Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Nội dung kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang
Nội dung kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN phụ thuộc vào chủ thể kiểm soát và cấp kiểm soát. Ở cấp địa phương (tỉnh), kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư XDCB bao gồm các nội dung kiểm soát chủ yếu như: kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu; kiểm soát cấp phát vốn; thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn; quyết toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB.
2.1.3.1. Kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu
Căn cứ vào hồ sơ đề nghị thanh toán của CĐT gửi đến. Kho bạc kiểm tra, kiểm soát theo các điều kiện thanh toán được quy định trong hợp đồng kinh tế (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trị từng lần thanh toán làm thủ tục thanh toán cho CĐT. CĐT chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình. Kho bạc chỉ kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trên hồ sơ thanh toán và không chịu trách nhiệm về những vấn đề trên.
KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Căn cứ vào nguyên tắc này, KBNN hướng dẫn cụ thể phương thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống KBNN, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho CĐT, nhà thầu và thực hiện đúng quy định của Nhà nước. KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trong quá trình thanh toán dựa trên nguyên tắc. (KBNN, 2012).
Kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ dự án và chứng từ thanh toán như: số lượng của hồ sơ, chứng từ; chứng từ có đúng mẫu biểu và có đầy đủ nội dung, chữ ký, con dấu không; kiểm tra các nội dung của hợp đồng kinh tế; kiểm tra về trình tự thời gian của toàn bộ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo từng giai đoạn thực hiện dự án.
Kiểm tra sự đầy đủ của hồ sơ: Đủ về số lượng các loại hồ sơ theo quy định.
Kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ: Hồ sơ phải được lập đúng mẫu quy định (trường hợp có mẫu được cấp có thẩm quyền ban hành);
Chữ ký, đóng dấu của người, cấp có thẩm quyền; Các hồ sơ phải được lập, ký duyệt theo đúng trình tự đầu tư XDCB - chỉ tiêu này được phản ảnh về mặt thời gian trên các hồ sơ.
Kiểm tra tính thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ, đảm bảo sự trùng khớp các hạng mục, nội dung đầu tư trong trong dự toán chi phí với các hạng mục đầu tư trong báo cáo khả thi báo cáo đầu tư đã được phê duyệt.
Kiểm tra việc áp dụng định mức đơn giá XDCB trong dự toán công trình.
Đây là khâu quan trọng, là cơ sở để thanh toán từng lần được nhanh chóng, đảm bảo đúng thời gian quy định. Đối với những nội dung chưa có định mức, đơn giá thì phải được Bộ Xây dựng thỏa thuận về định mức đơn giá xây dựng và phê duyệt dự toán.
2.1.3.2. Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại KBNN Sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt, dự án được đưa vào quy hoạch và kế hoạch đầu tư và được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư hàng năm.
Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư do chính quyền các cấp thực hiện với sự giúp việc của cơ quan kế hoạch (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch & Đầu tư) thực hiện.
Việc phân bổ vốn đầu tư được thực hiện theo từng loại nguồn vốn: Nguồn thuộc TW quản lý triển khai ở địa phương, nguồn vốn từ NSNN địa phương.
Đối với vốn đầu tư của Trung ương quản lý trển khai tại địa phương: Các bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng loại dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước và nước ngoài, cơ cấu kinh tế ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN hàng năm.
Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập các phương án phân bổ vốn đầu tư trình HĐND cùng cấp quyết định. Phương án này tùy từng điều kiện cụ thể thường sắp xếp thứ tự ưu tiên chi tiết rõ hơn như trả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng đểm, chuẩn bị đầu tư, chuyển tiếp, đầu tư mới...
Sau khi vốn đầu tư XDCB được giao, dự toán được phân bổ, thì khâu tiếp theo là cấp phát vốn, bao gồm lập kế hoạch cấp phát và tiến hành cấp phát vốn đầu tư theo dự toán được duyệt. Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên quan tới năm cơ quan ở các cấp gồm: Bộ Tài chính, bộ chủ quản và ban dự án của Bộ, KBNN trung ương và KBNN nơi giao dịch. Ở địa phương, việc cấp phát vốn đầu tư XDCB liên quan tới UBND, Sở Tài chính, ban dự án và KBNN. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN được cấp phát theo nhiều hình đó là:
- Cấp phát vốn đầu tư bằng lệnh chi tiền.
- Cấp phát bằng mức đầu tư.
- Cấp phát theo dự toán.
- Cấp phát bằng hình thức ghi thu, ghi chi vốn đầu tư.
2.1.3.3. Thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN
Thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN liên quan tới 3 cơ quan chức năng gồm: Ban quản lý dự án, KBNN nơi giao dịch và đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ (nếu là mua sắm công).
Kiểm soát chi đầu tư XDCB là việc kiểm tra, xem xét các căn cứ, điều kiện cần và đủ theo quy định của Nhà nước để xuất quỹ NSNN chi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư các khoản kinh phí thực hiện dự án. Do vốn đầu tư XDCB từ NSNN chi cho các dự án có nội dung khác nhau (quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, chi phí quản lý dự án...) nên đối tượng, tính chất và đặc điểm các khoản chi này không giống nhau. Theo đó, hồ sơ thủ tục, mức quản lý tạm ứng, thanh toán vốn và tham gia xử lý công việc cũng như quy trình kiểm soát, thanh toán vốn sẽ có những điểm khác nhau, tương ứng phù hợp với nội dung từng loại dự án. Các quy định liên quan đến thanh toán vốn đầu tư gồm ba nhóm: Quy định về hồ sơ, thủ tục; quy định về tạm ứng và trách nhiệm thanh toán; quy định về thời gian từng giai đoạn.
Thứ nhất, quy định về hồ sơ thủ tục. Quy định về hồ sơ, thủ tục có phân biệt theo từng loại vốn đầu tư:
- Đối với vốn đầu tư dự án quy hoạch và chuẩn bị đầu tư chia ra làm 2 giai đoạn: (i) Giai đoạn nộp hồ sơ tài liệu ban đầu gồm các tài liệu mở tài khoản, văn bản phê duyệt đề cương, dự toán chi phí (bước này chưa có dự án), văn bản lựa chọn nhà thầu, hợp đồng kinh tế, (ii) Giai đoạn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành yêu cầu bổ sung các hồ sơ giấy đề nghị thanh toán (tạm ứng), giấy rút vốn đầu tư, bảo lãnh tạm ứng (nếu tạm ứng), bản xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành (nếu là thanh toán).
- Đối với vốn thực hiện đầu tư (hồ sơ tài liệu cũng tương tự) song giai đoạn này đã có dự án hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình được duyệt. Trường hợp vốn ODA: Phải có bản dịch tiếng Việt dự án, hiệp định tín dụng, bảo lãnh hợp đồng. Trường hợp có công tác rò phá bom mìn phải có thêm văn bản lựa chọn đơn vị thực hiện, quyết định phê duyệt phê dự toán, hợp đồng giữa chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu.
- Đối với vốn đền bù giải phóng mặt bằng: Phân ra làm hai loại. Nếu công tác GPMB là hạng mục trong dự án đầu tư XDCB thì cần gửi phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được duyệt, bản đăng ký kế hoạch thực hiện
BTGPMB. Nếu công tác GPMB là dự án độc lập, dự án thành phần thì được quy định chặt chẽ theo dự án riêng.
- Đối với chi phí quản lý dự án: Phải có dự toán được duyệt (đối với dự án trên 7 tỷ đồng), về việc quản lý được chia theo 2 nhóm: Các ban quản lý chuyên trách (nhóm I) hoặc kiêm nhiệm (nhóm II) để yêu cầu các hồ sơ và cách thức thực hiện quản lý (tại nguồn, thanh toán và quyết toán).
Thứ hai, quy định về mức tạm ứng, trách nhiệm thanh toán vốn.
Trước đây, việc tạm ứng vốn các dự án đầu tư từ NSNN được xác định tối đa cho từng loại dự án, loại nguồn vốn. Gói thầu theo hình thức chỉ định thầu không được tạm ứng vốn NSNN nên nhà thầu phải bỏ vốn tự có hoặc vay ngân hàng để triển khai thực hiện.
Việc tạm ứng vốn đầu tư XDCB các dự án đầu tư từ NSNN hiện nay được thực hiện theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính. Việc tạm ứng vốn của chủ đầu tư cho nhà thầu chỉ cho các công việc cần thiết phải tạm ứng trước và phải được quy định rõ đối tượng, nội dung và công việc cụ thể trong hợp đồng. Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng và việc thu hồi tạm ứng phải theo quy định của Nhà nước đối với từng loại hợp đồng cụ thể như sau:
+ Đối với hợp đồng thi công xây dựng:
- Hợp đồng có giá trị dưới 10 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 20% giá trị hợp đồng.
- Hợp đồng có giá trị từ 10 tỷ đồng đến 50 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 15% giá trị hợp đồng.
- Hợp đồng có giá trị trên 50 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
+ Đối với hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ, hợp đồng EPC, hợp đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác: mức tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
+ Đối với hợp đồng tư vấn:
Mức tạm ứng tối thiểu bằng 25% giá trị hợp đồng.
+ Mức tạm ứng tối đa của các loại hợp đồng trên là 50% giá trị hợp đồng. Trường hợp đặc biệt cần tạm ứng với mức cao hơn phải được người quyết định đầu tư cho phép.
+ Đối với công việc GPMB:
Mức vốn tạm ứng theo tiến độ thực hiện trong kế hoạch GPMB.
+ Ngoài mức vốn ứng tối đa theo các hợp đồng nêu trên, đối với một số cấu kiện, bán thành phẩm trong xây dựng có giá trị lớn phải được sản xuất trước để đảm bảo tiến độ thi công và một số loại vật tư phải dự trữ theo mùa, mức vốn tạm ứng theo nhu cầu cần thiết và do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu.
+ Mức vốn tạm ứng cho tất cả các khoản nêu trên không được vượt kế hoạch vốn năm của dự án.
+ Việc tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có hiệu lực;
trường hợp trong hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng thì nhà thầu phải có bảo lãnh khoản tiền tạm ứng.
Việc thu hồi vốn tạm ứng được thực hiện qua các lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi từng lần do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu trong hợp đồng đã ký để xác định.
Chủ đầu tư chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị đề nghị thanh toán với tổ chức cấp phát, cho vay. Trong quá trình thanh toán vốn đầu tư XDCB nếu phát hiện những sai sót, bất hợp lý về giá trị thanh toán của chủ đầu tư thì tổ chức cấp phát cho vay phải thông báo ngay với chủ đầu tư để chủ đầu tư giải trình, hoàn thiện hồ sơ.
Chủ đầu tư có quyền yêu cầu bồi thường, kiện ra tòa hành chính, kinh tế đòi bồi thường những thiệt hại do việc chậm trễ thanh toán của các tổ chức cấp phát, cho vay vốn đầu tư gây ra cho chủ đầu tư. Nghiêm cấm các tổ chức cấp phát, cho vay vốn đầu tư đặt ra các quy định trái pháp luật trong việc thanh toán vốn đầu tư XDCB.
Thứ ba, quy định về thời gian tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Thời hạn được quy định rõ đối với chủ đầu tư và các cơ quan cấp phát.
- Đối với chủ đầu tư, trong thời hạn 3 ngày, kể từ ngày nhà thầu nộp hồ sơ đề nghị thanh toán hợp lệ, chủ đầu tư phải hoàn thành các thủ tục và chuyển đề nghị thanh toán tới cơ quan cấp phát, cho vay vốn . Trong năm kết thúc xây dựng hoặc năm đưa công trình vào sử dụng, chủ đầu tư phải thanh toán cho nhà thầu giá trị công việc hoàn thành trừ khoản tiền giữ lại bảo hành công trình theo quy định.
- Đối với các cơ quan cấp phát, cho vay vốn trong thời hạn 5 ngày làm việc
(đối với hồ sơ tạm ứng); 7 ngày làm việc (đối với hồ sơ thanh toán) kề từ ngày nhận đủ hồ sơ, chứng từ do chủ đầu tư gửi đến. Kho bạc nhà nước thực hiện kiểm tra theo chế độ quy định và hoàn thành thủ tục thanh toán cho đơn vị hưởng trên cơ sở kế hoạch vốn được giao.
2.1.3.4. Quyết toán và tất toán tài khoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại KBNN + Quyết toán vốn đầu tư XDCB
Quyết toán vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN hàng năm được thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và hướng dẫn của Bộ Tài chính.
KBNN thực hiện quyết toán toàn bộ nguồn vốn nhận và tổng số chi NSNN chi tiết theo mục lục ngân sách và theo từng dự án được thông báo danh mục kế hoạch vốn đầu tư hàng năm, các dự án được phép kéo dài thời hạn thực hiện và thanh toán.
Khi quyết toán, chủ đầu tư gửi đến KBNN bảng quyết toán khối lượng hoàn thành và quyết định phê duyệt quyết toán công trình của cấp có thẩm quyền và bảng xác nhận số đã thanh toán. KBNN có trách nhiệm đối chiếu và xác nhận số vốn thanh toán hàng năm và luỹ kế từ khởi công đến kỳ báo cáo của dự án nhằm đảm bảo tính chính xác của số liệu cấp phát.
+ Tất toán tài khoản
Sau khi quyết toán vốn đầu tư dự án công trình hoàn thành được cấp có thẩm quyền phê duyệt và quyết toán vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước hàng năm được phê duyệt, KBNN rà soát, đối chiếu đảm bảo khớp đúng giữa số liệu cấp phát, thanh toán và quyết toán được duyệt và làm thủ tục tất toán tài khoản cấp phát thanh toán của dự án, công trình.
Như vậy: Việc quản lý, kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện bởi 3 cơ quan, đơn vị, trong đó bước lập và giao kế hoạch vốn đầu tư là do Sở Kế hoạch & Đầu tư phối hợp với Sở Tài chính thực hiện. Còn lại KBNN và Sở Tài chính phối hợp thực hiện khâu giải ngân (cấp phát), kiểm soát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư XDCB. Nhằm quản lý, kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN có hiệu quả và phù hợp với địa bàn tỉnh Bắc Giang.