CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ SƠ THẨM CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
2.1.1. Thực trạng về thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân trong tố tụng hành chính ở Việt Nam loại việc bị khiếu kiện
Trong quá trình thụ lý và giải quyết khiếu kiện hành chính theo thủ tục xét xử sơ thẩm thì việc đầu tiên cần xem xét đó là loại việc bị cá nhân, cơ quan và tổ chức khởi kiện có thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo thủ tục TTHC hay không. Như chúng tôi đã phân tích trong phần trên, những khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND cũng chính là những loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án được quy định trong pháp luật TTHC. Trên cơ sở quy định tại Điều 28 Luật TTHC quy định những đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của TAND thì thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo pháp TTHC bao gồm: QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, khiếu kiện danh sách cử tri. Với năm loại khiếu kiện trên, thì thực tiễn xét xử của các Tòa án cho thấy, số lượng đơn khởi kiện và số vụ án thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án liên quan đến các đối tượng là QĐHC, HVHC của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chiếm tỉ lệ rất cao. Bởi vì, dễ dàng để nhận thấy đây là hai loại khiếu kiện được xem là sản phẩm chủ yếu của mối quan hệ chấp hành – điều hành, thường tác động trực tiếp và có ảnh hướng lớn đến đời sống của người dân, còn những vụ án liên quan đến các đối tượng còn lại thường chiếm tỉ lệ khá thấp hoặc là không có vụ nào xảy ra. Các khiếu kiện QĐHC, HVHC thường được Tòa án thụ lý giải quyết theo thủ tục xét xử sơ thẩm chủ yếu trong lĩnh vực đất đai như trường hợp bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư khi Nhà nước thu hồi, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chiếm đa số, khoảng 70%. Bên cạnh đó là các khiếu kiện về QĐHC, HVHC trong việc áp mã thuế, truy thu thuế của cơ quan thuế, cơ quan hải quan31...
Nguyên nhân của vấn đề này, xuất phát từ nhu cầu thực tế của xã hội hiện nay, khi đất đai ngày càng có giá trị, không chỉ là nơi có thể xây dựng, định cư, phát triển kinh tế xã hội và trở thành hàng hóa rất đắt giá. Nhiều người dân thì cố ý hoặc vô ý xây dựng, chiếm dụng một cách trái phép, các cơ quan nhà nước thì áp dụng pháp luật còn thiếu chính xác, nhầm lẫn, quy định của pháp luật thì còn nhiều hạn chế,
31 Phương Loan, Dương Hằng, Thành phố Hồ Chí Minh: Án hành chính tăng đột biến, Báo Pháp luật phát hành ngày 11/1/2012.
vướng mắc, thủ tục phức tạp, hoặc có thể là sự thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan của chính cán bộ, cơ quan có thẩm quyền. Cùng với khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai thì những khiếu kiện liên quan đến thuế, chẳng hạn như, trong những năm gần đây, tại TAND Thành phố Hồ Chí Minh - thì cũng đã thụ lý các VAHC liên quan đến QĐHC, HVHC về thuế ngày càng gia tăng. Cụ thể, trong năm 2011 VAHC liên quan đến quyết định thuế chiếm tỷ lệ là 5,26%( 2/38 vụ). Tương tự năm 2012 là 12,04% ( 10/83 vụ), năm 2013 là 18,18% (12/66 vụ). Việc giải quyết đối với loại án này rất phức tạp. Bởi lẽ, để giải quyết những vụ án này Thẩm phán ngoài nắm vững những quy định của pháp luật TTHC, thì còn phải có kiến thức chuyên môn về ngành thuế nhất định, cụ thể là xác định quyết định, hành vi nào thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, xác định tư cách của người khởi kiện, ví dụ khi nào là cá nhân, khi nào là tổ chức, khi nào là Cục trưởng, Chi cục trưởng, khi nào là Cục thuế, chi cục thuế. Về trình tự, thủ tục, ban hành quyết định thuế32… Bên cạnh đó là các lĩnh vực khác như xử phạt vi phạm hành chính, hải quan, cấp phép xây dựng, kinh doanh… cũng chiếm tỉ lệ ngày càng nhiều.
Dựa vào số liệu thống kê và căn cứ vào tình hình thực tế, có thể thấy Tòa án thụ lý xét xử sơ thẩm đối với khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc chỉ chiếm tỉ lệ khá khiêm tốn33. Đây là đối tượng khởi kiện mới được sửa đổi, bổ sung theo Luật TTHC nên số vụ việc chưa được thống kê và chưa có đánh giá chính thức của các cơ quan hữu quan. Các vụ khởi kiện liên quan tới nội dung này chỉ xuất hiện rải rác tại các địa phương. Tỷ lệ án loại này bị hủy hoặc sửa do áp dụng sai pháp luật nội dung cũng chiếm một tỷ lệ đáng kể trong số các vụ án đã giải quyết. Tòa án cấp sơ thẩm vẫn còn tình trạng áp dụng không đúng pháp luật, chưa hiểu một cách thống nhất các quy định của pháp luật, thể hiện ở việc Tòa án xác định sai đối tượng khởi kiện, dẫn đến việc Tòa án không thụ lý hoặc thụ lý sai thẩm quyền,...
Đối với khiếu kiện là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, thì theo thống kê của ngành Tòa án từ khi giao cho Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm theo thủ tục TTHC đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết
32 Nguyễn Thị Thùy Dung, Một số kinh nghiệm giải quyết án hành chính trong lĩnh vực thuế; nguồn:
http://www.tand.hochiminhcity.gov.vn/web/guest/118;jsessionid=350180F1FEBDF9CE266AFF69A1AE452 C?p_p_id=EXT_ARTICLEVIEW&p_p_lifecycle=0&_EXT_ARTICLEVIEW_groupId=10217&_EXT_AR TICLEVIEW_articleId=283599&_EXT_ARTICLEVIEW_version=1.0 (truy cập ngày 15/6/2015).
33 Phạm Linh Ngân (2013), “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc - đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính”, Khóa luận cử nhân Luật.
định xử lý vụ việc cạnh tranh, thì có rất ít vụ kiện được khởi kiện ra TAND tỉnh các cấp theo thủ tục TTHC34. Nguyên nhân của việc này là xuất phát từ quy định của pháp luật còn chưa thực tế, nhiều quy định của Luật cạnh tranh thì Luật TTHC không quy định như: quyết định kiểm soát doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền nhà nước; các hành vi bị cấm đối với cơ quan hành chính nhà nước;
quyết định việc miễn trừ đối với doanh nghiệp35,… Ngoài ra, một phần là do xuất phát từ mặt chủ quan của các doanh nghiệp là ngại va chạm với cơ quan nhà nước, quá trình hoạt động kinh doanh của họ còn phải làm việc nhiều với cơ quan nhà nước, chính vì vậy, họ e dè khi lựa chọn khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án giải quyết. Do đó, thực tiễn xét xử số lượng án trong lĩnh vực này còn khá thấp.
Riêng đối với khiếu kiện danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân thì căn cứ Điều 28 Luật TTHC đây là loại việc mà người dân có quyền khởi kiện và TAND có thẩm quyền xét xử theo thủ tục TTHC36. Do vậy, mà khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân cũng là loại việc thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND trong TTHC. Tuy nhiên, quá trình nghiên cứu và thực tiễn xét xử chúng tôi nhận thấy hầu hết các Tòa án trong cả nước cho đến nay, vẫn chưa có Tòa án nào nhận được đơn khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu kiện danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Lý giải cho nguyên nhân này, thì theo chúng tôi là do xuất phát từ quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện việc xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND còn có những bất cập, thiếu hợp lý, thủ tục phức tạp, thời hạn khởi kiện thì ngắn hơn nhiều so với các loại khiếu kiện khác dẫn đến hiệu quả khiếu kiện không cao. Trình tự của việc khởi kiện VAHC thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án cấp huyện phải được thực hiện từng bước từ khiếu nại mới khởi kiện, thời gian khởi kiện đến thụ lý đưa ra phán quyết cuối cùng của một vụ án mà đối tượng là khiếu kiện danh sách cử tri là rất ngắn chỉ trong vòng một tháng, làm cho hiệu quả của việc giải quyết không cao. Cùng với đó, thì một phần xuất phát từ thực tiễn của vấn đề bầu cử Quốc hội và HĐND ở nước ta, bầu cử Quốc hội và HĐND có tính chất rất quan trọng, trải qua nhiều bước và không phải là công việc thường xuyên, 05 năm mới diễn ra một lần, sự quan tâm của người dân về vấn đề bầu cử là
34 Dương Hoán (2011) – “Xác định đối tượng khởi kiện VAHC trong lĩnh vực cạnh tranh”, Tạp chí khoa học pháp lý số 6/2011.
35 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.756
36 Khoản 3 Điều 29 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
chưa cao do một bộ phận người dân chưa ý thức được tầm quan trọng của bầu cử, một số nơi trình độ dân trí thấp, tập trung vào công việc hằng ngày, và theo tâm lý có tên cũng được, không có tên cũng không sao, tình trạng một người đi bỏ phiếu cho cả nhà và không có tên đi bỏ phiếu cũng không ảnh hướng gì đến quyền lợi của họ cả nên không cần phải khiếu nại, khởi kiện ra Tòa án. Chính vì tính thực tiễn của loại việc này chưa cao nên cho đến nay trong quá trình xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND đối với loại việc khiếu kiện danh sách cử tri vẫn chưa xảy ra ở Tòa án cấp huyện nào trong cả nước.
Ngoài ra, trong quá trình thực hiện xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND trong TTHC của Tòa án còn chưa thực hiện đúng với quy định của pháp luật, cách hiểu về quy định này chưa thống nhất dẫn đến xác định sai đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án, thụ lý, xét xử sơ thẩm sai thẩm quyền như chưa phân biệt được chính xác những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ cơ quan, chưa xác định được những cơ quan, tổ chức khác được ban hành QĐHC, HVHC thuộc thẩm quyền xét xử của TAND… Bên cạnh đó, phải kể đến một bộ phận người dân nhận thức về những quy định của pháp luật trong việc xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo loại việc bị khiếu kiện còn khá thấp cho nên khởi kiện không chính xác, không đúng đối tượng hoặc là khởi kiện những loại việc không có quyền khởi kiện làm mất thời gian, công sức. Mặt khác, cũng xuất phát từ sự bất cập trong quy định của pháp luật hiện nay về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án, nhiều quy định còn chưa thống nhất, mâu thuẫn với nhau, văn bản hướng dẫn ban hành chậm trễ, hoặc có những quy định vẫn chưa được hướng dẫn hoặc hướng dẫn chưa cụ thể… đã làm cho quá trình xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo pháp luật TTHC còn nhiều hạn chế, chưa chính xác, công tác xét xử sơ thẩm không đạt được hiểu quả như mong muốn.
Nhìn một cách tổng quan, số VAHC mà ngành TAND các cấp đã thụ lý xét xử sơ thẩm tăng rất nhiều kể từ khi Luật TTHC có hiệu lực, lĩnh vực bị khiếu kiện ngày càng đa dạng, điều này cho thấy hoạt động xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính bước đầu đã theo sát yêu cầu của cải cách tư pháp. Tuy nhiên, thực trạng thụ lý và giải quyết VAHC của TAND theo loại việc bị khiếu kiện cũng còn những khó khăn, bất cập cần tháo gỡ. Những bất cập, khó khăn này chủ yếu là do các quy định của pháp luật TTHC chưa đầy đủ, thiếu cụ thể dẫn đến các
cách hiểu khác nhau khi Tòa án xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện theo thủ tục TTHC.
2.1.2. Thực trạng về thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân trong tố tụng hành chính ở Việt Nam theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ
Như đã phân tích trong phần quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND thì hiện nay, việc xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND trong TTHC theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ ở nước ta hiện nay có sự liên quan chặt chẽ đến cách thức tổ chức TAND và cách thức tổ chức cơ quan hành chính nhà nước, cho nên khi nói về thực trạng về việc xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND trong TTHC theo cấp Tòa án và theo lãnh thổ thì cũng không có sự tách bạch nhau.
Pháp luật TTHC quy định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo cấp Tòa án là TAND cấp huyện xét xử sơ thẩm đối với những khiếu kiện của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống; đối với các khiếu kiện của cơ quan cấp tỉnh trở lên sẽ do TAND cấp tỉnh cùng phạm vi địa giới giải quyết. Việc quy định này, đã khẳng định được vai trò của TAND trong việc xét xử VAHC, góp phần vào công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền lợi của người dân, đảm bảo được nguyên tắc trong tổ chức bộ máy nhà nước đó là có sự kiểm tra lẫn nhau giữa cơ quan tư pháp và cơ quan hành chính. Kết quả giải quyết các VAHC trong công tác xét xử giữa TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh đã một lần nữa chứng minh cho việc giao thẩm quyền xét xử sơ thẩm hành chính cho TAND là hoàn toàn chính xác, khoa học và cần thiết trong xã hội hiện nay và quá trình này đã đi đúng hướng với tinh thần của Nghị quyết số 49/NQ-TW của Bộ chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp, trong đó có mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính cho TAND.
Cũng cần lưu ý là, thực tế thụ lý, xét xử các VAHC theo thủ tục sơ thẩm giữa TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh là có sự chênh lệnh nhau khá lớn. TAND cấp huyện luôn có số lượng VAHC được thụ lý và giải quyết chiếm tỉ lệ cao hơn so với TAND cấp tỉnh. Cụ thể: từ năm 2006 đến 2009, tổng số VAHC của TAND cấp huyện đã thụ lý là 2407 vụ, trong đó Tòa án giải quyết là 1773 vụ, chiếm tỉ lệ là 86,6%. Số VAHC được TAND cấp tỉnh thụ lý là 644 vụ, trong số đó Tòa án giải quyết là 543 vụ, chiếm tỉ lệ là 84,3%. Giải thích cho nguyên nhân này, theo chúng
tôi nhận định: TAND cấp huyện là nơi phải xét xử sơ thẩm đối với các khiếu kiện được ban hành từ cơ quan cấp xã đến cơ quan cấp huyện, đây được xem là hai cơ quan hành chính địa phương gần dân nhất, có nhiều quyết định kể cả văn bản và hành vi, nhằm điều chỉnh các hoạt động, các vấn liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống hằng ngày của người dân, những QĐHC, HVHC được ban hành bởi các cơ quan này phần lớn là những công việc nhỏ nhưng có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống hằng ngày của người dân như: liên quan đến quyết định cấp quyền sử dụng đất, quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện, UBND cấp xã, hành vi cưỡng chế buộc tháo dỡ các công trình… Còn đối với TAND cấp tỉnh thì số lượng án xét xử sơ thẩm hằng năm luôn thấp hơn so với TAND cấp huyện; vì đây là cơ quan vừa giải quyết sơ thẩm, vừa giải quyết phúc thẩm các VAHC của Tòa án cấp dưới trực tiếp đã xét xử sơ thẩm; TAND cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm những vụ việc chủ yếu là liên quan đến các khiếu kiện từ cấp tỉnh trở lên mà đối với các QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh và cả ở trung ương. Nhưng, thực tiễn xét xử những vụ việc này chiếm tỉ lệ thấp, đặc biệt là liên quan đến các QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp trung ương chỉ có vài vụ vì với tính chất là cơ quan nhà nước cấp trung ương việc áp dụng pháp luật có thể xem là hiệu quả, chính xác và cẩn thận hơn so với cấp địa phương, những cán bộ của các cơ quan này có trình độ, phẩm chất chuyên môn và am hiểu về pháp luật tốt hơn. Ngoài ra, phải kể đến quy định của pháp luật TTHC cho phép thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND cấp tỉnh đối với những vụ án thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND cấp huyện. Tuy nhiên, không phải trường hợp nào TAND cấp tỉnh cũng có thẩm quyền
“lấy lên để giải quyết” từ những VAHC của TAND cấp huyện, mà phải đúng với hướng dẫn tại NQ số 02/2011/NQ-HĐTP là trong trường hợp “xét thấy cần thiết” và đúng với quy định mới được lấy án từ Tòa huyện lên giải quyết theo thủ tục sơ thẩm. Do đó, đối với những vụ án liên quan đến trường hợp cũng không nhiều.
Một căn cứ quan trong nữa khi xác định thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo pháp TTHC đó là thẩm quyền theo lãnh thổ. Luật TTHC không quy định riêng về vấn đề này mà trên cơ sở Điều 29 và Điều 30 Luật TTHC, thì thẩm quyền xét xử sơ thẩm của TAND theo lãnh thổ, theo đó việc xác định Tòa án có thẩm quyền xét xử sơ thẩm là dựa vào Tòa án có cùng phạm vi hành chính với cơ quan ban hành khiếu kiện hành chính và quyền lựa chọn Tòa án để xét xử sơ thẩm