2.2.4.1. Những mặt tích cực
Những mặt tích cực mà pháp luật hiện hành đã đạt được trong việc quy định về vấn đề này thể hiện qua các điểm sau:
Một là, các nguyên tắc xác định thẩm quyền đã được quy định cụ thể tại Điều 30 Nghị định 157/2013/NĐ-CP. Điển hình là quy định mức phạt áp dụng đối với một hành vi VPHC của cá nhân; trong trường hợp phạt tiền, mức xử phạt tổ chức gấp 02 lần mức xử phạt cá nhân và được xác định theo tỉ lệ phần trăm quy định tại Luật 2012 đối với chức danh đó. Ngoài ra, nguyên tắc xác định mức phạt tiền cũng được cụ thể hóa, theo đó mức phạt tiền được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi VPHC cụ thể trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng.
Hai là, thẩm quyền xử lý của từng chủ thể được trao quyền cũng được quy định chi tiết.
Ví dụ, tăng thẩm quyền xử lý VPHC của Chủ tịch UBND các cấp41:
41 Điều 27 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý, phát triển, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản.
- Chủ tịch UBND cấp xã có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 5.000.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định là 500.000 đồng); tịch thu tang vật, phương tiện VPHC có giá trị đến 5.000.000 đồng; áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả sau: buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh và buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại42.
- Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 50.000.000 đồng (Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định là 20.000.000 đồng); tịch thu tang vật, phương tiện VPHC có giá trị đến 50.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn (kể cả hoạt động khai thác khoáng sản trên đất lâm nghiệp); áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả giống với các biện pháp khắc phục hậu quả mà Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm có thẩm quyền áp dụng.
- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến mức tối đa đối với lĩnh vực quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản (tức là 500.000.000 đồng) (Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định là 30.000.000 đồng); tịch thu tang vật, phương tiện VPHC; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn (kể cả hoạt động khai thác khoáng sản trên đất lâm nghiệp); áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả giống với các biện pháp khắc phục hậu quả mà Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm có thẩm quyền áp dụng...
Nhìn chung, Nghị định 157/2013/NĐ-CP đã sửa đổi các quy định về thẩm quyền xử phạt của các chức danh thuộc cơ quan Kiểm lâm; UBND các cấp. Theo đó, thẩm quyền xử phạt tiền của các chức danh đã được cụ thể hóa và tăng thẩm quyền xử phạt của các chức danh. Đặc biệt, Nghị định đã bổ sung quy định thẩm quyền xử phạt của Thanh tra, Tổng cục trưởng Tổng cục Lâm nghiệp, Công an, Bộ đội biên phòng, Quản lý thị trường theo lĩnh vực quản lý.
42 Quy định tại các Điểm a, b, c và đ Khoản 1 Điều 28 Luật 2012.
2.2.4.2. Những tồn tại, hạn chế và giải pháp hoàn thiện
Mặc dù các quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC của các chủ thể đã có những mặt tích cực, tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số hạn chế:
Một là, về thẩm quyền của Chủ tịch UBND các cấp. Tuy thẩm quyền của Chủ tịch UBND các cấp đã được nâng lên so với Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, trong đó, thẩm quyền xử lý VPHC của UBND cấp huyện và cấp xã được tăng lên gấp đôi, đáp ứng nhu cầu thực tiễn phòng chống tội phạm, đảm bảo tính răn đe, giáo dục chung. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tiến bộ thì Luật 2012 lại hạn chế quyền khác của UBND cấp huyện. Theo đó, quyền của Chủ tịch UBND cấp huyện về việc tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm bị hạn chế tương ứng với quyền phạt tiền tăng.
Hai là, về thẩm quyền của Kiểm lâm. Luật 2012 quy định Kiểm lâm chỉ có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền, theo đó mức phạt tiền mà Kiểm lâm viên có quyền được phạt là 500.000 đồng43 (Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định là 100.000 đồng44). Ngoài ra, Kiểm lâm không có quyền tịch thu hoặc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Đây là quy định hạn chế quyền của Kiểm lâm viên, trong thực tế có nhiều trường hợp Kiểm lâm viên phát hiện hành vi vi phạm và thuộc thẩm quyền xử lý của mình. Nhiều phương tiện sử dụng để khai thác gỗ, săn bắt động vật… cần thiết phải tịch thu ngay lúc phát hiện hành vi vi phạm để tránh hiện tượng tái phạm, tuy nhiên do luật không quy định thẩm quyền này nên Kiểm lâm viên phải tuân thủ. Theo tác giả, đây là một trong những lý do bỏ lọt tội phạm, không răn đe đúng cách. Mặt khác, Luật 2012 quy định: “Trong trường hợp giá trị tang vật, phương tiện vi phạm lớn hơn so với thẩm quyền phạt tiền thì vụ việc VPHC phải được chuyển lên cấp có thẩm quyền xử lý VPHC cao hơn”. Ví dụ, theo quy định của khoản 4 và khoản 11 Điều 21 Nghị định 157/2013/NĐ-CP thì hành vi săn bắt động vật rừng không thuộc loài nguy cấp, quý hiếm có giá trị 20,1 triệu đổng thì mức phạt tiền là 30 triệu đồng và bị tịch thu tang vật, công cụ, phương tiện vi phạm. Theo khoản 4 Điều 26 Nghị định 157/2013/NĐ-CP, với mức phạt tiền như vậy thì thẩm quyền xử phạt sẽ thuộc về Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm nếu tang vật, phương tiện vi phạm
43 Điều 34 Luật 2012.
44 Khoản 1 Điều 35 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002.
có giá trị tối đa là 50 triệu đồng, nhưng nếu như giá trị tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị trên 50 triệu đồng thì phải chuyển vụ việc này lên cho Cục trưởng Cục kiểm lâm. Quy định như trên gây mất thời gian trong quá trình xử lý VPHC về quản lý và bảo vệ rừng, tạo lý do để cán bộ có thẩm quyền tiêu cực.
Bên cạnh đó, việc lực lượng Kiểm lâm chưa được làm đúng quyền và nghĩa vụ của mình trong công tác xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cũng là một bất cập trong lĩnh vực này. Theo quy định tại Điều 79 Luật 2004 và Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 10/10/2006 về tổ chức và hoạt động của Kiểm lâm: “Kiểm lâm là lực lượng chuyên trách của Nhà nước có chức năng bảo vệ rừng”. Trong đó, Kiểm lâm rừng đặc dụng có thẩm quyền xử lý VPHC và áp dụng các biện pháp ngăn chặn. Tuy nhiên, hiện nay nhiều địa phương kiểm soát và phân bổ nhân lực chưa chặt chẽ dẫn đến nhiều viên chức
“khoác áo” Kiểm lâm viên nhưng lại không có bất cứ quyền lực nào. Nguyên nhân là do một số địa phương không có biên chế công chức hành chính nên UBND tỉnh tạm giao biên chế viên chức (thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh) cho Hạt kiểm lâm. Ngay cả ở tỉnh Lâm Đồng, đến năm 2010 vẫn còn 22 người làm việc theo hình thức hợp đồng45. Hiện nay, Nghị định 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 về tổ chức quản lý hệ thống rừng đặc dụng quy định: “Định biên tối đa 500 ha rừng đặc dụng có một công chức Kiểm lâm”. Vì vậy, định biên này nếu thực hiện không đúng sẽ dẫn đến trường hợp thừa, thiếu nhân lực, việc phân bố nhân lực theo cơ chế xin cho thể hiện sự yếu kém trong công tác quản lý.
Chính vì lý do trên mà hiện nay nhiều địa phương xử lý VPHC theo quy trình: Kiểm lâm viên, các trạm, các tổ tuần tra khi phát hiện người vi phạm thì bắt giữ và lập biên bản, sau đó chuyển biên bản lên Hạt trưởng. Hạt trưởng căn cứ vào mức độ vi phạm để ra quyết định xử lý, chứ Kiểm lâm viên không có quyền xử lý vi phạm trực tiếp vì là viên chức46.
Từ những bất cập, hạn chế về thẩm quyền xử lý và xử phạt VPHC như đã phân tích ở trên, tác giả kiến nghị cần quy định lại thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng theo một trong hai hướng:
45 Chi cục Kiểm lâm Lâm Đồng, tlđd 23, tr. 2.
46 http://phapluattp.vn/xa-hoi/mang-danh-kiem-lam-nhung-khong-co-quyen-xu-phat-83789.html (truy cập ngày 30/7/2014).
Hướng thứ nhất, việc phạt tiền và tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm nên đi cùng với nhau, vì ngay sau khi bị phạt tiền và bị tịch thu phương tiện vi phạm thì người vi phạm sẽ “chậm” tái phạm trở lại vì thiếu phương tiện vi phạm (nhất là những phương tiện vi phạm có giá trị lớn), góp phần hạn chế VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng. Theo hướng này thì pháp luật cần lấy mức phạt tiền làm chuẩn để quy định về thẩm quyền xử phạt mà không cần quan tâm đến giá trị tang vật, phương tiện vi phạm. Như trong ví dụ nêu trên, nếu chỉ lấy mức phạt tiền làm chuẩn để xác định thẩm quyền xử phạt thì vụ việc trên vẫn thuộc thẩm quyền xử phạt của Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm dù giá trị của tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị trên hay dưới 50 triệu đồng. Như vậy sẽ tiết kiệm được thời gian xử lý VPHC cũng như xử lý tang vật, phương tiện VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, góp phần giải quyết dứt điểm các hành vi PHC trong lĩnh vực này.
Hướng thứ hai, vẫn tách bạch giữa việc phạt tiền và tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm, đồng thời tách bạch hoàn toàn giữa thẩm quyền phạt tiền và thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiệc vi phạm. Xét ví dụ đã lấy ở trên, nếu tang vật và phương tiện VPHC có giá trị trên 50 triệu đồng nhưng mức tiền xử phạt là 30 triệu đồng, theo hướng thứ hai này thì thẩm quyền xử phạt vẫn thuộc Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm, còn đối với tang vật và phương tiện VPHC thì để cho Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm lập biên bản tạm giữ, sau đó chuyển lên cấp trên để ra quyết định tịch thu, đồng thời pháp luật quy định cụ thể về thời hạn để cấp trên tiếp nhận vụ việc, như vậy vẫn tiết kiệm thời gian xử lý và hạn chế được hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng. Ngoài ra, để hạn chế tối thiểu tình trạng nhiều địa phương không tuân thủ quy định của luật về phân bổ Kiểm lâm viên , cơ quan có thẩm quyền cần tăng cường kiểm tra các địa phương, thắt chặt tiêu chí đối với Kiểm lâm viên.