2.2.5.1. Những mặt tích cực
Cũng giống như các lĩnh vực khác, các hình thức xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng được áp dụng theo Điều 21 Luật 2012, bao gồm:
Cảnh cáo; Phạt tiền; Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; Trục xuất. Trong đó, hình thức phạt cảnh cáo và phạt tiền được quy định là hình thức xử phạt chính, các hình thức xử phạt còn lại tùy từng trường hợp mà được quy định là hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung. Có thể nói quy định này linh hoạt và phù hợp hơn các quy định tương tự của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008), tùy từng mức độ nghiêm trọng hay không nghiêm trọng của hành vi vi phạm, chủ thể có thẩm quyền có thể lựa chọn các hình thức xử phạt phù hợp. Nhẹ thì cảnh cáo, nặng hơn thì phạt tiền và trong những trường hợp cần thiết có thể áp dụng thêm các hình thức phạt bổ sung để nâng cao tính răn đe của pháp luật và ngăn chặn hành vi vi phạm.
Trên cơ sở các quy định này của Luật 2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định 157/2013/NĐ-CP quy định các hình thức xử phạt (chính và bổ sung) kèm theo mỗi hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng. Điều này tạo nên tính thống nhất, rõ ràng của các văn bản pháp luật, giúp cho quá trình áp dụng được dễ dàng, thuận tiện. Cũng theo Nghị định này, các hình thức phạt chính được áp dụng là cảnh cáo và phạt tiền, các hình thức phạt bổ sung là tịch thu tang vật (gỗ, thực vật rừng, động vật rừng); tịch thu các công cụ, phương tiện vi phạm (công cụ thô sơ, công cụ bị cấm sử dụng), đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép…
Ngoài ra, các nguyên tắc xác định thẩm quyền đã được quy định cụ thể tại Điều 30 Nghị định 157/2013/NĐ-CP. Điển hình là quy định mức phạt áp dụng đối với một hành vi VPHC của cá nhân; trong trường hợp phạt tiền, mức xử phạt tổ chức gấp 02 lần mức xử phạt cá nhân và được xác định theo tỉ lệ phần trăm quy định tại Luật 2012 đối với chức danh đó. Ngoài ra, nguyên tắc xác định mức phạt tiền cũng được cụ thể hóa, theo đó mức phạt tiền được xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt quy định đối với từng hành vi VPHC cụ thể trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng. Các quy định này nói chung là phù hợp với thực tiễn của lĩnh vực này.
Luật 2012 có bổ sung nội dung mới trong các hình thức xử phạt là “đình chỉ hoạt động có thời hạn”. Theo tác giả, đây là quy định tiến bộ, tạo cơ hội cho người vi phạm sửa sai, nhất là những trường hợp vi phạm không do lỗi cố ý.
2.2.5.2. Những tồn tại, hạn chế và giải pháp hoàn thiện
Bên cạnh những tích cực đã nêu, quy định về các hình thức xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng vẫn còn một số hạn chế.
Thứ nhất, việc quy định hình thức phạt cảnh cáo trong xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng là cần thiết, vì có một số hành vi vi phạm rất nhẹ, không đáng bị xử phạt ở mức cao hơn (ví dụ người dân đi du lịch từ vùng này sang vùng khác do không biết nên lỡ tham quan phong cảnh trái phép trong rừng). Nhưng quy định về trường hợp bị phạt cảnh cáo trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng hiện nay chưa rõ ràng, việc phạt cảnh cáo hay phạt tiền còn dựa theo cảm tính của chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Ví dụ, khoản 1 Điều 15 Nghị định 157/2013/NĐ-CP quy định:
“Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau:
a) Mang dụng cụ thủ công, cơ giới vào rừng để săn bắt động vật rừng.
b) Đưa súc vật kéo, mang dụng cụ thủ công vào rừng để khai thác, chế biến lâm sản, khoáng sản trái phép.
c) Nuôi, trồng, thả trái phép vào rừng đặc dụng các loài động vật, thực vật không có nguồn gốc bản địa.”
Các Điều 16, Điều 17 và Điều 19 Nghị định 157/2013/NĐ-CP cũng có quy định tương tự.
Quy định này chưa nêu tách bạch, cụ thể trường hợp nào bị phạt cảnh cáo, trường hợp nào bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1000.000 đồng. Quy định “phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền…” nên chủ thể có thẩm quyền xử phạt có quyền lựa chọn một trong hai hình thức nếu gặp những hành vi nói trên, trong khi đó, tính răn đe của hình thức phạt cảnh cáo rất khác với mức phạt tiền ở đây. Rõ ràng, quy định này có thể gây ra hậu quả là xử lý không nghiêm, không công bằng, và dễ xảy ra tình trạng đưa – nhận hối lộ.
Để khắc phục hạn chế này, tác giả kiến nghị cần quy định cụ thể trường hợp nào phạt cảnh cáo, trường hợp nào phạt tiền để quá trình áp dụng pháp luật được dễ dàng và minh bạch hơn.
Thứ hai, hình thức phạt tiền rất quan trọng và khá hiệu quả trong việc thể hiện tính răn đe của pháp luật vì nó đánh trực tiếp vào lợi ích kinh tế của cá nhân, tổ chức vi phạm. Tuy nhiên, việc quy định các mức tiền cụ thể đối với từng hành vi vi phạm có khi cứng nhắc, thiếu linh hoạt, gây ra hậu quả là phải ban hành các văn bản pháp luật để điều chỉnh mức tiền phạt khi điều kiện kinh tế thay đổi.
Mặt khác, ở nước ta vẫn còn sự chênh lệch giữa các vùng, miền, nơi giàu, nơi nghèo. Trong khi đó, đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng núi lại vi phạm pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng khá nhiều, đa số là phá rừng trái phép, mức phạt tiền đối với những hành vi này khá cao (đến 200.000.000 đồng). Việc phạt tiền với mức cao như vậy đối với người dân thiểu số nghèo gần như không có tác dụng gì, vì họ không thể có tiền để nộp phạt, nhưng nếu họ phải nộp phạt thì đã nghèo sẽ nghèo hơn, mà càng nghèo thì họ lại càng vi phạm nhiều hơn.
Để khắc phục hạn chế này, tác giả kiến nghị cần quy định mức phạt linh hoạt theo tỷ lệ với mức lương tối thiểu chung (vì mức lương tối thiểu chung được nhà nước điều chỉnh thường xuyên) và các hình thức phạt cần có sự linh hoạt, phù hợp với từng vùng miền, từng đối tượng giàu, nghèo. Đối với những đối tượng vi phạm không có tiền nộp phạt nên đưa ra các hình thức phạt khác như lao động công ích với số ngày tương ứng với số tiền phạt.
Thứ ba, như ta đã biết, sau khi Nghị định số 160/2013/NĐ-CP có hiệu lực thi hành thì các hành vi vi phạm mà tang vật là các loài thuộc danh mục ban hành theo Nghị định số 160/2013/NĐ-CP không được xử lý hành chính, mà phải truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, vẫn còn những loài khác thuộc nhóm IB, IIB quy định tại Nghị định số 32/2006/NĐ-CP không thuộc Danh mục của Nghị định số 160/2013/NĐ-CP, dẫn đến một bất cập trong quá trình xử lý các hành vi vi phạm, đó là một số hành vi VPHC đối với động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm thuộc nhóm IB, IIB không trùng với danh mục thuộc Nghị định số 160/NĐ-CP nếu giá trị tang vật vượt quá 100 triệu đồng thì không có chế tài xử
lý, chủ thể có thẩm quyền khi lập biên bản đối với những hành vi này không biết áp dụng hình thức nào để xử phạt.
Để khắc phục hạn chế này, tác giả kiến nghị Nghị định 157/2013/NĐ-CP cần bổ sung quy định việc áp dụng các hình thức xử phạt đối với một số hành vi VPHC đối với động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm thuộc nhóm IB, IIB không trùng với danh mục thuộc Nghị định số 160/NĐ-CP nếu giá trị tang vật vượt quá 100 triệu đồng.
Thứ tư, quy định tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn rất quan trọng, vì các hình thức này có hiệu quả lớn trong xử phạt và ngăn ngừa VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng. Tuy nhiên, đối với những cá nhân, tổ chức hoạt động kinh doanh, thương mại mà bị đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 12 tháng47 là quá lâu, chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh, thương mại của họ trên thị trường. Bộ luật về VPHC của Liên bang Nga năm 2001 quy định hình thức phạt này với thời hạn đình chỉ hoạt động cao nhất cũng chỉ đến 90 ngày48.
Để khắc phục hạn chế này, tác giả kiến nghị cần giảm thời gian đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép của đối tượng VPHC, nhưng sẽ tăng số tiền phạt lên gấp nhiều lần để nâng cao tính răn đe của pháp luật.
Thứ năm, quy định tịch thu tang vật VPHC, phương tiện sử dụng để VPHC khi xử lý vi phạm trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng cũng có một số hạn chế.
Một là, khoản 7, khoản 8 Điều 3 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định:
“7. Phương tiện bị người VPHC chiếm đoạt trái phép là trường hợp phương tiện của chủ sở hữu hợp pháp bị người có hành vi VPHC trộm cắp, cướp, cưỡng đoạt, lợi dụng chủ tài sản không có điều kiện ngăn cản để công khai chiếm đoạt (công nhiên chiếm đoạt) hoặc các hành vi trái pháp luật khác tước đoạt quyền chiếm hữu, quản lý, sử dụng của chủ sở hữu hợp pháp phương tiện đó.
47 Điểm d Khoản 7 Điều 12 và Khoản 4 Điều 11 Nghị định 157/2013/NĐ-CP.
48 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia - Sự Thật, Hà Nội, tr.523.
8. Phương tiện bị người vi phạm sử dụng trái phép thuộc một trong các trường hợp sau:
a) Chủ sở hữu hợp pháp của phương tiện cho người khác thuê, mượn hoặc thuê người khác điều khiển phương tiện đó để sử dụng vào mục đích chính đáng, nhưng người được thuê, được mượn phương tiện hoặc người được thuê điều khiển phương tiện đó đã tự ý sử dụng phương tiện để VPHC.
b) Chủ sở hữu hợp pháp đối với phương tiện của mình hoặc người quản lý hợp pháp đối với phương tiện thuê của chủ sở hữu hợp pháp giao cho người lao động của mình quản lý, điều khiển, sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh hợp pháp, nhưng người lao động đã tự ý sử dụng các phương tiện đó để VPHC.
Việc cho thuê, cho mượn hoặc thuê người điều khiển phương tiện phải đuợc giao kết bằng văn bản giữa chủ sở hữu hợp pháp và người được thuê, được mượn theo quy định của pháp luật trước khi hành vi vi phạm xảy ra. Bản giao kết phải ghi rõ mục đích, nội dung sử dụng phương tiện cho thuê, cho mượn hoặc thuê người điều khiển. Đối với cá nhân cho thuê, cho mượn hoặc thuê người điều khiển phương tiện thì Bản giao kết phải có xác nhận của UBND cấp xã; trong thời hạn 48 giờ kể từ khi phương tiện bị tạm giữ, người có hành vi vận chuyển lâm sản trái pháp luật phải xuất trình văn bản giao kết đó cho cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc”.
Căn cứ quy định trên đây thì trong thời hạn 48 giờ kể từ khi phương tiện bị tạm giữ mà người có hành vi vận chuyển lâm sản trái phép chưa xuất trình bản giao kết thì cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm chưa được phạt chủ sở hữu phương tiện. Trong trường hợp văn bản giao kết được xuất trình cho cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc trong thời hạn quy định nhưng văn bản này lại không có xác nhận của chính quyền địa phương, thì về nguyên tắc, theo quy định tại điểm b khoản 8 Điều 3 và khoản 15 Điều 22 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP, chủ sở hữu phương tiện vẫn bị xử phạt như quy định đối với người có hành vi vận chuyển lâm sản trái pháp luật quy định tại Điều 22 Nghị định này.
Điều 22 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định về vận chuyển lâm sản trái pháp luật: “Người có hành vi vận chuyển lâm sản (bao gồm từ thời điểm tập
kết lâm sản để xếp lên phương tiện vận chuyển hoặc đã xếp lên phương tiện vận chuyển) không có hồ sơ hợp pháp hoặc có hồ sơ hợp pháp nhưng hồ sơ không phù hợp với lâm sản thực tế vận chuyển; gỗ không có dấu búa kiểm lâm theo quy định của pháp luật, bị xử phạt như sau:
…15. Chủ sở hữu phương tiện bị xử phạt như quy định đối với người có hành vi vận chuyển lâm sản trái pháp luật quy định tại Điều này (trừ trường hợp phương tiện đó bị chiếm đoạt hoặc bị sử dụng trái phép quy định tại Khoản 7, Khoản 8 Điều 3 Nghị định này)”.
Tuy nhiên, việc quy định các hợp đồng thuê xe hay các bản giao kết về việc thuê, mượn phương tiện vận chuyển thường phải có xác nhận của UBND cấp xã là chưa phù hợp thực tế. Các hợp đồng thuê xe hay các bản giao kết về việc thuê, mượn phương tiện vận chuyển là các giao dịch dân sự thông thường, có khi bằng miệng, không có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định UBND cấp xã có trách nhiệm xác nhận các loại hợp đồng này. Do đó, trên thực tế, UBND cấp xã thường không xác nhận vào các hợp đồng thuê mượn phương tiện vận chuyển. Vì vậy, theo tác giả, quy định tại điểm b khoản 8 Điều 3 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP cần được nghiên cứu để sửa đổi quy định này theo hướng phù hợp với thực tiễn hơn.
Hai là, khoản 11 Điều 22 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP quy định
“11. Hình thức xử phạt bổ sung
a) Tịch thu tang vật vi phạm đối với hành vi VPHC quy định tại Khoản 1, Khoản 2, Khoản 3, Khoản 4, Khoản 5, Khoản 6, Khoản 7, Khoản 8, Khoản 9, Khoản 10 Điều này (trừ trường hợp gỗ có hồ sơ và nguồn gốc hợp pháp nhưng khối lượng gỗ thực tế vượt quá sai số cho phép theo quy định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn).
b) Tịch thu phương tiện đối với hành vi VPHC quy định tại Khoản 1, Khoản 2, Khoản 3, Khoản 4, Khoản 5, Khoản 6, Khoản 7, Khoản 8, Khoản 9, Khoản 10 Điều này (trừ trường hợp quy định tại Khoản 7, Khoản 8 Điều 3 Nghị định này), thuộc một trong các trường hợp sau: ….”.
Theo quy định tại Điều 22 Nghị định số 157/2013/NĐ-CP thì phương tiện không bị tịch thu khi vận chuyển lâm sản thuộc trường hợp phương tiện bị chiếm
đoạt, sử dụng trái phép. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 126 Luật 2012 quy định: “…
Đối với tang vật, phương tiện đang bị tạm giữ do bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để VPHC thuộc trường hợp bị tịch thu thì trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp. Trong trường hợp này, cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước”. Hình thức xử lý này rất đặc biệt, Luật không gọi là hình thức xử phạt bổ sung nhưng thực chất tương đương với hình thức xử phạt bổ sung tịch thu phương tiện vi phạm.
Như vậy, trong trường hợp một người thuê xe ô tô (có hợp đồng thuê xe theo quy định) vận chuyển 2m3 gỗ thông thường, không có giấy tờ chứng minh nguồn gốc hợp pháp, ngoài bị phạt tiền, tịch thu lâm sản thì vẫn phải nộp số tiền tương đương với trị giá của phương tiện VPHC là chiếc xe ô tô. Tuy nhiên, trong mẫu số 02 ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật 2012 tại chú giải mục 7, 11khi chưa quy định rõ hình thức xử lý này.
Do đó, tác giả kiến nghị cơ quan có thẩm quyền cần sớm nghiên cứu sửa đổi mẫu này, trong đó ghi nhận trường hợp đối với tang vật, phương tiện đang bị tạm giữ do bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để VPHC thuộc trường hợp bị tịch thu cần trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp, nhưng cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước.
2.2.6. Thực trạng quy định về các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng để xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng và giải pháp hoàn thiện
2.2.6.1. Những mặt tích cực
Theo Điều 4 Nghị định 157/2013/NĐ-CP, các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng để xử lý VPHC trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng bao gồm các biện pháp quy định tại điểm a, b, c và khoản 1 Điều 28 Luật 2012, đó là: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh;