CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHẾ TÀI BUỘC THỰC HIỆN ĐÚNG HỢP ĐỒNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
2.5. Thực trạng pháp luật về các trường hợp miễn áp dụng chế tài buộc thực hiện đúng hợp đồng và kiến nghị hoàn thiện
2.5.2. Miễn áp dụng chế tài buộc thực hiện đúng hợp đồng khi hành vi vi phạm của một bên do thực hiện quyết định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền mà các bên không thể biết đƣợc vào thời điểm giao kết hợp đồng
Quy định MTN tại Điểm d Khoản 1 Điều 294 LTM đề cao tính quyền lực nhà nước, tuy nhiên, khi đưa đi vào thực tiễn, tác giả nhận thấy rằng điều khoản MTN này chưa có một văn bản hướng dẫn cụ thể, do đó, nhiều điểm chưa được làm rõ và còn nhiều bất cập.
Thứ nhất, về cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
Điểm d Khoản 1 Điều 294 có quy định bên vi phạm HĐ đƣợc MTN khi hành vi vi phạm của một bên do thực hiện quyết định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Trong quản lý nhà nước, chủ thể quản lý nhà nước có thể là một cơ quan hoặc một cá nhân, nếu theo điều luật quy định, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền này bao gồm cả cá nhân hay chỉ là cơ quan theo đúng nghĩa của nó?
Điều này LTM không quy định rõ, nếu nhƣ bao gồm cả cá nhân, thiết nghĩ LTM cần sửa đổi lại thuật ngữ này cho phù hợp, chẳng hạn, đây là quyết định của chủ thể quản lý nhà nước có thẩm quyền mà không phải là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
Cơ quan quản lý nhà nước là một thuật ngữ có nhiều nghĩa khác nhau, theo giáo trình Luật hành chính Việt Nam, nó ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp nhƣ sau:
...
60 Phạm Thanh Bình, “Về chế định “miễn trừ trách nhiệm dân sự trong hợp đồng””,
https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2013/01/03/ve-che-dinh-mien-tru-trch-nhiem-dn-su-trong-hop-dong/, truy cập ngày 13/06/2017
45
Chủ thể của quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là tất cả các cơ quan nhà nước của bộ máy nhà nước, tức là tất cả ba hệ thống cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp (cơ quan tư pháp nước ta được hiểu gồm hai loại: Tòa án nhân dân và Viện kiểm soát nhân dân). Nhân dân cũng là chủ thể quản lý nhà nước theo nghĩa rộng khi thực hiện quyền trưng cầu dân ý – bỏ phiếu toàn dân hoặc tham gia quản lý nhà nước bằng các hình thức khác. Các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội, v.v., cũng là chủ thể quản lý nhà nước theo nghĩa rộng nếu được nhà nước trao quyền.”61
...
Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý do một cơ quan đặc biệt thực hiện mà hiến pháp và pháp luật nước ta gọi là cơ quan hành chính nhà nước. Đó là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cơ sở hiến pháp và các luật đó, vì thế còn gọi là hoạt động chấp hành và điều hành nhà nước, hay thường gọi đơn giản là hoạt động chấp hành và điều hành.
...
Chủ thể của quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp chủ yếu là toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ và các cơ quan phát sinh từ chúng, các cơ quan, đơn vị, tổ chức và các cán bộ, công chức trực thuộc. Vì vậy, trong thực tiễn quản lý và lý luận khoa học pháp lý chúng còn được gọi là các cơ quan quản lý nhà nước.62
Điểm d Khoản 1 Điều 294 LTM 2005 không nêu rõ cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền là cơ quan cụ thể hoặc cơ quan nào. Liệu cơ quan quản lý nhà nước này được hiểu là cơ quan quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp hay nghĩa rộng?
Nếu được hiểu theo nghĩa rộng, theo tác giả, cơ quan quản lý nhà nước là quá rộng, vì nhƣ giáo trình Luật hành chính Việt Nam đã đề cập, chủ thể có thể là nhân dân tham gia quản lý nhà nước được nhà nước trao quyền, vậy quyết định của họ coi là cơ sở để xem xét việc miễn trừ cho bên vi phạm có thỏa đáng không? Nếu đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền được hiểu là toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, vậy quyết định của cơ quan lập pháp và tư pháp có áp dụng cho điều khoản miễn trừ của LTM không? Có lẽ trong tương lai, LTM cần sửa đổi để điều luật đƣợc quy định rõ ràng hơn nhằm phục vụ cho công tác áp dụng pháp luật trong thực tiễn.
Thứ hai, về quyết định của cơ quan quản lý nhà nước.
61 Trường đại học Luật tp. Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr. 51
62 Trường Đại học Luật tp. Hồ Chí Minh, tlđd (61), tr. 52
46
Quyết định có nhiều cách hiểu và phân loại khác nhau. Xét trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nó có thể là một văn bản quy phạm pháp luật63 hoặc một văn bản cá biệt64 hay còn gọi là một văn bản hành chính65. Xét trong từng lĩnh vực pháp luật có các quyết định khác nhau nhƣ quyết định hành chính, quyết định dân sự, quyết định hình sự, v.v... Nhƣ vậy, liệu quyết định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo điểm d khoản 1 Điều 294 LTM là quyết định nào? LTM 2005 không nêu rõ, điều này sẽ gây ra lúng túng cho các bên khi xem xét trường hợp MTN cho bên bị vi phạm.
Thứ ba, tương quan giữa quyết định của cơ quan quan lý nhà nước so với hành vi vi phạm HĐ.
Về nguyên tắc, theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính, tố tụng dân sự nói riêng và các lĩnh vực khác nói chung, một quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì mọi chủ thể là đối tƣợng áp dụng của quyết định bắt buộc phải tuân thủ bất kể đó là quyết định có đúng hay không. Tuy nhiên, đặt ra giả thiết rằng trường hợp mức độ hay nói cách khác là hậu quả của hành vi vi phạm gây ra là quá lớn, gây thiệt hại quá nghiêm trọng so với quyết định của cơ quan quản lý nhà nước nhưng bên vi phạm vẫn được MTN thì liệu sự miễn trừ này có quá bất công và gây ảnh hưởng đến quyền lợi của bên bị vi phạm hay không? Tác giả cho rằng nếu có sự tương quan, chênh lệch như vậy thì đây thật sự là một sự bất công không đáng có cho bên bị vi phạm bởi lẽ việc vi phạm HĐ có thể dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực đến HĐ cũng nhƣ quyền lợi của các bên, đặc biệt là bên bị vi phạm.
Tính chất quan trọng và cấp thiết của quyết định này còn làm phát sinh nguy cơ bên vi phạm lợi dụng quyết định của cơ quan quản lý nhà nước mà trốn tránh trách nhiệm với lý do là phải thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng thực chất, quyết định của cơ quan quản lý nhà nước không là nguyên nhân chính dẫn đến sự vi phạm hoặc dù có nhƣng bên vi phạm có khả năng vừa thực hiện đƣợc quyết định đó nhƣng vẫn có thể điều phối tốt việc thực hiện HĐ nhƣng bên vi phạm đã không cố gắng làm nhƣ vậy, hoặc là một sự cố tình, ỷ y vào quyết định của cơ quan nhà nước mà để mặc cho sự vi phạm xảy ra.
Thứ tư, về điều kiện yêu cầu các bên không thể biết được vào thời điểm giao kết HĐ.
Bên vi phạm được MTN trong trường hợp hành vi vi phạm của một bên do
63 Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
64 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính Phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
65 Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định về công tác văn thƣ
47
thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà các bên không thể biết đƣợc vào thời điểm giao kết HĐ. Nhƣ vậy, nếu chỉ một trong các bên biết đƣợc quyết định đó vào thời điểm giao kết HĐ thì coi nhƣ hành vi vi phạm của bên vi phạm sẽ không đƣợc MTN. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra rằng “biết” ở đây có yêu cầu việc biết quyết định phải là những thông tin từ nguồn nào không hay chỉ cần là biết thì có thể loại trừ đi việc miễn trừ để bên bị vi phạm có thể áp dụng chế tài BTHĐHĐ? Theo pháp luật tố tụng hành chính, việc biết một quyết định đƣợc ban hành không cần phải là thông tin từ những trang báo chính thống hoặc thông tin của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà chỉ cần được biết từ bên thứ ba bất kỳ thì chủ thể bị áp dụng quyết định có thể khiếu nại hoặc khởi kiện còn trong LTM sẽ quy định nhƣ thế nào? Có giống nhƣ trong pháp luật tố tụng hành chính mà tác giả vừa nêu hay thuộc trường hợp khác?
Kiến nghị hoàn thiện: Trong quá trình thực thi pháp luật về điều khoản này trong LTM, do có sự thể hiện không rõ ràng nên khi xảy ra vi phạm, bên vi phạm có khả năng không đƣợc MTN hoặc bên bị vi phạm có khả năng bị xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi vi phạm rơi vào trường hợp MTN không thỏa đáng, do đó, vấn đề cấp thiết hiện nay là phải sửa đổi để phù hợp với thực tiễn.
Theo tác giả, nhà làm luật trong tương lai cần phải sửa đổi quy định tại điểm d Khoản 1 Điều 294 LTM theo hướng:
Đối với nội dung: Phải quy định rõ các quyết định của cơ quan quản lý nhà nước là quyết định nào, các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định là những cơ quan nào, làm rõ đƣợc nội dung của việc các bên không thể biết đƣợc vào thời điểm giao kết HĐ đồng thời nên xây dựng điều khoản về việc đánh giá mức độ tương quan giữa hậu quả của việc vi phạm và tính chất khẩn cấp của quyết định để xem xét đó có phải là một sự miễn trừ hợp tình hợp lý. Trước đây, Pháp lệnh HĐKT 1997 cũng đã có quy định tương tự về điều khoản này, theo Khoản 2 Điều 40 của Pháp lệnh thì bên vi phạm HĐ kinh tế đƣợc xét giảm hoặc miễn hoàn toàn trách nhiệm tài sản trong trường hợp phải thi hành lệnh khẩn cấp của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Đây là một quy định mà tác giả thấy rằng rất đáng để các nhà làm luật tiếp thu lại nhằm xây dựng LTM trong tương lai.
Đối với cách thức quy định: Điều khoản này có thể thay đổi theo hướng hoặc là quy định trực tiếp tất cả nội dung của điều khoản tại LTM hoặc là quy định trong LTM sau đó được hướng dẫn chi tiết cụ thể bởi một văn bản dưới luật, chẳng hạn nhƣ nghị định để điều khoản đƣợc quy định một cách rõ ràng, tránh gây tranh cãi.
Ngoài ra, mặc dù phương pháp liệt kê mang tính rủi ro cao vì sự liệt kê
48
không bao giờ là đủ, mọi sự việc xảy ra không thể dự liệu trước được nhưng quy định về điều khoản này có thể được xây dựng dựa theo phương pháp liệt kê với hướng gởi mở để có thể áp dụng điều khoản này trong các trường hợp tương ứng, tránh được trường hợp do pháp luật không quy định nên không có cơ sở áp dụng điều khoản MTN khi xảy ra vi phạm.
Khắc phục đƣợc những điều khoản bất cập trên, bên vi phạm HĐ sẽ đƣợc MTN một cách thuận lợi và bên bị vi phạm không có cơ sở để áp dụng chế tại BTHĐHĐ.