Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.4. Các nhân tố tác động đến kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước
2.1.4.1. Nhân tố khách quan
- Môi trường pháp lý về quản lý đầu tư XDCB của NSNN: Đây là hệ thống văn bản pháp quy về quản lý chi đầu tư XDCB của NSNN bao gồm Luật Ngân
sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu,…do Quốc hội ban hành; các nghị định về quản lý đầu tư và xây dựng do Chính phủ ban hành; các văn bản hướng dẫn quản lý chi đầu tư XDCB của các bộ, ngành, địa phương. Cùng với sự biến động của thực tiễn, các quy định này cũng thường xuyên thay đổi và không đồng bộ nên phần nào đã làm giảm hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật, cá biệt có những điều, khoản thuộc các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau lại mâu thuẫn với các văn bản ban hành trước hoặc không thể thực hiện được trong thực tế, gây khó khăn cho các tổ chức, đơn vị và cá nhân trong quá trình chuẩn bị, thực hiện dự án và giải ngân vốn đầu tư XDCB. Vì vậy, một môi trường pháp lý ổn định, đồng bộ, thống nhất, đầy đủ và những quy định rõ ràng, cụ thể sẽ tạo điều kiện để KBNN kiểm soát chặt chẽ, thanh toán đầy đủ, kịp thời vốn đầu tư cho các dự án, qua đó nâng cao chất lượng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN.
- Công tác lập, phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm của các cấp, các ngành, địa phương và cơ quan tài chính có tác động lớn đến công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
Nếu việc lập, phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm sát với tiến độ thực hiện dự án và ngân sách cân đối được nguồn thu thì công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN gặp nhiều thuận lợi, công tác kiểm soát thanh toán, kế toán, quyết toán vốn đầu tư hàng năm theo Luật NSNN đảm bảo chất lượng và đúng thời gian quy định. Ngược lại, nếu công tác này mà thiếu chính xác, nguồn vốn của ngân sách thiếu hụt sẽ dẫn đến tình trạng dự án công trình bị giãn tiến độ gây lãng phí vốn đầu tư hoặc phải điều chỉnh dự toán, kế hoạch nhiều lần làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án đầu tư. Mặt khác, việc phân bổ kế hoạch vốn cho các dự án đầu tư chưa đầy đủ thủ tục theo quy định sẽ dẫn đến tình trạng chậm triển khai dự án, ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB hàng năm.
- Công tác quy hoạch, lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư: Việc các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, đơn vị, cá nhân lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý và tổ chức thực hiện dự án đầu tư cũng có ảnh hưởng không nhỏ đến công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB XDCB qua KBNN.
Nếu tuân thủ đúng các nguyên tắc, quy định của nhà nước trong lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý và triển khai thực hiện dự án đầu tư thì việc kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN sẽ thuận lợi, quá trình kiểm soát thanh toán vốn sẽ
nhanh chóng, rút ngắn thời gian luân chuyển của tiền trong lưu thông, tăng vòng quay của vốn, kích thích kinh tế phát triển. Ngược lại, quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án sơ sài, không tuân thủ đầy đủ chế độ quy định dẫn đến tình trạng khi thực hiện dự án phải điều chỉnh thay đổi quy mô, thiết kế của dự án, làm cho tổng vốn đầu tư cho dự án tăng lên, việc thay đổi dự án cũng mất nhiều thời gian làm cho dự án khi hoàn thành đưa vào sử dụng không còn phát huy được hiệu quả như mục tiêu ban đầu. Điều này cũng làm cho công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN gặp nhiều khó khăn trong việc theo dõi, điều chỉnh nguồn vốn phù hợp với điều chỉnh dự án.
2.1.4.2. Nhân tố chủ quan
Đây là nhân tố cơ bản, quyết định đến chất lượng, hiệu quả của công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
Một là, tổ chức bộ máy, trình độ năng lực của người lãnh đạo, của cán bộ làm công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
Tổ chức bộ máy phải gọn nhẹ, phù hợp với thực tế và mục tiêu quản lý của từng thời kỳ, tránh trùng lắp nhưng vẫn kiểm tra, kiểm soát được lẫn nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nếu tổ chức bộ máy không phù hợp thì việc kiểm soát chi đầu tư XDCB sẽ kém hiệu quả, chất lượng thấp, dễ gây thất thoát, lãng phí.
Trình độ, năng lực của người lãnh đạo, của cán bộ chuyên môn nghiệp vụ là yếu tố quyết định chất lượng, hiệu quả kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN.
Cán bộ thanh toán có trình độ chuyên môn cao, phẩm chất đạo đức tốt sẽ xử lý công việc một cách nhanh chóng và chính xác, chấp hành nghiêm chỉnh quy trình nghiệp vụ, qua đó đảm bảo việc thanh toán đầy đủ, kịp thời vốn đầu tư cho các dự án, đồng thời hạn chế được rủi ro xảy ra sai phạm.
Hai là, quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN: Quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB là trình tự các bước công việc phải thực hiện do KBNN quy định bằng văn bản về nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, trách nhiệm của cán bộ thanh toán, quy trình luân chuyển chứng từ và trách nhiệm của các bộ phận liên quan. Đây là cây gậy chỉ đường, là cẩm nang để các cán bộ nghiệp vụ, các bộ phận tham gia quản lý, kiểm soát chi đầu tư XDCB.
Quy trình nghiệp vụ khoa học, quy định rõ ràng từng công việc, từng bước thực hiện các thao tác quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư sẽ tạo thuận lợi
cho việc tác nghiệp của các cán bộ nghiệp vụ. Những quy định rõ ràng về hồ sơ tài liệu, quá trình luân chuyển chứng từ, sự chi tiết trong nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và sự rạch ròi về trách nhiệm của các bộ phận có liên quan sẽ tạo điều kiện để KBNN kiểm soát thanh toán vốn đầu tư chặt chẽ hơn, nhanh chóng hơn, giảm phiền hà cho chủ đầu tư.
Ba là, sự phối hợp giữa KBNN với các bộ, ngành, địa phương, chủ đầu tư và ban quản lý dự án.
Trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, KBNN cần phải thường xuyên phối hợp với các bộ, ngành, địa phương và CĐT cũng như ban quản lý dự án để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện kế hoạch đầu tư, trong quá trình thanh toán vốn đầu tư như hướng dẫn các CĐT các thủ tục, hồ sơ thanh toán, tham gia với các cơ quan quản lý Nhà nước trong cải cách, sửa đổi, bổ sung thủ tục đầu tư và xây dựng, bố trí kế hoạch đầu tư… Nhờ đó, KBNN có thể đẩy nhanh tiến độ giải ngân, nâng cao tỷ lệ hoàn thành kế hoạch thanh toán vốn và chất lượng kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.
Bốn là, các trang thiết bị, phương tiện làm việc bao gồm cả các phần mềm ứng dụng công nghệ thông tin cũng góp phần trong nâng cao hiệu quả, chất lượng quản lý. Với trang thiết bị đầy đủ, ứng dụng nhiều phần mềm công nghệ thông tin trong quản lý, thanh toán giúp cho tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đẩy nhanh tốc độ chu chuyển của tiền tệ trong thanh toán và góp phần làm tinh gọn bộ máy, tạo tiền đề cho những cải cách thủ tục hành chính.
Qua những nghiên cứu về quản lý đầu tư XDCB và thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN và các nhân tố ảnh hưởng giúp cho chúng ta có được tư duy và cách nhìn khách quan, khoa học trong việc đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN, từ đó đề ra các giải pháp nhằm nâng cao công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN trong thời gian tới.
Tóm lại, quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp từ khâu lập, thẩm định phân bổ dự toán, kiểm soát thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB. Trong đó, KBNN giữ vai trò quan trọng trong khâu kiếm soát thanh toán với chức năng là cơ quan kiểm soát cuối cùng trước khi vốn đầu tư XDCB của nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
Mô hình của hệ thống KBNN là một tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Thời gian qua, KBNN đã vừa xây dựng chế độ văn bản hướng dẫn
công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB đảm bảo kịp thời, thông suốt, không để ách tắc; vừa tổng hợp thông tin báo cáo phục vụ công tác chỉ đạo điều hành. Hệ thống KBNN đã hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao và khẳng định được vai trò và vị trí của người kiểm soát chi trong lĩnh vực thanh toán vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN các cấp. Trong việc kiểm soát chi đầu tư XDCB, KBNN thực hiện vai trò của mình thông qua việc quy định quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB thống nhất trong cả nước.
KBNN có trách nhiệm kiểm soát chi đầu tư XDCB theo luật định và quyết định của cấp có thẩm quyền; hướng dẫn và tổ chức thực hiện theo đúng chế độ quy định; thông tin đầy đủ cho các cấp điều hành ngân sách;
tham mưu đầy đủ cho cấp uỷ, chính quyền các cấp trong việc quản lý chỉ đạo hoạt động liên quan đến đầu tư XDCB. Thực hiện các nghiệp vụ chủ yếu như tạm ứng, thanh toán, thu hồi tạm ứng vốn đầu tư XDCB…; chuyển vốn, hạch toán kế toán, quyết toán đúng chế độ kế toán NSNN; đối chiếu, xác nhận, nhận xét các số liệu và quản lý sử dụng vốn của các CĐT, BQLDA.
Thanh toán vốn đầu tư là một trong những nhiệm vụ quan trọng của KBNN trong giai đoạn hiện nay. Với ý nghĩa là cơ quan “gác cổng” cuối cùng trong việc kiểm soát chi đầu tư XDCB của NSNN, thông qua công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB, KBNN đã hoàn thành tốt vai trò và nhiệm vụ của mình, công tác thanh toán đơn giản về hồ sơ, thủ tục; đảm bảo thời gian theo quy định nhưng vẫn chặt chẽ đúng quy trình; góp phần chống thất thoát lãng phí vốn cho nhà nước, hạn chế những tiêu cực, những chi phí không hợp lý, làm cho vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả, nâng cao hiệu quả kinh tế của dự án đầu tư. Như vậy nếu như kiểm soát chi đầu tư XDCB là cần thiết trong giai đoạn hiện nay thì vai trò của KBNN càng được khẳng định hơn bao giờ hết.
2.2. THỰC TIỄN KIỂM SOÁT CHI VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM
2.2.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước của một số nước trên thế giới
Trên thế giới, hệ thống Kho bạc đảm nhận nhiều khâu quyết định của hệ thống ngân sách. Các chức năng chủ yếu của Kho bạc bao gồm phân bổ ngân sách và ngân quỹ trong ngân sách năm, lập kế hoạch tài chính, kiểm soát quá
trình chi tiêu, ngân quỹ của Chính phủ, tài sản và nợ, hạch toán kế toán và kiểm toán nội bộ việc chấp hành ngân sách. Để ngân sách hiệu quả đòi hỏi Chính phủ phải có các thể chế và cơ chế vững chắc để có thể đảm đương được những chức năng này.
Hệ thống ngân sách là tập trung hoàn thành bốn mục tiêu chính là:
Kiểm soát tài chính vĩ mô: Tổng nguồn tài chính được giữ ở mức bền vững và có thể được điều chỉnh trong trường hợp có tác động xấy từ bên ngoài.
Kiểm soát tài chính vi mô: Các khoản chi cho các tổ chức, các chương trình và các đơn vị được phân phối hợp lý và số lượng có thể kiểm soát được khi hệ thống đang phải chịu sức ép.
Hiệu quả phân bổ ngân sách: các nguồn tiền được đưa đến nơi có giá trị cao nhất và có thể được tái phân phối nếu cần thiết. Hiệu quả chi phí: Các chi phí của giao dịch dịch vụ đặc biệt của Chính phủ được hạn chế tối đa và phương thức phân phối có thể được cập nhật khi cần thiết. (KBNN, 2010).
Mô hình Kho bạc Nhà nước Cộng hòa Pháp
So sánh các mô hình KBNN được công nhận là hiệu quả như Pháp, Nauy, Nga, Nam Phi, Brazil, Bulgaria cho thấy mô hình tổ chức và hoạt động của KBNN Việt Nam hiện nay đang áp dụng tương tự KBNN Cộng hòa Pháp. (KBNN, 2010).
Pháp có hệ thống KBNN rất rộng với nhiều chi nhánh ở tất cả các vùng, hầu hết các chức năng Kho bạc được Tổng cục kế toán công thuộc Bộ Tài chính đảm nhận, nhưng Tổng cục Kho bạc thuộc Bộ Tài chính phối hợp chặt chẽ với Tổng cục kế toán công để ngân quỹ và nợ. Kho bạc chịu trách nhiệm về toàn bộ các khoản chi tiêu ngân sách ở cả chính quyển trung ương và địa phương đối với một số ngoại tệ không đáng kể.
Trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong kiểm soát chi đầu tư XDCB đó là:
Tham gia Ủy ban đấu thầu để nắm và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu.
Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư, để khi nhà thầu nhận được tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ.
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơn trúng thầu.
Nếu khối lượng phát sinh ≤ 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng. Nếu vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ
đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình ủy ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí vào dự toán chi tiêu năm sau.
Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ đầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu công đã được xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra.
Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính (đặt tại Bộ hoặc địa phương) kiểm tra tính hợp lệ hợp phát trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng.
Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nghiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư.
Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc có trách nghiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc;
Khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xẩy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán được xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không được tính trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc. (KBNN,2010).
Mô hình Kho bạc Nhà nướcTrung Quốc
Trung Quốc là một quốc gia lớn, láng giềng, có một số đặc điểm tương đồng với Việt Nam. Chính phủ Trung Quốc cũng đã và đang tích cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. các dự án đầu tư XDCB nói chung cũng như các dự án sử dụng vốn NSNN nói riêng được Trung Quốc hết sức quan tâm.
Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc đã ban hành Luật Quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nước. Quy hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án đầu tư XDCB, lập dự án đầu tư XDCB và triển khai thực hiện dự án đó từ nguồn NSNN.