CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước
1.2.3 Nội dung quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách Nhà nước
Kế hoạch hóa đầu tư đóng vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN. Thực hiện tốt hoạt động này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành, địa phương chủ động đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối nguồn lực, tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ, dàn trải, lãng phí nguồn lực của NSNN.
Để có được kế hoạch vốn đầu tư tối ưu trước hết phải xây dựng chiến lược đầu tư hợp lý, xác định ưu tiên đầu tư vào ngành nào, vùng nào? Đầu tư như thế nào và mức độ đầu tư bao nhiêu thì sẽ mang lại hiệu quả cao nhất, từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu tư theo ngành, vùng và cơ cấu vốn đầu tư theo nhóm dự án (A, B, C).
Sau khi xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý phải lập được quy hoạch đầu tư nhằm hoạch định trước những vùng, những ngành cần được đầu tư, mức vốn đầu tư, thời gian đầu tư… Dựa vào quy hoạch để lập kế hoạch vốn đầu tư nhằm xác định nhu cầu và khả năng đáp ứng vốn trong từng giai đoạn nhất định cho thời hạn 10 năm, 5 năm, 1 năm theo từng nguồn vốn đầu tư khác nhau (vốn đầu tư tập trung, vốn chương trình mục tiêu, vốn đầu tư từ thu tiền sử dụng đất, vốn ODA (là nguồn tiền mà chính phủ, các cơ quan chính thức các nước hoặc các tổ chức phi chính phủ, quốc tế cho các nước đang và kém phát triển vay để phát triển kinh tế - xã hội) , vốn trái phiếu Chính phủ…)
Từ 01/01/2015, Luật Đầu tư công bắt đầu có hiệu lực, việc ĐTXDCB cũng như ĐTPT ở các địa phương phải được thực hiện theo kế hoạch đầu tư công trong 5 năm (gọi là kế hoạch đầu tư công trung hạn) bắt đầu từ kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn năm 2016 – 2020.
1.2.3.2 Lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư
ĐTXDCB có đặc điểm nổi bật là thời gian dài, vốn đầu tư lớn, rủi ro cao. Để giảm thiểu khả năng rủi ro, các nhà đầu tư thường đầu tư theo dự án đầu tư. Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian nhất định.
Đầu tư theo dự án là phương pháp đầu tư khôn ngoan nhất. Dự án được hiểu như là sự luận chứng một cách đầy đủ về mọi phương diện của một cơ hội đầu tư, giúp cho chủ đầu tư có đủ độ tin cậy cần thiết. Những nội dung chủ yếu của một dự án đầu tư thường bao gồm: xác định sự cần thiết phải đầu tư, lựa chọn hình thức đầu tư; chương trình sản xuất và các yếu tố phải đáp ứng (đối với các dự án có sản xuất);
các phương án địa điểm cụ thể phải phù hợp với quy hoạch xây dựng; phương án giải phóng mặt bằng và bố trí tái định cư (nếu có); phân tích lựa chọn
phương án kỹ thuật, công nghệ; phương án kiến trúc, giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của phương án đề nghị lựa chọn; giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường; phương án về vốn, các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư; hình thức quản lý thực hiện dự án; xác định chủ đầu tư; mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án.
Dự án đầu tư được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, dựa vào tính chất của ngành cần đầu tư và số vốn đầu tư của một dự án, các dự án được chia thành các nhóm A, B, C; dựa vào mục tiêu đầu tư, có dự án đầu tư mới và dự án cải tạo, nâng cấp, mở rộng; dựa vào tính chất đầu tư của dự án, có dự án đầu tư có xây dựng và dự án đầu tư không có xây dựng.
Thẩm định dự án đầu tư là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi quyết định đầu tư. Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN để ĐTPT phải được thẩm định. Nội dung thẩm định dự án đầu tư tùy theo từng loại dự án, đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã hội của dự án… Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định và có tính khả thi cao thì cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư.
1.2.3.3. Lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu, kế hoạch đầu thầu
Lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng được thực hiện đối với các công việc, nhóm công việc hoặc toàn bộ công việc lập quy hoạch chi tiết xây dựng, lập dự án ĐTXD công trình, khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng, giám sát thi công và các hoạt động có liên quan khác đến dự án. Việc lựa chọn nhà thầu phải đảm bảo các nguyên tắc sau đây:
- Đáp ứng được hiệu quả của dự án ĐTXD công trình;
- Nhà thầu phải có đủ điều kiện năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng phù hợp yêu cầu dự án, có giá thầu hợp lý;
- Khách quan, công khai, minh bạch, công bằng;
- Người quyết định đầu tư, chủ đầu tư có quyền quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu nhưng phải tuân thủ các quy định của Pháp luật.
Tuỳ theo quy mô, tính chất, nguồn vốn ĐTXD công trình, người quyết định đầu tư hoặc chủ ĐTXD công trình lựa chọn nhà thầu theo các hình thức sau: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, Chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh, tự thực hiện. Cụ thể:
- Đấu thầu rộng rãi: đối với đấu thầu rộng rãi, không hạn chế số lượng nhà thầu tham dự. Trước khi phát hành hồ sơ mời thầu, bên mời thầu phải thông báo mời thầu theo quy định tại Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà thầu để các nhà thầu biết thông tin tham dự. Bên mời thầu phải cung cấp hồ sơ mời thầu cho các nhà thầu có nhu cầu tham gia đấu thầu. Trong hồ sơ mời thầu không được nêu bất cứ điều kiện nào nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh không bình đẳng.
- Đấu thầu hạn chế: khác với đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế hạn chế số nhà thầu tham dự nhưng phải mời tối thiểu năm nhà thầu được xác định là có đủ năng lực và kinh nghiệm tham gia đấu thầu; trường hợp thực tế có ít hơn năm nhà thầu, chủ đầu tư phải trình người có thẩm quyền xem xét, quyết định cho phép tiếp tục tổ chức đấu thầu hạn chế hoặc áp dụng hình thức lựa chọn khác. Đấu thầu hạn chế chỉ được áp dụng trong các trường hợp theo yêu cầu của nhà tài trợ nước ngoài đối với nguồn vốn sử dụng cho gói thầu hoặc gói thầu có yêu cầu cao về kỹ thuật hoặc kỹ thuật có tính đặc thù; gói thầu có tính chất nghiên cứu, thử nghiệm mà chỉ có một số nhà thầu có khả năng đáp ứng yêu cầu của gói thầu.
- Chỉ định thầu: chỉ định thầu là hình thức được áp dụng nhiều nhất trong các công trình xây dựng, việc thực hiện chỉ định thầu nghĩa là lựa chọn trực tiếp các nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói thầu để ký kết hợp đồng, và chỉ được áp dụng hình thực chỉ định thầu trong các trường hợp như: cần phải khắc phục ngay những sự cố do thiên tai, địch họa; dự án cần triển khai ngay để bảo đàm chủ quyền quốc gia gói thầu dự án bí mật quốc gia, mua sắm các loại vật tư, thiết bị đã mua từ một nhà thầu mà không thể mua nhà thầu khác do đảm bảo tính tương thích công nghệ; gói thầu di dời công trình hạ tầng kỹ thuật do một đơn vị chuyên ngành trực tiếp quản lý để giải phóng mặt bằng; rà phá bom mìn để chuẩn bị mặt bằng thi công; và các dự án nằm trong hạn mức được phê duyệt chỉ định thầu.
- Chào hàng cạnh tranh: trước ngày Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 có hiệu lực, việc thực hiện luật đấu thầu hình thức chào hàng cạnh tranh chỉ áp dụng với gói thầu mua sắm hàng hóa, sau này được mở rộng ra cả gói thầu xây lắp và phi tư vấn. Hình thức này được áp dụng khi có kế hoạch đấu thầu được duyệt, dự toán được duyệt và được bố trí vốn theo yêu cầu tiến độ thực hiện hợp đồng.
- Tự thực hiện: đây là hình thức mà chủ đầu tư đóng hai vai trò, vừa là chủ đầu tư nhưng cũng vừa là đơn vị thi công. Hình thức tự thực hiện được áp dụng trong trường hợp chủ đầu tư là nhà thầu có đủ năng lực và kinh nghiệm để thực hiện gói thầu thuộc dự án do mình quản lý và sử dụng. Khi áp dụng hình thức tự thực hiện, dự toán cho gói thầu phải được phê duyệt theo quy định. Đơn vị giám sát việc thực hiện gói thầu phải độc lập với chủ đầu tư về tổ chức và tài chính. Ngoài ra là hai hình thức mua sắm trực tiếp và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc thù riêng biệt mà không thể áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu khác.
1.2.3.4 Thanh, quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước - Thanh toán vốn đầu tư: là việc chủ đầu tư trả tiền cho nhà thầu khi có khối lượng công việc hoàn thành được nghiệm thu. Thanh toán vốn đầu tư có thể được thành toán theo tuần kỳ, tức là sau một thời gian thi công chủ đầu tư sẽ thanh toán cho nhà thầu một khoản tiền; có thể được thanh toán theo giai đoạn quy ước hay điểm dừng kỹ thuật hợp lý; có thể được thanh toán theo khối lượng XDCB hoàn thành hay thanh toán theo công trình, hạng mục công trình hoàn thành. Việc lựa chọn phương thức thanh toán nào là tùy thuộc vào điều kiện thực tế của từng giai đoạn, khả năng về vốn của chủ đầu tư và nhà thầu. Vấn đề là phải kết hợp được hài hòa lợi ích của chủ đầu tư và nhà thầu. Với nguyên tắc chung là kỳ hạn thanh toán càng ngắn mà đảm bảo có khối lượng hoàn thành nghiệm thu thì càng có lợi cho cả hai bên, vừa đảm bảo vốn cho nhà thầu thi công vừa đảm bảo thúc đẩy tiến độ thi công công trình.
- Quyết toán vốn đầu tư hay quyết toán dự án hoàn thành của một dự án là tổng kết, tổng hợp các khoản thu chi để làm rõ tình hình thực hiện dự án. Thực chất quyết toán vốn đầu tư của một dự án, công trình, hạng mục công trình là xác định giá trị của dự án, công trình, hạng mục công trình đó hay là xác định vốn đầu tư
được quyết toán. Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã được thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án, công trình, hạng mục công trình vào khai thác sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí theo đúng hợp đồng đã ký kết và thiết kế dự toán đã được phê duyệt, bảo đảm đúng quy chuẩn, định mức, đơn giá, chế độ tài chính - kế toán và những quy định hiện hành của nhà nước có liên quan.
- Kiểm tra, giám sát vốn ĐTXDCB: kiểm tra, giám sát là một khâu quan trọng trong chu trình quản lý vốn đầu tư. Kiểm tra, giám sát nhằm tìm ra những mặt ưu điểm, những nhân tố mới, tích cực để phát huy; đồng thời phát hiện những sai lệch của đối tượng quản lý vốn để uốn nắn kịp thời. Mặt khác, qua kiểm tra, giám sát có thể phát hiện những điểm bất cập, bất hợp lý trong cơ chế quản lý, thậm chí ngay cả chủ trương, quyết định đầu tư để kịp thời sửa đổi cho phù hợp.
1.2.3.5 Kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước
- Giám sát, đánh giá ĐTXD cơ bản bằng nguồn vốn NSNN.
+ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan QLNN các cấp thực hiện nhiệm vụ giám sát, đánh giá đầu tư theo quy định của các Luật liên quan đến ĐTXDCB và pháp luật liên quan.
+ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư phải tổ chức việc giám sát, đánh giá đầu tư thuộc phạm vi quản lý của mình.
+ Người có thẩm quyền quyết định đầu tư quyết định việc tổ chức giám sát, đánh giá đầu tư dự án đầu tư công do mình quyết định đầu tư.
+ Các Bộ, ngành và UBND các cấp, các tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan giám sát, đánh giá đầu tư.
+ Tổ chức, cá nhân thực hiện giám sát đầu tư công theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền và chịu trách nhiệm về các nội dung báo cáo giám sát.
+ Các dự án ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN chịu sự giám sát của cộng đồng. Nhà nước khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân tham gia giám sát ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN.
+ Việc giám sát, đánh giá ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN của cộng đồng được thực hiện theo quy định của Chính phủ.
- Thanh tra, kiểm tra các hoạt động ĐTXDCB bằng vốn NSNN.
+ Các hoạt động ĐTXDCB bằng vốn NSNN chịu sự thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng nhà nước theo từng lĩnh vực quản lý.
+ Hoạt động thanh tra, kiểm tra về đầu tư thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra các lĩnh vực xây dựng, kế hoạch và đầu tư, tài chính, thuế.