Trước đây, quy hoạch sử dụng đất đai chưa được coi là công tác của ngành Quản lý đất đai, mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng thực hiện theo Chỉ thị số 122/1970/CT- TTg ngày 13/7/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “phân vùng và quy hoạch vùng nông lâm nghiệp”. Sau ngày thống nhất đất nước, dựa trên cơ sở của Chỉ thị số 122/1970/CT-TTg trước đây, Hội đồng Chính phủ đã thành lập Ban chỉ đạo phân vùng quy hoạch nông lâm nghiệp Trung ương để triển khai công tác này trong cả nước (1975 - 1978). Kết quả phân vùng nông lâm nghiệp trong cả nước đã được Chính phủ phê duyệt năm 1978 và là cơ sở để triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất đai.
Đến đầu những năm 1980, Đảng và Nhà nước đã có chủ trương mới trong công tác quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất đã trở thành một trong những nội dung chính của công tác quản lý Nhà nước đối với ruộng đất.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất được Nhà nước quan tâm ở mức cao nhất, được khẳng định trong Hiến pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm…” (Điều 20).
Quyết định của Hội đồng Chính phủ số 201/1980/QĐ-CP ngày 01/7/1980 về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước nêu rõ: “Toàn bộ ruộng đất trong cả nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và kế hoạch chung nhằm bảo đảm ruộng đất được sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phát triển theo hướng đi lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa”. Đồng thời quy định quy hoạch sử dụng đất là một trong 7 nội dung của công tác quản lý nhà nước đối với ruộng đất.
Từ năm 1981 đến năm 1986 thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ V của Đảng (năm 1981) hầu hết các quận huyện trong cả nước đã xây dựng quy hoạch tổng thể cấp huyện. Tuy nhiên, do nguồn nhân lực hạn chế, các tài liệu điều tra cơ bản chưa đầy đủ, nhận thức của nhiều ngành, nhiều cấp còn khác nhau nên chất lượng quy hoạch còn nhiều hạn chế.
Sau Đại hội lần thứ VII của Đảng (năm 1992), Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. Đây là mốc bắt đầu của thời kỳ đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp.
Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Điều 18, Chương II khẳng định lại một lần nữa: “Đất đai thuộc quyền sở hữu của toàn dân”,
“Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”.
Luật Đất đai đầu tiên được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 và công bố ngày 08/01/1988. Tại Khoản 2, Điều 9 của Luật này quy định: “Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai” là một trong bảy nội dung quản lý Nhà nước đối với đất đai. Tại Điều 11 quy định cụ thể về thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất: “…
Uỷ ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong địa phương mình…” cũng như thẩm quyền phê chuẩn, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp.
Luật Đất đai năm 1988 ra đời đã đặt nền tảng cơ sở pháp lý cho công tác quản lý đất đai nói chung cũng như quy hoạch sử dụng đất nói riêng [24].
* Giai đoạn từ năm 1993 – 2003
Trong giai đoạn này, được sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước, công tác quy hoạch sử dụng đất ngày càng được đẩy mạnh và hoàn thiện cho phù hợp với giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều đó được thể hiện rõ nét qua các lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã ban hành qua các năm 1998 và 2001, trong đó đã có các quy định bổ sung về công tác quy hoạch sử dụng đất các cấp. Để đưa công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai hàng năm vào nề nếp, Công văn số 1814/CV-TCĐC ngày 12 tháng 10 năm 1998 của Tổng cục Địa chính hướng dẫn việc triển khai thực hiện các công việc sau: Công tác quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai; trình tự và nội dung các bước xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ hành chính các cấp (cấp tỉnh, huyện, xã…); quản lý cấp phát, thanh quyết toán vốn quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai; việc lập kế hoạch chuyển đất nông lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào mục đích khác hàng năm.
Để đáp ứng yêu cầu chất lượng ngày càng cao của thực tiễn đối với QHSD đất đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện các quy định đối với quy hoạch sử dụng đất. Trên cơ sở Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998 và Luật Đất đai 2001; ngày 01 tháng 10 năm 2001 Chính Phủ đã ban hành Nghị định số 68/2001/NĐ-CP về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Đây là lần đầu tiên có một Nghị định riêng của Chính phủ về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp.
Để cụ thể hoá Nghị định 68/2001/NĐ-CP, ngày 01/11/2001 Tổng cục Địa Chính đã ban hành Thông tư số 1842/2001/TT-TCĐC về hướng dẫn chi tiết đối với công tác quy hoạch sử dụng đất các cấp và điều chỉnh, bổ sung quy hoạch sử dụng đất các cấp.
Năm 1994, Chính phủ cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2000 và đã được Quốc hội khoá IX thông qua tại kỳ họp thứ 11, tại Nghị quyết số 01/1997/QH9 về kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước 5 năm từ năm 1996 đến năm 2000.
Theo TS.Nguyễn Quang Học [11] : “Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần tăng cường hiệu lực và ngày càng có hiệu quả cao trong quản lý và sử dụng đất, đã phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng trong quá trình phát triển của đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hoá... đã góp phần thay đổi diện mạo vùng nông nghiệp nông thôn, đất đai được sử dụng phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng hàng hoá. Đất ở nông thôn được cải tạo, chỉnh trang phát triển theo hướng đô thị hoá. Đất có mục đích công cộng được quy hoạch đồng bộ với kết cấu hạ tầng phát triển đã góp phần tăng khả năng phục vụ sản xuất và đời sống của nhân dân”.
Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật đất đai 1993-2003 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường [2]. “Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước đã thực hiện quyền định đoạt về đất đai, nắm được quỹ đất đai, đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, làm cơ sở để điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. Từng bước chủ động giành quỹ đất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị. Qua công tác quy hoạch sử dụng đất đai, UBND các cấp nắm chắc được quỹ đất đai của địa phương mình, có dự tính được nguồn thu từ đất đai cho ngân sách [24].
* Giai đoạn từ năm 2003 đến 2013
Để đáp ứng nhu cầu đổi mới của đất nước nói chung và những yêu cầu cấp bách về công tác quản lý đất đai trong tình hình mới, tại kỳ họp thứ 4 Khoá XI, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2003. Trong đó đã dành 10 điều (từ Điều 21 đến Điều 30) để quy định về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, thẩm quyền quyết định, xét duyệt, quy hoạch, kế hoạch và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Tiếp đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 về thi hành Luật Đất đai năm 2003. Liên quan đến công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nghị định đã dành hẳn một chương (Chương III), từ Điều 12 đến Điều 29 quy định rất cụ thể về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp.
Để hướng dẫn các địa phương thực hiện tốt Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướngdẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy trìnhlập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất các cấp (banhành kèm theo Quyết định số 04/2005/QĐ-BTNMT ngày 30/6/2005); ban hành Định mức sử dụng đất (Công văn số 5763/BTNMT-ĐKTKĐĐ ngày 25/12/2006 về việc hướng dẫn định mức sử dụng đất áp dụng trong công tác lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất..); Định mức, đơn giá điều tra, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai các cấp (Quyết định số 10/2005/QĐ-BTNMT ngày 24/10/2005 Về việc ban hành Định mức kinh tế - kỹ thuật lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất).
Có thể nói, trong giai đoạn này, hệ thống các văn bản pháp luật, pháp quy liên quan đến công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của nước ta là khá đầy đủ, đồng bộ và toàn diện nhất từ trước tới nay. Điều đó khẳng định sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý Nhà nước về đất đai cũng như công tác quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp nói riêng.
Thực hiện quy định của Luật đất đai, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được triển khai ở cả 4 cấp với kết quả đã thực hiện đến cuối năm 2009 trên toàn quốc như sau [3]:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước: Chính phủ đã lập QHSD đất đến năm 2010 và KHSD đất đến năm 2005 của cả nước trình Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 5 và được thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/6/2004; kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước đã được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 9 thông qua tại Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/6/2006.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh: Đến nay cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 được Chính phủ xét duyệt.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện: Cả nước có 531/681 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là huyện) hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 (chiếm 77,97%); 98 huyện đang triển khai (chiếm 14,4%); còn lại 52 huyện chưa triển khai (chiếm 7,64%), phần lớn là các đô thị (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
Cả nước có 20 tỉnh đã hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Một số tỉnh triển khai chậm như Phú Thọ, Gia Lai, Bình Định, Đồng Tháp, An Giang và thành phố Cần Thơ.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã: Cả nước có 7.576/11.074 xã, phường, thị trấn (gọi chung là xã) đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 (đạt 68,41%); 1.507 xã đang triển khai (đạt 13,61%); còn lại 1.991 xã chưa triển khai (chiếm 17,98%).
Cả nước chỉ có 7 tỉnh, thành phố cơ bản hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 3 cấp xã, huyện, tỉnh; ngoài ra còn có 13 tỉnh đang hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 2 cấp xã, huyện. Có 16 tỉnh đã triển khai lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã nhưng kết quả đạt được còn thấp (dưới 50% số xã) gồm Lai Châu, Yên Bái, Cao Bằng, Hà Nội, Hà Nam, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Đà Nẵng, Bình Định, Phú Yên, Gia Lai, thành phố Hồ Chí Minh, Bến Tre, Cần Thơ, Hậu Giang, Sóc Trăng.
Theo TS.Nguyễn Đình Bồng [10] quy hoạch sử dụng đất ở nước ta được pháp luật quy định là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai; việc tổ chức triển khai quy hoạch sử dụng đất ở nước ta trong giai đoạn từ 1994 đến nay đã cơ bản hoàn thành QHSD đất cả nước, QHSD đất cấp tỉnh;
QHSD đất đã góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai,
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Tồn tại chủ yếu của QHSD đất ở nước ta là mới thực hiện chủ yếu ở mức độ khái quát, mang tính định hướng, còn thiếu quy hoạch chi tiết; về phương pháp và quy trình thực hiện còn nhiều bất cập chưa có quy trình QHSD đất mang tính đặc thù đối với đô thị; sự phối hợp giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các cấp (nhiều địa phương lập QHSD đất mà chưa lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội), quy hoạch các ngành chưa đồng bộ, đặc biệt là quy hoạch đô thị chi tiết chưa thực hiện trên nền bản đồ địa chính. Do những nguyên nhân trên chất lượng và tính hiệu quả QHSD đất được đánh giá thấp, các dự án “treo” còn tồn tại phổ biến.
* Giai đoạn từ năm 2013 đến nay
Sau khi Luật đất đai 2013 có hiệu lực, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai năm 2013; Bộ Tài nguyên và Môi trương đã ban hành Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/06/2014 Quy định chi tiết lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Theo Luật đất đai 2013 và các văn bản hiện hành, công tác lập quy hoạch sử dụng đất được tiến hành ở 3 cấp: cấp Trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện;
riêng quy hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp trong quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Cũng theo các văn bản trên, cấp huyện sẽ lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm và được UBND tỉnh phê duyệt trước ngày 31 tháng 12 của năm trước [23].
Như vậy, sau khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, năm 2014 các huyện trên cả nước đã lập kế hoạch sử dụng đất năm 2015 và được UBND các tỉnh phê duyệt trước ngày 31 tháng 12 năm 2014. Hiện nay, Chính phủ giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất toàn quốc đến năm 2020 thông qua Quốc hội tại kỳ họp tháng 4 năm 2016, một số tỉnh và một số huyện có biến động lớn cũng đang tiến hành điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020.