Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.2. Thuận lợi, khó khăn trong tổ chức Chính sách đầu tư cho rừng đặc dụng và phát triển vùng đệm
- Với nguồn ngân sách hạn hẹp mà nhà nước đầu tư cho công tác quản lý rừng đặc dụng hiện nay có thể là một trở ngại, do vậy để bù đắp các chi phí thúc đẩy và duy trì các mô hình phát triển kinh tế - xã hội cộng đồng theo Quyết định số 24/QĐ-TTG ngày 01/6/2012 về chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng giai đoạn 2011 – 2020 và một số cơ chế tài chính mới đang được Chính phủ áp dụng như Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng quy định tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, hay chính sách cho thuê rừng, những sáng kiến giảm phát thải khí nhà kính do mất rừng và suy thoái rừng có thể mang lại những cơ hội tài chính nhất định để chi trả cho cộng đồng tham gia bảo vệ rừng trong tương lai, bên cạnh các lợi ích khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên khác mà người dân được thụ hưởng khi luật pháp nhà nước cho phép. Đây là một tiến trình mà đòi hỏi nhà nước cần có những cải tiến nhất định về chính sách liên quan đến quyền và trách nhiệm của các bên liên quan đối với tài nguyên rừng.
1.2.3. Một số vấn đề về đồng quản lý rừng đặc dụng
Các mô hình đồng quản lý có thể dựa trên những lợi ích lấy từ nguồn tài nguyên và/hoặc dựa vào việc cung cấp dịch vụ hệ sinh thái. Đặc điểm chủ yếu của đồng quản lý là quyền lực, quyền hạn, lợi ích và trách nhiệm đối với quản lý tài nguyên thiên nhiên có thể chia sẻ thông qua quá trình đàm phán để đi tới một thỏa thuận đồng quản lý thống nhất về thể chế quản trị có nhiều bên tham gia.
Về khía cạnh pháp lý, định hướng phát triển cơ chế đồng quản lý tài nguyên rừng đã được xác định trong chiến lược ngành lâm nghiệp Việt Nam theo Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg ngày 05 tháng 02 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020. Chiến lược nêu rõ:
Tiếp tục thử nghiệm và nhân rộng các mô hình quản lý rừng cộng đồng; Nhà nước đảm bảo kinh phí hoạt động và sự nghiệp hàng năm cho các Ban quản lý rừng đặc dụng, phòng hộ và có chính sách hỗ trợ một số chi phí hoạt động của các tổ bảo vệ rừng thôn, xã; Xây dựng Quỹ bảo vệ và phát triển rừng của trung ương và địa phương.
Định hướng trên đã được thể chế hóa thành giải pháp và chính sách thực hiện của Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011 - 2020 do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 57/QĐ-TTg ngày 09/01/2012. Nhà nước yêu cầu “Ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, công ty lâm nghiệp nhà nước triển khai thực hiện cơ chế đồng quản lý với cộng đồng dân cư địa phương trên cơ sở cùng chia sẻ trách nhiệm quản lý bảo vệ rừng, phát triển rừng và cùng hưởng lợi ích từ rừng trên cơ sở đóng góp của các bên”, và triển khai cơ chế đồng quản lý rừng từ năm 2012 đến năm 2014 theo phương thức “thí điểm cơ chế chia sẻ lợi ích tại một số khu rừng đặc dụng” theo hướng chuyển căn bản từ hình thức nhà nước kiểm soát hoàn toàn công tác bảo vệ rừng sang nhiều hình thức cùng quản lý, trong đó cộng đồng địa phương chia sẻ trách nhiệm quản lý và lợi ích thu được với cơ quan nhà nước. Để tạo cơ sở xây dựng khung pháp lý và chính sách đồng quản lý, ngày 02/02/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 126/QĐ-TTg về việc thí điểm cơ chế chia sẻ lợi ích trong quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững rừng đặc dụng tại Vườn quốc gia Xuân Thủy và Vườn quốc gia Bạch Mã và đây cũng là những vấn đề cần quan tâm nghiên cứu cũng như việc định hướng cho những giải pháp bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên tại Khu bảo tồn Sao la Quảng Nam có sự tham gia một các tự giác của người dân vùng đệm.
1.2.4. Rừng đặc dụng ở miền Trung và Quảng Nam
Miền Trung nước ta được coi là một trong những trung tâm đa dạng sinh học của thế giới (WWF 2000 - Global 200). Tuy nhiên, trong thời kỳ kháng chiến chống Mỹ rừng đặc dụng chưa được chú ý xây dựng do nằm trong khu vực chiến tuyến. Sau giải phóng, với những giá trị vốn có và trên cơ sở kết quả đề xuất của các cơ quan khoa học, 31 khu rừng từ Thanh Hóa tới Nam Trung Bộ và Tây Nguyên đã được đưa vào hệ thống rừng đặc dụng trong số 73 khu của Việt Nam (Quyết định 194-CT ngày 09/8/1996 của Thủ tướng Chính phủ). Trong thời kỳ này, những giá trị đa dạng sinh học ở Quảng Nam chưa được điều tra, đánh giá nên không có khu rừng đặc dụng nào ở Quảng Nam được đề xuất.
Năm 1997, được sự tài trợ của các tổ chức phi chính phủ, Quỹ Quốc tế về bảo vệ thiên nhiên Thế giới (WWF) đã hỗ trợ các nhà khoa học Việt Nam tiến hành điều tra đánh giá đa dạng sinh học khu vực phía Tây Quảng Nam và đề xuất xây dựng khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh. Năm 2000, khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh chính thức được thành lập có diện tích trên 90 ngàn héc ta và là một trong những khu rừng đặc dụng lớn nhất ở Việt Nam. Theo Quyết định 192/2003/QĐ-TTG các tỉnh miền Trung và Tây Nguyên có 11 Vườn quốc gia, 24 khu bảo tồn thiên nhiên và 13 khu bảo vệ cảnh quan. Trong đó, Quảng Nam có 01 khu rừng đặc dụng là khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh và được đề xuất nâng cấp thành Vườn quốc gia. Ngoài ra, Quảng Nam đang hoàn chỉnh đề án thành lập Khu bảo tồn Ngọc Linh tại huyện Nam Trà My và tiếp tục đề xuất thành lật khu bảo tồn Voi tại huyện Quế Sơn.
Sau khi loài Sao la được phát hiện ở Hà Tĩnh thì những điều tra về loài này được mở rộng khắp khu vực miền Trung nước ta. Từ những kết quả điều tra cho thấy tuy không phải là nơi đầu tiên phát hiện ra Sao la nhưng khu vực Tây Nam tỉnh Thừa Thiên - Huế và Tây Bắc tỉnh Quảng Nam là nơi phân bố tập trung nhất của loài Sao la ở nước ta. Các nhà khoa học, các tổ chức nghiên cứu trong và ngoài nước đã đề xuất thành lập hai khu bảo tồn loài Sao la tại hai khu vực này. Theo kết quả rà soát 3 loại rừng (Chỉ thị 38/2005/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ) Quảng Nam đã đề xuất xây dựng khu bảo tồn loài và sinh cảnh Sao la nằm trên địa bàn hai huyện Đông Giang và Tây Giang.
1.2.5. Tình hình quản lý rừng và hệ thống các khu rừng đặc dụng ở Việt Nam 1.2.5.1. Tình hình về quản lý rừng ở Việt Nam
a) Công tác quản lý rừng ở Việt Nam quan các thời kỳ:
Ở Việt Nam, việc quản lý, bảo vệ rừng cũng có nhiều thay đổi theo từng giai đoạn phát triển của đất nước, có thể chia ra các thời kỳ phát triển của công tác quản lý, bảo vệ rừng tại Việt Nam như sau:
* Thời kỳ trước năm 1945
Đơn vị quản lý rừng trong thời kỳ này được gọi là Hạt Lâm nghiệp có qui mô tương đương với cấp tỉnh. Nội dung hoạt động lâm nghiệp trong thời kỳ này chủ yếu là quản lý tài nguyên rừng nhằm để thu thuế là chính. Để thực hiện mục tiêu khai thác tài nguyên rừng, người ta đã chia rừng thành ba loại:
+ Rừng không thuộc quản lý của Nhà nước. Đây là những khu rừng ở vùng sâu, vùng xa với mật độ dân địa phương rất thấp, khó tiếp cận và kiểm soát. Ở những khu rừng này dân địa phương có quyền tự do khai thác gỗ, lâm sản và phát nương làm rẫy để đáp ứng các nhu cầu hàng ngày của họ.
+ Rừng khai thác là những khu rừng tự nhiên nằm gần các khu dân cư và có điều kiện giao thông thuận lợi. Rừng được phân chia thành các đơn vị quản lý, được kiểm kê tài nguyên, điều tra các thông tin cơ bản phục vụ quản lý. Các đơn vị rừng được chia thành các coup (cúp) khai thác và Nhà nước quy định cấp kính tối thiểu được phép khai thác. Kiểm lâm đặt các trạm kiểm soát ở cửa rừng, tất cả các gỗ khai thác ra được chấp nhận, đóng búa, nộp thuế và cho phép lưu thông.
+ Rừng quan trọng là những khu rừng có vị trí quan trọng về kinh tế được khai thác và bảo vệ trong suốt luân kỳ; hoặc là những khu rừng có chức năng quan trọng khác như rừng đầu nguồn cần bảo vệ nghiêm ngặt.
* Thời kỳ năm 1946 - 1990
Sau năm 1945, ngành Lâm nghiệp được quản lý bởi Nha lâm chính thuộc Bộ canh nông với nhiệm vụ được qui định là: (i) Quản lý lâm phận: ngăn ngừa sự tàn phá rừng và sự lạm dụng lâm sản, gìn giữ các khu rừng có quan hệ đến sự điều hoà khí hậu và mực nước của các triền sông, giữ vững các cồn cát để khỏi lấn vào nội địa;
(ii) Thi hành lâm pháp; (iii) Thi hành thể lệ về săn bắn. Các hoạt động lâm nghiệp trong giai đoạn này luôn gắn liền với nhiệm vụ kháng chiến và tập trung chủ yếu vào các nhiệm vụ:
+ Xây dựng chính sách thể chế lâm nghiệp bao gồm: xoá bỏ các thể lệ lâm nghiệp độc quyền, xây dựng tổ chức và chính sách thể chế lâm nghiệp mới; cải tiến chế độ thu tiền bán khoán lâm sản; chính sách phát triển trồng cây gây rừng; các thể chế về bảo vệ rừng, sản xuất, lưu thông và xuất nhập khẩu lâm sản.
+ Thực hiện nhiệm vụ bảo vệ rừng.
+ Khai thác gỗ và lâm sản phục vụ yêu cầu kháng chiến.
+ Vận động nhân dân trồng cây.
+ Đóng góp các nguồn thu của ngành lâm nghiệp vào ngân sách.
+ Đào tạo cán bộ lâm nghiệp.
+ Công tác nghiên cứu lâm nghiệp.
Giai đoạn năm 1956 - 1975
Được đánh dấu bởi sự thành lập của Tổng cục Lâm nghiệp như là cơ quan đầu não của Ngành Lâm nghiệp. Ở cấp tỉnh có các công ty lâm nghiệp để quản lý nhà nước về lâm nghiệp. Hoạt động lâm nghiệp trong thời kỳ này chủ yếu vẫn là khai thác và bảo vệ rừng tự nhiên.
Giai đoạn n ă m 1976 - 1990
Là những năm có nhiều thay đổi trong hệ thống tổ chức và chính sách quản lý lâm nghiệp được đánh dấu bằng sự thành lập Bộ Lâm nghiệp năm 1976. Năm 1986, rừng được qui hoạch thành ba loại rừng theo chức năng, đó là: rừng sản xuất; rừng phòng hộ và rừng đặc dụng. Rừng được phân chia thành các tiểu khu có diện tích bình quân khoảng 1000 ha để làm đơn vị quản lý. Các hoạt động quản lý và sản xuất lâm nghiệp của ba loại rừng nói trên được nghiên cứu phát triển và có nhiều đổi mới trong giai đoạn này. Tổ chức của các hệ thống quản lý ba loại rừng có thể được tóm lược như sau:
+ Đối với rừng sản xuất: được quản lý bởi các Liên hiệp lâm, nông, công nghiệp và các lâm trường quốc doanh.
+ Đối với rừng phòng hộ: các vùng đầu nguồn trọng yếu như Sông Đà, Dầu Tiếng, Trị An, Thạch Nham có các Ban quản lý rừng phòng hộ trực thuộc Bộ Lâm nghiệp, các khu rừng phòng hộ khác do các lâm trường quản lý hoặc các Ban quản lý rừng phòng hộ trực thuộc tỉnh, liên hiệp...
+ Đối với rừng đặc dụng: thành lập các vườn quốc gia và các khu bảo tồn thiên nhiên có ban quản lý để bảo vệ nghiêm ngặt theo qui chế riêng.
* Thời kỳ từ năm 1991 đến nay
Từ tháng 10/1995, Bộ Lâm nghiệp (cũ) cùng với Bộ Thủy lợi (cũ) sát nhập vào với Bộ Nông nghiệp (cũ) để thành lập Bộ NN&PTNT. Bốn định hướng đổi mới về chiến lược phát triển lâm nghiệp đã được vạch ra trên cơ sở của dự án “Nghiên cứu tổng quan phát triển Lâm nghiệp Việt Nam”:
+ Chuyển lâm nghiệp từ ngành kinh tế có nhiệm vụ khai thác tài nguyên rừng là chính, trở thành một ngành kinh tế có nhiệm vụ cơ bản là xây dựng và phát triển vốn rừng.
+ Chuyển lâm nghiệp từ một ngành kinh tế chỉ có Nhà nước và tập thể sang một nền lâm nghiệp xã hội, thu hút nhiều thành phần kinh tế trong đó có cả hộ gia đình, cá nhân và các lực lượng xã hội tham gia xây dựng rừng và kinh doanh rừng.
+ Chuyển lâm nghiệp từ một nền kinh tế chuyên khai thác gỗ tự nhiên sang một ngành kinh tế kinh doanh nhiều sản phẩm, phát triển nhiều ngành nghề.
+ Chuyển lâm nghiệp từ tình trạng quản canh, trình độ khoa học kỹ thuật thấp sang xây dựng một ngành lâm nghiệp, thâm canh, có trình độ khoa học kỹ thuật cao.
Để thực hiện định hướng chiến lược có 4 chương trình:
+ Chương trình quản lý rừng (điều chế rừng), bảo vệ rừng và tổ chức lại sản xuất lâm nghiệp.
+ Chương trình trồng rừng, sử dụng đất trống đồi núi trọc và phát triển lâm nghiệp theo phương thức nông lâm kết hợp.
+ Chương trình khai thác hợp lý và sử dụng có hiệu quả tài nguyên rừng.
+ Chương trình đổi mới tổ chức và cơ chế quản lý lâm nghiệp theo cơ chế thị trường. Trong giai đoạn này, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách liên quan đến quản lý rừng bền vững; đó là Luật đất đai và các chính sách giao đất lâm nghiệp; Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (1991, 2004) và các thể chế về tăng cường quản lý bảo vệ rừng;
Qui chế quản lý 3 loại rừng: sản xuất, phòng hộ và đặc dụng. Nghị định của Chính phủ quy định trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp.
Bên cạnh việc hoàn thiện các yếu tố chính sách, thể chế và luật pháp, công tác quản lý rừng ở nước ta trong những năm qua cũng đã tập trung nghiên cứu và đề xuất nhiều giải pháp khoa học kỹ thuật về công tác quản lý, bảo vệ rừng, sử dụng rừng và sử dụng đất bền vững khác nhau như:
- Công trình nghiên cứu "Sử dụng đất tổng hợp bền vững" của Nguyễn Xuân Quát (1996), tác giả đã nêu lên những điều cần biết về đất đai, phân tích tình hình sử dụng đất, các mô hình sử dụng đất bền vững, mô hình khoanh nuôi và phục hồi rừng ở Việt Nam.
Tại công trình này tác giả cũng bước đầu đề xuất tập đoàn cây trồng nhằm sử dụng bền vững và ổn định đất rừng.
- Công trình nghiên cứu cấu trúc rừng tự nhiên ở Tây Nguyên và khả năng ứng dụng trong kinh doanh rừng tự nhiên của PTS. Trần Văn Con (1999). Tác giả đánh giá lại các nghiên cứu về cấu trúc rừng tự nhiên ở vùng Tây Nguyên để xem xét thực trạng sự hiểu biết, khả năng ứng dụng hiểu biết về cấu trúc rừng tự nhiên để đề xuất các định hướng nghiên cứu tiếp về cấu trúc của rừng Tây Nguyên.
- Đánh giá hiện trạng quản lý rừng và đất rừng làm cơ sở đề xuất sử dụng tài nguyên rừng bền vững ở DăkLăk của PTS. Bảo Huy (1998). Tác giả đã thu thập, phân tích biến động tài nguyên rừng, biến động cấu trúc rừng và tính chất đất rừng sản xuất qua quá trình khai thác để đề xuất quản lý, sử dụng tài nguyên rừng, đất rừng phù hợp với quan điểm phát triển bền vững.
- Công trình nghiên cứu quy luật phân bố tái sinh tự nhiên rừng lá rộng thường xanh hỗn loài vùng Quỳ Châu, Nghệ An của tác giả Nguyễn Duy Chuyên (1996).
- Công trình nghiên cứu giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý rừng ở xã Châu Cường, thuộc vùng đệm Khu bảo tồn thiên nhiên Pù Huống, tỉnh Nghệ An của tác giả Dương Ngọc Hùng (2006).
- Công trình nghiên cứu đề xuất một số giải pháp quản lý rừng bền vững ở vùng đệm Vườn Quốc gia Yangsin, Krông Bông, DăkLăk của tác giả Lương Hữu Thạnh.
Thành quả nghiên cứu của các nhà khoa học được cụ thể hoá bằng nhiều mô hình quản lý bảo vệ bền vững tài nguyên rừng đã được các địa phương, các cơ quan quản lý áp dụng rất hiệu quả và nhân rộng ra thực tiễn, góp phần duy trì và nâng cao vốn rừng.
1.2.5.2. Hệ thống các Khu rừng đặc dụng của Việt Nam
Việt Nam là một trong những nước sớm quan tâm đến vấn đề bảo tồn tài nguyên đa dạng sinh học.
Ngày 07/7/1962, Vườn Quốc gia Cúc Phương là Khu bảo tồn đầu tiên được thành lập ở miền Bắc. Thời gian đầu gọi là khu “rừng cấm” Cúc Phương, đây là khu bảo tồn thiên nhiên đối với hệ động thực vật trên núi đá vôi nằm tiếp giáp ở vùng sinh thái đồng bằng Bắc Bộ và Tây Bắc.
Ở miền Nam, năm 1965, Phạm Hoàng Hộ và Phùng Trung Ngân đã đề nghị và được chính phủ Sài Gòn quyết định thành lập 10 khu bảo vệ vùng thấp: Côn Đảo, Châu Đốc, Bảo Lộc, Rừng cấm săn bắn Đức Xuyên (Buôn Ma Thuột), đảo Hoang Loan và Mũi Dinh.
Vùng núi cao có 3 khu: Chư Yang Sin (2405m), Đỉnh Lang Bian (2183m) và Bạch Mã - Hải Vân (1450m). Theo số liệu của IUCN (1974), miền Nam Việt Nam có 7 khu bảo tồn với diện tích 753.050ha (Cao Văn Sung, Hệ thống các khu bảo vệ thiên nhiên ở Việt Nam, 1994).
Sau ngày thống nhất đất nước, hệ thống các KBT được dần dần mở rộng, bổ sung, hoàn thiện về quy mô, diện tích và hệ thống quản lý bảo vệ. Hệ thống các Khu bảo tồn của Việt Nam hiện nay có 211 khu, bao gồm :