Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Yêu cầu và quy trình thủ tục kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tại
2.1.2.1. Yêu cầu đối với kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN
Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN phải gắn liền với chiến lược đầu tư xây dựng, nằm trong quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, địa phương đến năm 2020. Đồng thời phải gắn với việc đổi mới kế hoạch hóa đầu tư XDCB, thay thế kế hoạch hóa pháp lệnh bằng kế hoạch định hướng trên cơ sở vận dụng các quy luật phát triển của nền kinh tế thị trường. Vận dụng đúng đắn cung cầu, quan
hệ thị trường, gắn liền với bền vững, nâng cao năng lực nội sinh, gắn kinh tế với xã hội, coi trọng lợi ích kinh tế quốc dân gắn với hiệu quả tài chính dự án. Cụ thể gồm một hệ thống các mục tiêu chủ yếu sau:
- Khai thác tối đa vốn từ nguồn NSNN dành cho đầu tư XDCB. Việc để tỷ lệ chi cũng như quy mô bao nhiêu để đầu tư XDCB trong dự toán là một bài toán khó phải giải quyết nhiều mâu thuẫn: Mâu thuẫn giữa tích lũy và tiêu dùng, giữa trước mắt và lâu dài, giữa cung và cầu...việc phân bổ lại nguồn vốn đầu tư XDCB cần coi trọng nguyên tắc thị trường để sử dụng có hiệu quả hơn vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Phân bổ vốn đầu tư XDCB hợp lý, điều này đòi hỏi khi tính toán phân khai ngân sách cho từng dự án, từng lĩnh vực, từng địa phương phải khắc phục các tồn tại hạn chế lâu nay, tính toán đổi mới cơ cấu phù hợp, không qua tập trung, nhưng không được dàn trải. Khi phân bổ phải xem xét xuất phát từ chủ trương, định hướng, phải phân tích các quan hệ tỷ lệ liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản Không coi nhẹ giai đoạn nào nhất, các giai đoạn chuẩn bị đầu tư lâu nay triển khai vội vàng thiếu căn cứ khoa học; Khắc phục hạn chế nảy sinh trong thực tế lâu nay; Cơ cấu giải ngân, ngân sách theo hướng tăng chi đầu tư phát triển nhưng không làm giảm chi thường xuyên (ảnh hưởng đến cung cấp dịch vụ công, lương cán bộ, công chức giảm); Xóa bỏ bao cấp, trợ cấp, dành vốn đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu cho hạ tầng KT-XH; Tiếp tục phân cấp quản lý XDCB để khai thác, sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn.
- Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN phải đúng Luật và chống thất thoát, lãng phí: Vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kỉểm tra, giám sát và đánh giá kết quả. Mặt khác công việc kiểm soát chi đầu tư XDCB là rất lớn, phải qua nhiều cơ quan, đơn vị, nhiều khâu và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ, chính sách quy định của Nhà nước. Do đó việc xác định chức năng, nhiệm vụ phải rõ ràng, khoa học, phân công phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên tắc, đúng luật lệ thì mới nâng cao được hiệu quả.
2.1.2.2. Quy trình, thủ tục kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN Đối tượng kiểm soát ở đây là chi đầu tư XDCB từ NSNN là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu
chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự toán năm, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán. Kiểm soát chi đầu tư XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý chi NSNN. Tuy nhiên do tính chất đặc thù phức tạp của quá trình XDCB nên chỉ tập trung nghiên cứu những nội dung trọng tâm như: Hồ sơ pháp lý; phân bổ vốn đầu tư; thanh toán giai đoạn; kiểm tra và thanh tra các khâu từ hình thành đến thanh toán vốn đầu tư.
Kiểm soát chi đầu tư XDCB thường gắn với các dự án đầu tư với quy trình chặt chẽ gồm 5 bước sau theo sơ đồ sau:
Quy
hoạch và chủ trương đầu tư
Lập dự án và chuẩn bị đầu tư
Triển
khai thực
hiện dự án
Nghiệm thu bàn giao sử
dụng
Đánh
giá đầu
tư
Sơ đồ 2.1. Quy trình thực hiện dự án đầu tư XDCB từ NSNN
Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tới các dự án rất chặt chẽ, thường chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Việc tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB được tiến hành cùng với quá trình đầu tư xây dựng. Việc quyết toán công trình chỉ được thực hiện khi dự án đã được nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng.
Hồ sơ gồm kiểm soát chi đầu tư XDCB gồm:
- Quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật
- Hồ sơ báo cáo kinh tế kỹ thuật.
- Hồ sơ dự toán chi tiết
- Hợp đồng xây lắp + Quyết định chỉ định thầy xây lắp.
- Hợp đồng tư vấn + Quyết định chỉ định thầu tư vấn (đối với phần
tư vấn).
- Giấy đề nghị thanh toán tam ứng, Mẫu số: C3/02/NS theo QĐ 759 (đối với trường hợp tạm ứng).
Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư mẫu số: Phục lục 05 TT/08. Chủ thể quản
lý chi đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý chi đầu tư từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy trình kiểm soát chi. Cụ thể như sau:
- Cơ quan Kế hoạch và đầu tư (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch & Đầu tư; cấp huyện là Phòng Tài chính - Kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn đối với ngân sách địa phương;
- Cơ quan Tài chính (Sở Tài chính; Phòng Tài chính) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư.
- KBNN quản lý, kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản đầu tư XDCB từ NSNN.
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức theo sơ đồ sau :
(1a)
Xây dựng danh
mục dự án và
phân bổ KH vốn
năm (Cơ quan:
Kế hoạch & đầu tư và Tài chính )
(2a)
Chủ đầu tư (1b)
Quản lý, kiểm soát thanh toán và tất toán tài khoản
vốn ĐTXDCB ( Cơ quan:
KBNN)
(1c)
(2b)
Sơ đồ 2.2. Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Ghi chú:
- Quan hệ công việc giữa chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng
+1a. Chủ đầu tư trình cơ quan Kế hoạch & Đầu tư và cơ quan Tài chính là cơ quan xây dựng danh mục
dự án và phân bổ kế hoạch vốn năm.
+1b. Chủ đầu tư trình KBNN là cơ quan quản lý kiểm soát thanh toán và tất toán tài khoản vốn ĐTXDCB.
+1c. Chủ đầu tư trình cơ quan tài chính để quyết toán vốn đầu tư - Trình tự giải ngân vốn đầu tư cho các chủ đầu tư
+2a. Chủ đầu tư ra kho bạc nhà nước làm thủ tục thanh toán vốn.
+2b. Kho bạc nhà nước căn cứ vào số vốn cơ quan tài chính cấp phát để thanh toán cho chủ đầu tư, Theo
đúng hợp đồng mà giữa A và B đã ký kết trong hợp đồng thỏa thuận
Trong các khâu kiểm soát chi đầu tư, khâu quan trọng và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả quản lý chi đầu tư là phân bổ kế hoạch vốn, đưa dự án vào danh mục đầu tư. Trong phạm vi nghiên cứu đề tài này, chủ yếu tập trung vào chủ thể KBNN và có gắn kết với các chủ thể khác như cơ quan kế hoạch, cơ quan tài chính.
Mục tiêu kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với chi đầu tư XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả KT-XH.
Tiến độ giải ngân được tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trong tổng số vốn kế hoạch được giao hàng năm, thường được tính theo tỷ lệ %. Đây là một chỉ tiêu tổng hợp phản ánh kết quả giải ngân nguồn vốn của cả nước, một ngành hoặc địa phương tại một một thời điểm. Chỉ số này cũng phản ánh tổng hợp nhiều yếu tố, công đoạn, nhiều chủ thể liên quan mà kết quả cuối cùng thể hiện ở khối lượng XDCB và sản phẩm XDCB hoàn thành được giải ngân.
Chỉ số này có ưu điểm là cách lấy số liệu thống kê tính toán đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, bảo đảm tính trung thực cao, có thể so sánh với nhau trong toàn quốc hoặc trong một địa phương, một ngành. Cũng có thể dùng để phân tích, so sánh hoạt động kinh tế trong một thời kỳ hoặc nhiều thời kỳ với nhau. Tuy nhiên, chỉ tiêu này có hạn chế, nó phù hợp việc việc đánh giá tổng hợp
ở các địa phương, ngành nhưng không phù hợp với từng cơ quan đơn vị tham gia một mảng công việc trong dự án xây dựng sử dụng vốn từ NSNN.
Trên thực tế, có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN như: Các chỉ tiêu về giá thành, đơn vị công suất...trên một đơn vị vốn đầu tư; tỷ lệ số dự án quyết toán và thực hiện đúng kế hoạch; tỷ lệ thất thoát vốn đầu tư XDCB từ NSNN; mối quan hệ giữa cơ cấu vốn đầu tư XDCB với chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Ngoài ra, cần kết hợp với phương pháp phân tích định tính về hiệu quả KT-XH trước mắt và lâu dài, cũng như những tác động về môi trường để đánh giá hiệu quả.