Phần 4. Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xdcb từ nsnn của kbnn tỉnh bắc giang
4.2.1. Đánh giá kết quả và tồn tại trong kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang
Dựa vào kết quả nghiên cứu ở phần 4.1, Chúng tôi thấy kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN tỉnh Bắc Giang có những kết quả và tồn tại như sau:
4.2.1.1. Kết quả kiểm soát chi đầu tư XDCB của KBNN tỉnh Bắc Giang a. Sai sót trong thanh toán (Kết quả kiểm soát về số lượng)
KBNN đã ban hành quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống KBNN kèm theo Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 của Tổng Giám đốc KBNN thay thế Quyết định số 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 của Tổng Giám đốc KBNN trên cơ sở cơ chế chính sách trong quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB.
Trong những năm qua KBNN tỉnh Bắc Giang đã nỗ lực thực hiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB chặt chẽ, nhằm hạn chế những thất thoát vốn NSNN qua các năm được thể hiện tại như sau (Bảng 4.9).
Bảng 4.9. Kết quả thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB giai đoạn 2014-2016
Nội dung
Tổng số vốn giải ngân (tỷ đ) Tổng số lỗi từ chối thanh toán Trong đó
- Sai các yếu tố ghi trên chứng từ - Sai mã nội dung KT
- Thiếu hồ sơ pháp lý
- Thanh toán vượt kế hoạch vốn cấp - Chi vượt khối lượng xây lắp
Nguồn: KBNN Bắc Giang (2016) Qua bảng 4.9 cho thấy, KBNN tỉnh Bắc Giang đã kiểm soát chặt chẽ nhưng nội dung trên chứng từ, kiểm tra hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án, kiểm tra dự toán công trình, bảng nghiệm thu khối lượng xây lắp hoàn thành.
Mặc dù vẫn còn tồn tại những sai sót, tuy nhiên mức độ giảm dần. Cụ thể:
- Đối với các yếu tố ghi trên chứng từ mẫu số: C3/01NS thể hiện tên dự án, mã dự án, tên chủ đầu tư, tên chương trình mục tiêu, mã chương trình mục tiêu...
rất nhiều yếu tố trền đòi hỏi chủ đầu tư (kế toán) phải nắm bắt chế độ kịp thời cập nhật theo sự hướng dẫn của cán bộ chuyên quản ở cơ quan Tài chính, Kho bạc nhà nước đã phát hiện số đơn vị sai từ năm 2014 đến năm 2016 là 516 chứng từ.
- Theo quy định mã nội dung kinh tế thể hiện trên mẫu số C3/01 NS là phân biệt được các loại chi phí thể hiện ở các mã nội dung (9301 chi phí xây lắp, 9401 chi phí quản lý dự án, 9402 chi phí tư vấn đầu tư...) số đơn vị sai từ năm 2014 đến năm 2016 là 367 đơn vị.
- Đối với hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án theo quy định khi chủ đầu tư mang hồ sơ ra kho bạc thanh toán cán bộ kiểm soát chỉ nhận 1 lần duy nhất cho tất cả các hồ sơ pháp ban đầu, nếu có điều chỉnh bổ sung thì cán bộ kiểm soát chi mới nhận thêm, nhưng do chủ đầu tư, đơn vị tư vấn ký sót các hồ sơ pháp lý như, thiếu dấu, chữ ký, sai số tiền bằng số, bằng chữ, sai số học, lập ngày tháng không lô rích Dẫn đến sai sót từ năm 2014 đến năm 2016 là 280 dự án.
- Trường hợp này là do chủ đầu tư (kế toán) chưa tập trung trong việc chi trả theo kế hoạch vốn, ví dụ cấp chỉ có 500 triêu nhưng khí thanh toán vượt lên 520 triệu đây là vần đề thường gặp ở các đơn vị chủ đầu tư có kế toán mới chưa nắm bắt được; do chình độ của kế toán còn yếu dẫn đến sai từ năm 2014 đến năm 2016 là 163 dự án.
- Đối với các chủ đầu tư khi thanh toán gia đoạn của dự án hoàn thành thường hay mắc phải khi gửi hồ sơ đến kho bạc thanh toán không kiểm tra lại, dẫn đến khi thanh toán tiếp không có khối lượng để thanh toán, dẫn đến khi cán bộ kiểm soát, thanh toán tiếp không thanh toán được; Do chình độ chủ đầu tư còn yếu kém nên từ năm 2014 đến năm 2016 là 122 dự án.
Đây là một trong những yếu kém trong công tác kiểm soát đầu tư XDCB nói chung và kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN tỉnh Bắc Giang nói riêng.
b. Đánh giá kết quả đạt được
Thứ nhất, KBNN Bắc Giang đã áp dụng công nghệ tin học trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, công tác kế toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB đáp ứng kịp thời, chính xác thông tin báo cáo cho KBNN cấp trên và các cấp chính quyền địa phương, đồng thời góp phần quan trọng trong việc nâng cao chất lượng
kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở KBNN Bắc Giang.
Thứ hai, KBNN Bắc Giang thường xuyên chủ động phối hợp với KBNN, các chủ đầu tư và các cấp chính quyền tháo gỡ những khó khăn trong việc lập sơ các công trình XDCB từ nguồn vốn NSNN: KBNN Bắc Giang đã tham mưu kịp thời với các cấp lãnh đạo chính quyền về tình hình giải ngân, hỗ trợ tỉnh, huyện tháo gỡ vướng mắc khó khăn trong quá trình thực hiện dự án đầu tư. KBNN Bắc Giang giúp các cấp chính quyền chỉ đạo, điều hành kịp thời trong kiểm soát, sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN một cách có hiệu quả nhất, hạn chế thấp nhất tình trạng thất thoát lãng phí nguồn lực tài chính.
Thứ ba, trong quá trình thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB, định kỳ KBNN Bắc Giang đã thường xuyên tổ chức sơ kết, tổng kết, đánh giá rút kinh nghiệm. Đồng thời phối hợp chặt chẽ với chủ đầu tư tổ chức hội nghị chuyên đề trao đổi về những vấn đề phát sinh, khó khăn vướng mắc cần tháo gỡ, đề xuất biện pháp giải quyết kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kiểm soát thanh toán và giải ngân nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
4.2.1.2. Tồn tại
Bên cạnh những kết quả đạt được như đã nêu ở trên, công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại KBNN tỉnh Bắc Giang còn bộc lộ những tồn tại, hạn chế ảnh hưởng trực tiếp tới quá trình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB của hệ thống KBNN tỉnh Bắc Giang từ việc cải cách thủ tục hành chính trong quản lý, kiểm soát chi vốn đầu tư, kế toán hạch toán…nếu không được sửa đổi, hoàn thiện sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới việc thực hiện nhiệm vụ gây thất thoat, lãng phí trong việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN, đó là:
Thứ nhất, năng lực cán bộ làm công tác kiểm soát, thanh toán còn chưa đáp ứng yêu cầu công việc
Hiện nay, bộ máy quản lý, kiểm soát chi của KBNN tỉnh Bắc Giang ngày càng tăng về mặt số lượng và chất lượng, nhưng trình độ cán bộ vẫn chưa đồng đều, thiếu tính chuyên nghiệp, lớp cán bộ cũ tuy có kinh nghiệm nhưng trình độ và năng lực sử dụng công nghệ thông tin còn yếu, việc tiếp cận với công nghệ hiện đại, cập nhật kiến thức mới còn hạn chế; tính bảo thủ trì trệ còn ảnh hưởng rất lớn trong tiềm thức. Cán bộ KBNN các huyện thiếu về số lượng và trình độ còn yếu, trong khi đó số dự án và số vốn đầu tư phân cấp về KBNN huyện kiểm soát chi ngày càng nhiều, nên sai sót rất dễ xảy ra.
Ngoài ra, ở một số đơn vị KBNN, đâu đó vẫn còn xảy ra hiện tượng cán bộ hướng dẫn khách hàng chưa tận tình, chu đáo, hách dịch để khách hàng phải đi lại nhiều lần, khi gặp vướng mắc, khó khăn trong quá trình giải quyết công việc không báo cáo kịp thời lên cấp trên để xem xét giải quyết. Một bộ phận cán bộ, công chức không tích cực nghiên cứu, học tập, khi Nhà nước ban hành các chế độ mới về đầu tư và xây dựng thì không thực hiện ngay mà vẫn giải quyết công việc dựa trên chế độ chính sách cũ hoặc là theo thói quen kinh nghiệm.
Thứ hai, mô hình tổ chức và phân cấp nhiệm vụ kiểm soát chi chưa hợp lý Hiện nay cán bộ kiểm soát chi tại KBNN huyện, thành phố thuộc biên chế tổ Tổng hợp - Hành chính vì vậy ngoài nhiệm vụ kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB còn kiêm nhiệm các công việc khác như văn thư, hành chính. Trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB thì việc kiểm soát, thanh toán cho một hồ sơ, chứng từ với giá trị vài triệu đồng cũng giống với việc kiểm soát thanh toán cho một hồ sơ giá trị vài tỷ, vài chục tỷ đồng về số lượng hồ sơ, nội dung kiểm soát và quy trình luân chuyển hồ sơ, chứng từ. Lượng vốn ngân sách huyện, xã thấp nhưng số lượng dự án lại nhiều do đó với số lượng cán bộ tại các KBNN huyện như hiện nay thì thời gian để cán bộ thực hiện công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB đảm bảo đúng quy định đã khó, nhất là vào thời điểm cuối quý, cuối năm do đó không thể có thời gian để cán bộ học tập, nghiên cứu văn bản chế độ, nâng cao nghiệp vụ chuyên môn, dẫn đến chất lượng công tác kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB thấp.
Bên cạnh đó phòng Kiểm soát chi NSNN trên Văn phòng KBNN tỉnh Bắc Giang, số lượng cán bộ làm công tác kiểm soát, thanh toán nhiều trong khi đó công việc lại ít, trung bình trong năm mỗi cán bộ chuyên quản hơn 30 dự án, có tháng không phát sinh một khoản thanh toán nào. Các cán bộ, công chức làm công tác kiểm soát chi đều có trình độ đại học trở lên nhưng do công việc ít, không thường xuyên phải xử lý giải quyết công việc dẫn đến kiến thức sẽ ngày càng mai một. Đây chính là một sự lãng phí nguồn lực rất lớn.
Thứ ba, quy trình luân chuyển chứng từ thanh toán còn chưa phù hợp Đường luân chuyển chứng từ hiện nay trong quy trình kiểm soát, thanh toán vốn khối lượng hoàn thành một lần hay thanh toán lần cuối cùng của hợp đồng thanh toán nhiều lần vẫn còn một số hạn chế nhất định.
Thứ tư, mẫu biểu chứng từ thanh toán còn chưa chính xác
Do nguồn vốn đầu tư XDCB từ nhiều nguồn khác nhau và do nhiều phòng
kiểm soát. Chủ đầu tư phải sử dụng nhiều mẫu chứng từ khác nhau khi đề nghị tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư, do đó, dễ bị nhầm lẫn khi sử dụng hoặc sử dụng mẫu biểu không đúng quy định với từng nội dung phát sinh. Như vậy, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng, cùng một hình thức kinh phí nhưng lại do hai phòng kiểm soát, sử dụng hai loại chứng từ khác nhau: Giấy rút vốn đầu tư và giấy rút dự toán ngân sách. Nhiều chỉ tiêu trùng lặp giữa các chứng từ như tên dự án, số tiền đề nghị thanh toán, số tài khoản của bên A, bên B, mã chương, mã ngành, mã nội dung kinh tế của mục lục ngân sách...Đối với dự án đầu tư có nhiều nguồn vốn tham gia mẫu chứng từ lại chưa thiết kế đủ chỉ tiêu để chủ đầu tư ghi cho từng loại vốn (chủ đầu tư thường phải ghi thêm các chỉ tiêu vào chứng từ).
Thứ năm, việc bảo lãnh, thanh toán và thu hồi tạm ứng còn nhiều vấn đề bất cập
- Đối với công tác bảo lãnh tạm ứng: Thực hiện Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ, quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng, thay thế (Nghị định số 48/2010/NĐ- CP về hợp đồng trong hoạt động xây dựng ngày 07/5/2010 của Chính phủ và Nghị định số 207/2010/NĐ- CP ngày 11/12/2013 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP), việc bảo lãnh tạm ứng hợp đồng là bắt buộc (số tiền bảo lãnh tạm ứng hợp đồng phải tương đương khoản tiền tạm ứng) và thời gian bảo lãnh tạm ứng được kéo dài cho đến khi bên giao thầu đã thu hồi hết số tiền tạm ứng. Do vậy trong quá trình thực hiện kiểm soát vốn đầu tư gặp rất nhiều khó khăn đối với việc bảo lãnh tạm ứng đối với các trường hợp tự thực hiện (hợp đồng nội bộ), đối với các hợp đồng cho các dự án lâm sinh thuộc kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (hợp đồng với đối tượng thực hiện là tổ, hộ gia đình…), đối với các hợp đồng tư vấn có giá trị nhỏ (dưới 5 tỷ). Nếu không có bảo lãnh tạm ứng thì không được ứng vốn, làm ảnh hưởng đến việc triển khai các dự án, chậm giải ngân kế hoạch vốn hàng năm.
- Đối với việc thu hồi tạm ứng: Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, quy định chặt chẽ hơn là thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng, mà do chủ đầu tư và nhà thầu thỏa thuận. Đây là vấn đề bất hợp lý, tại thời điểm đó NSNN đã bỏ ra một khoản tiền khá lớn, trong khi công trình vẫn chưa có khối lượng thực hiện, hơn nữa việc tạm ứng một lượng vốn lớn cho nhà thầu chưa chắc nhà thầu đó đã
sử dụng hết 100%. Đó là còn chưa kể trong các trường hợp có khối lượng phát sinh giảm, đình hoãn thi công, thì việc tạm ứng quá nhiều sẽ là một sự lãng phí lớn, gây căng thẳng vốn trong thanh toán, dự án thì thừa tiền trong khi có dự án thiếu tiền. Đặc biệt trong một chừng mực nào đó, có thể gây lạm phát nhất là trong bối cảnh kinh tế nước ta hiện nay.
Nhiều nhà đầu tư và nhà thầu lợi dụng quy định về “sự thỏa thuận ở mức thu hồi tạm ứng từng lần khi thanh toán” làm cho quá trình thu tạm ứng của KBNN gặp không ít khó khăn trở ngại...cụ thể là có không ít chủ đầu tư và nhà thầu thỏa thuận tạm ứng với số tiền lớn, nhưng thu hồi tạm ứng với số tiền nhỏ, miễn là có thu hồi, không tích cực thu hồi tạm ứng hoặc thể hiện khối lượng dưới 80% giá trị hợp đồng để khỏi thu hồi hết tạm ứng...Ngoài ra, quy định vốn tạm ứng quá 6 tháng mà không sử dụng hoặc nhà thầu sử dụng sai mục đích thì sẽ bị thu hồi song chưa có chế tài đủ mạnh nên công tác thu hồi tạm ứng rất chậm, thậm chí nhiều dự án tạm ứng vốn kéo dài qua nhiều năm nhưng không có khối lượng để nghiệm thu thanh toán. Mặt khác, chưa quy định cụ thể điều kiện tạm ứng vốn đầu tư XDCB phải có mặt bằng sạch, do đó nhiều dự án đã được tạm ứng vốn nhưng không thể thi công vì còn vướng mắc khâu giải phóng mặt bằng.
- Đối với công tác đền bù GPMB: Các cấp có thẩm quyền đều ưu tiên bố trí vốn cho công tác đền bù GPMB và Kho bạc đã tạo nhiều điều kiện thuận lợi trong việc chi trả cho các đối tượng được hưởng. Tuy nhiên có nhiều trường hợp các đối tượng lại không nhận tiền đền bù, có thể do nhiều nguyên nhân như do giá cả và chính sách đền bù chưa phù hợp, do nhận thức của một số bộ phận nhân dân còn hạn chế…kéo theo nhiều khoản tạm ứng dây dưa kéo dài, thậm chí nhiều năm liền chưa thanh toán được, số dư tạm ứng ứng lớn làm cho dự án công trình không quyết toán được. Những khoản tiền chưa chi trả này được chủ đầu tư quản lý và sử dụng khác nhau. Theo Thông tư 107/2007/TT-BTC, ngày 07/9/2007 của Bộ Tài chính quy định “Trường hợp sau khi đã tạm ứng nhưng vì lý do bất khả kháng chưa chi trả cho người thụ hưởng, chủ đầu tư phải gửi tiền tại Kho bạc”. Song thực tế, chủ đầu tư không gửi vào Kho bạc vì không hiểu rõ quy định nên sợ rằng nếu nộp số còn lại chưa chi trả vào Kho bạc thì năm sau không được bố trí vốn, lúc đó người được hưởng đền bù chấp nhận nhận số tiền đền bù thì không có tiền chi trả. Hoặc chủ đầu tư có gửi tiền vào Kho bạc, nó vẫn là khoản tạm ứng không thể giảm được số dư tạm ứng. Mặt khác, theo quy định tại Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính thì “ Sau khi chi trả cho
người thụ hưởng, chủ đầu tư tập hợp chứng từ, làm thủ tục thanh toán và thu hồi tạm ứng trong thời gian chậm nhất là 30 ngày làm việc kể từ ngày chi trả cho người thụ hưởng ”. Thực tế, công tác đền bù GPMB rất khó khăn, mất nhiều thời gian, không thể giải quyết dứt điểm nên chủ đầu tư rất nan giải trong việc hoàn thiện thanh toán và thu hồi tạm ứng trong thời gian 30 ngày làm việc. Bên cạnh đó, chủ đầu tư cứ để khi nào trả hết số tiền đền bù theo phương án, dự toán được duyệt mới làm thủ tục thanh toán để hoàn tạm ứng với Kho bạc.
Thứ sáu, hạn chế trong việc thực hiện quản lý, kiểm soát cam kết chi Quản lý, kiểm soát cam kết chi là vấn đề còn mới, nên hệ thống văn bản quy định chưa đồng bộ; chế độ báo cáo chưa đầy đủ; đối với các cấp chính quyền địa phương, việc phải dành dự toán để thanh toán cho các hợp đồng đã ký kết, trong điều kiện nguồn thu, khả năng cân đối ngân sách theo dự toán hàng năm còn gặp nhiều khó khăn, dẫn đến tình trạng điều chỉnh giảm, giảm nhiệm vụ chi, thường xuyên xảy ra; làm tăng khối lượng công việc của cán bộ kiểm soát chi. Mỗi dự án đầu tư được cấp một mã riêng, một dự án có thể gồm nhiều hạng mục như: Đền bù GPMB, xây lắp, thiết bị... mỗi hạng mục có nhiều hợp đồng. Hiện nay, khi giao kế hoạch vốn đầu tư phân bổ theo dự án, chưa có hướng dẫn chủ đầu tư phân khai chi tiết theo từng hạng mục hay hợp đồng của dự án đó, mặt khác do TABMIS chỉ ghi nhận cam kết chi đối với số kinh phí bố trí cho hợp đồng đó trong một năm ngân sách. Vì vậy, chủ đầu tư khó có thể xác định chính xác số kinh phí bố trí cho hợp đồng trong một năm ngân sách đó, điều này sẽ dẫn đến trường hợp điều chỉnh tăng, giảm số vốn trong các hợp đồng đã thực hiện cam kết chi. Đặc biệt về cuối năm, cơ quan tài chính điều chỉnh tăng, giảm kế hoạch năm. Chủ đầu tư phải điều chỉnh tăng, giảm cam kết theo kế hoạch được giao.
Việc này làm ảnh hưởng không nhỏ đến công tác giải ngân vốn đầu tư XDCB.
Bên cạnh đó, việc khai báo, điều chỉnh thông tin nhà cung cấp khó có thể thực hiện ngay trong ngày (do Đội xử lý thông tin KBNN tỉnh Bắc Giang phải gửi lên Cục Công nghệ thông tin KBNN) dễ dẫn đến tình trạng KBNN kiểm soát, thanh toán không đảm bảo thời gian theo đúng quy định (đối với trường hợp cấp tạm ứng, thời gian quy định kiểm soát không quá 02 ngày).
Thư bẩy, ứng dụng công nghệ thông tin chưa đáp ứng yêu cầu quản lý Giai đoạn 2014 – 2016, hệ thống KBNN đã có bước đột phá trong việc ứng dụng công nghệ tin học trong quản lý kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB, chương trình quản lý kiểm soát ĐTKB-LAN đã phát huy hiệu quả, rút ngắn thời gian