CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước
1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách Nhà nước
1.2.4.1 Nhân tố khách quan
- Cơ chế, chính sách quản lý ĐTXD: Cơ chế quản lý ĐTXD là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng. Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng bộ cao sẽ là nhân tố quan trọng thúc đẩy nhanh hoạt động ĐTXD, tiết kiệm trong việc vốn NSNN trong ĐTXDCB, ngược lại nếu cơ chế thường xuyên thay đổi hoặc không phù hợp với thực tế sẽ dẫn tới giảm hiệu quả vốn NSNN trong ĐTXDCB. Trong thời gian qua, các cơ quan trung ương đã có nhiều cố gắng trong việc nghiên cứu, ban hành các cơ chế chính sách mới cho phù hợp hơn, góp phần quản lý tốt nguồn vốn NSNN trong ĐTXDCB. Tuy nhiên, cơ chế chính sách liên quan đến quản lý ĐTXDCB vẫn chưa theo kịp thực tế cuộc sống, cần phải được tiếp tục hoàn thiện. Ngoài nguồn vốn tập trung có tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, các nguồn vốn TPCP, chương trình mục tiêu, hỗ trợ mục tiêu, vốn ODA ... chưa có tiêu chí phân bổ, nặng cơ chế xin cho được cho là một trong các nguyên nhân làm giảm hiệu quả vốn NSNN trong ĐTXDCB.
- Các chính sách kinh tế vĩ mô: Chính sách tài khoá (chủ yếu là chính sách thuế và chính sách chi tiêu của Chính phủ), Chính sách tiền tệ (công cụ là chính sách lãi suất và mức cung ứng tiền), chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách phát triển công nghiệp, thương mại, dịch vụ; chính sách đầu tư ... có ảnh hưởng mạnh mẽ đến hoạt động quản lý vốn NSNN trong ĐTXDCB cũng như đến hiệu quả của nó. Các chính sách này cùng với các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn của trung ương có vai trò định hướng mục tiêu, quy mô, nguồn lực cho ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN. Nếu các chính sách đưa ra là hợp lý, ổn định sẽ giúp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN trong ĐTXDCB với một cơ cấu đầu tư hợp lý, hài
hoà, đảm bảo đủ nguồn lực về tài chính, tín dụng, nguồn vốn cho cơ quan nhà nước cũng như các nhà thầu xây dựng, thiết bị. Ngoài ra, trong quá trình khai thác sử dụng các đối tượng đầu tư hoàn thành, các chính sách kinh tế cũng có tác động làm cho các đối tượng này phát huy tác dụng tích cực hay tiêu cực, tức là làm cho vốn đầu tư được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp. Thực tế cho thấy, trong thời gian 2 -
3 năm trở lại đây, chính sách kinh tế vĩ mô thường xuyên thay đổi, tính ổn định không cao đã có những tác động tiêu cực đến hoạt động sản xuất kinh doanh của các nhà thầu xây lắp như khó khăn về vốn, tín dụng, ngoại tệ để nhập khẩu,... Nhiều quy hoạch ngành như phát triển thương mại, phát triển giao thông, phát triển nông nghiệp, công nghiệp,... chậm được sửa đổi hoặc ban hành mới nên không có rủi ro cho các địa phương khi quyết định đầu tư hạ tầng kỹ thuật để phục vụ cho phát triển các lĩnh vực kinh tế ngành.
- Năng lực nhà thầu tư vấn và nhà thầu xây lắp: năng lực của nhà thầu xây dựng và nhà thầu tư vấn không đáp ứng yêu cầu của dự án sẽ khiến thời gian đầu tư bị kéo dài và dễ xảy ra lãng phí trong ĐTXD, giảm hiệu quả đầu tư.
- Điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội của địa phương:
+ Điều kiện tự nhiên trên địa bàn với các đặc điểm về địa chất, khí hậu, phân bố địa lý... có tác động nhất định đến hiệu quả sử dụng vốn NSNN trong ĐTXDCB.
Đối với địa bàn có địa chất ổn định, vững chắc, khí hậu thuận lợi cho việc khảo sát, thi công và không mất nhiều kinh phí xử lý nền móng cũng như việc vận chuyển vật liệu, máy móc phục vụ thi công được thuận tiện sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
+ Điều kiện kinh tế - xã hội: Hiệu quả vốn NSNN trong ĐTXDCB có mối quan hệ chặt chẽ với điều kiện kinh tế - xã hội. Thông thường điều kiện kinh tế - xã hội ổn định, đời sống của người dân được đảm bảo, nguồn vốn NSNN cho ĐTXDCB không chỉ được đảm bảo theo kế hoạch mà còn có thể được bổ sung đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn đầu tư. Điều kiện kinh tế - xã hội cùng với mặt bằng về dân trí khá còn là điều kiện quan trọng để thực hiện hiệu quả hoạt động giám sát đầu tư, nhất là đối với các công trình thực hiện giám sát cộng đồng, đồng thời cũng thuận lợi trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước về bồi thường GPMB phục vụ cho thực hiện dự án ĐTXDCB.
1.2.4.1 Nhân tố chủ quan
- Hoạt động lập kế hoạch và phân bổ vốn chưa thực hiện đúng theo Luật đầu tư công, việc ước lượng các nguồn vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm còn khó khăn dẫn đến nhiều dự án không được thực hiện, mặt khác do việc ước lượng nguồn thu NSNN tại địa phương chưa được thực hiện đầy đủ vì vậy địa phương không chủ động được nguồn lực (ví dụ: nguồn thu tiền sử dụng đất của địa phương còn tùy thuộc vào thị trường, vốn trái phiếu chính phủ chưa rõ ràng…)
- Hoạt động đấu thầu, lựa chọn nhà thầu thiếu khách quan và chưa tuân thủ theo quy định của pháp luật, điển hình của nhân tố này là việc Nhà thầu tìm cách loại bớt hoặc hạn chế việc nhà thầu tham gia gói thầu và để cho nhà thầu mà mình ưu ái trúng thầu. Điều này không chỉ làm lãng phí, thậm chí thất thoát Ngân sách Nhà nước, mà còn tác động tiêu cực đến hoạt động của những doanh nghiệp là nhà thầu chân chính, có năng lực thực sự.
- Hoạt động lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư khâu quan trọng để đảm bảo đầu tư có hiệu quả và phát triển lâu dài. Hiện nay, công tác quy hoạch vẫn tồn tại nhiều bất cập, thiếu tính chiến lược tổng thể giữa các cấp, ngành; thiếu tầm nhìn dài hạn, không sát thực; thiếu sự kết hợp giữa các loại quy hoạch, giữa quy hoạch xây dựng vùng và quy hoạch xây dựng đô thị,...nên nhiều dự án phải điều chỉnh hoặc di chuyển, kéo dài thời gian xây dựng công trình.
- Hoạt động thanh, quyết toán chưa kịp thời và đúng quy định, một số dự án không có khả năng hoàn thiện thủ tục đầu tư và khả năng thực hiện, nhưng vẫn đăng ký để giao kế hoạch. Tình trạng thiếu minh bạch, công bằng trong lập phương án đền bù giải phóng mặt bằng gây ra hiện tượng kê khai hoặc nâng khống giá trị tài sản đền bù, gây thiệt hại cho NSNN. Trong thi công xây dựng, thất thoát ở giai đoạn nghiệm thu, thanh toán khối lượng xây lắp hoàn thành do việc áp dụng sai đơn giá, sai các định mức kinh tế kỹ thuật, tính toán không chính xác khối lượng xây lắp hoàn thành, nhà thầu thông đồng với cán bộ giám sát của chủ đầu tư nghiệm thu khống.
- Hoạt động kiểm tra, giám sát là nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư các dự án xây dựng. Đặc điểm của hoạt động ĐTXDCB là qua rất nhiều giai đoạn khác nhau, do đó hoạt động kiểm tra, giám sát cũng bao gồm nhiều
giai đoạn xuyên suốt quá trình đầu tư: Từ giai đoạn xem xét chủ trương đầu tư, hoạt động chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư cho đến khi kết thúc dự án bàn giao đưa vào khai thác sử dụng... và liên quan đến rất nhiều chủ thể quản lý khác nhau. Do đó quản lý đầu tư là một hoạt động phức tạp và chất lượng hoạt động kiểm tra, giám sát
ở mỗi giai đoạn đều ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cho mỗi công trình, dự án.
- Năng lực và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quản lý ĐTXDCB
+ Trong các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN thì con người tham gia quản lý đầu tư có ý nghĩa quyết định, nó chi phối toàn bộ các nhân tố khác và sự tác động tiêu cực hay tích cực của nó sẽ quyết định đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
+ Đặc điểm của việc quản lý vốn NSNN trong ĐTXDCB là nguồn vốn đầu tư thường không thuộc quyền sở hữu của chủ đầu tư và việc quản lý liên quan đến rất nhiều chủ thể, do đó việc quản lý là rất phức tạp và đòi hỏi năng lực, trách nhiệm của mỗi chủ thể quản lý phải phù hợp với mỗi khâu của quá trình quản lý, trong đó trách nhiệm của mỗi chủ thể quản lý có ý nghĩa quyết định. Nếu người quyết định đầu tư và chủ đầu tư tinh thần trách nhiệm không cao sẽ dễ gây ra thất thoát, lãng phí trong quản lý sử dụng vốn đầu tư.
+ Việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia quản lý ĐTXD có rõ ràng hay không và xây dựng chế tài xử lý vi phạm trong quản lý cũng ảnh hưởng không nhỏ đến đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Ngoài ra, vai trò năng lực, trách nhiệm của người được giao quản lý, sử dụng công trình, dự án hoàn thành cũng có tác động nhất định đến hiệu quả vốn đầu tư; nếu sử dụng, khai thác tốt nó sẽ giúp tăng hiệu quả vốn đầu tư, ngược lại sẽ làm giảm hiệu quả.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Chương 1 đã tập trung xây dựng hệ thống lý thuyết về những nội dung cơ bản của quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN, bao gồm: tổng quan về ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN, QLNN về ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN, sự cần thiết và các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN. Cuối cùng là đưa ra tổng quan nghiên cứu trước đây ở các tỉnh thành khác về quản lý ĐTXDCB bằng nguồn vốn NSNN.