NHÌN TỪ QUAN ĐIỂM LỊCH SỬ 2.1. Dẫn nhập
Chương 3 CÁC THIẾT CHẾ VÀ SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ: “QUẢN TRỊ
3.2. Lịch sử phát triển thiết chế ở các nước phát triển
3.2.2. Bộ máy hành chính và bộ máy tư pháp
A. Bộ máy hành chính
Một số ít người, ngay cả những người vẫn có thái độ hoài nghi về hoạt động của chính phủ, sẽ phản đối rằng bộ máy hành chính hiệu quả và trong sạch là đặc biệt quan trọng cho phát triển kinh tế.[325] Nhưng, hiện nay đang diễn ra cuộc tranh luận nghiêm túc về câu hỏi thế nào là hiệu quả và trong sạch và phải thiết kế hệ thống hành chính như thế nào để có được những đặc điểm trên.
Cuối thế kỷ trước, quan điểm của nhà kinh tế học và xã hội học người Đức, Max Weber, là quan điểm giữ thế thượng phong. Theo quan điểm của ông, bộ máy hành chính hiện đại dựa trên việc tuyển dụng nhân tài; làm việc dài hạn, có kiến thức rộng và con đường hoạn lộ khép kín; sự gắn bó lâu dài với cơ quan được duy trì bởi quy tắc quản lí theo luật.[326] Nhưng, gần đây, tài liệu về “Quản lí Công Mới” (New Public Management – NPM) đã và đang thách thức lí thuyết chính thống của Weber. Nó ủng hộ công cuộc cải cách bộ máy hành chính dựa trên việc tuyển dụng những chuyên gia, ngắn hạn, và con đường hoạn lộ “rộng mở”; hăng hái kiếm tiền hơn và phong cách quản lí giống với kinh doanh hơn (hoặc mang tính khách quan) dựa trên cơ sở có thể định lượng và minh bạch.[327]
Mặc dù một số thay đổi được NPM ủng hộ có thể hữu ích trong việc tinh chỉnh bộ máy hành chính do Weber đề xuất, đã tồn tại ở các nước phát triển, nhưng vấn đề đối với hầu hết những nước đang phát triển là làm sao để bộ máy hành chính của họ đạt được những điều cơ bản nhất mà Weber đã đặt ra.[328] Đây cũng chính là nhiệm vụ mà các nước NDC phải đương đầu trong giai đoạn phát triển đầu tiên của họ.
Mọi người đều biết rằng, mãi đến thế kỷ XVIII, việc bán các chức vụ và tước hiệu một cách công khai – đôi khi còn công khai cả giá cả – là hiện tượng phổ biến ở hầu hết các nước NDC. Trước cuộc cải cách hành chính sâu rộng ở Phổ dưới thời Frederick William I (1713-1740), mặc dù chức vụ không được bán một cách chính thức, nhưng nó cũng thường được trao cho những người sẵn sàng đóng thuế cao nhất cho khoản lương của năm làm việc đầu tiên.[329]
Một phần vì chức vụ được mua bán một cách công khai như vậy nên ở nhiều nước nó được chính thức coi là tài sản cá nhân. Ví dụ, ở Pháp, vì lí do này mà trước nền Đệ Tam cộng hòa (1873), việc áp dụng những biện pháp kỷ luật vào bộ máy hành chính hết sức khó khăn.[330] Ở Anh, trước cuộc cải cách hồi đầu thế kỷ XIX, các bộ của chính phủ là những cơ sở tư nhân, không chịu trách nhiệm trước Nghị viện; các bộ trả thù lao cho nhân viên chứ không phải là trả lương và giữ lại nhiều chức vụ lỗi thời kiểu “ngồi mát ăn bát vàng”.[331] Cùng với việc mua bán chức vụ là thầu thuế, hiện tượng này tồn tại rộng rãi ở Pháp hồi trước Cách
mạng, nhưng cũng được nhiều nước, trong đó có Anh và Hà Lan sử dụng (xem chi tiết mục 3.2.5.D).
Hệ thống “chế độ ưu tiên giành chức vị”, là hệ thống mà các chức vụ được phân chia cho những người trung thành của các đảng nắm quyền, là thành tố quan trọng trong nền chính trị Mỹ sau khi xuất hiện hệ thống lưỡng đảng với cuộc bầu cử của Tổng Thống Jackson vào năm 1828. Tình trạng này còn tồi tệ hơn trong một vài thập kỷ sau Nội chiến.[332] Quần chúng đã kêu gọi cải cách dịch vụ công trong suốt thế kỷ XIX nhằm xây dựng bộ máy quản lí chuyên nghiệp và không mang tính đảng phái, nhưng trước khi Đạo luật Pendleton được thông qua vào năm 1883 thì vẫn chẳng có một chút tiến bộ nào (chi tiết, xem bên dưới).[333]
Ý và Tây Ban Nha tiếp tục giữ hệ thống “chế độ ưu tiên giành chức vị” trong suốt thế kỷ XIX.[334]
Ngoài việc mua bán chức vụ, hiện tượng gia đình trị cũng rất thịnh hành. Mặc dù các dữ liệu lịch sử rõ ràng về điều này là khó có được – và cho dù chúng ta có dữ liệu như thế nào thì cũng phải phân tích một cách thận trọng – Armstrong cho rằng phần lớn những quan chức hành chính có ảnh hưởng ở Pháp và Đức có bố là những quan chức cấp cao, điều đó gợi ý rằng mức độ gia đình trị là khá cao.[335]
Ví dụ, trong số những quan chức cao cấp ở Pháp thời tiền công nghiệp (đầu thế kỷ XIX), khoảng 23% có bố là các nhà quản lí hành chính có quyền lực. Khi nền công nghiệp cất cánh vào khoảng giữa thế kỷ XIX, tỉ lệ này vẫn còn là 21%. Ở Phổ, tỉ lệ này là 31% và 26% tương ứng.[336] Feuchtwanger khẳng định rằng ngay cả sau cuộc cải cách sâu rộng bộ máy quản lí dưới thời Frederick William I (xem chi tiết bên dưới), “kiểu gia đình trị vẫn phổ biến và nhiều chức vụ thực chất là cha truyền con nối”.[337] Ở Phổ, cuộc cạnh tranh của những người có học xuất thân từ tầng lớp dưới trung lưu bị triệt tiêu bởi những thay đổi về yêu cầu đầu vào, vì vậy mà trước những năm 1860, “quá trình tuyển mộ được kiểm soát một cách thận trọng đã sản sinh ra tầng lớp quản lí quyền thế, trong đó có quý tộc và những phần tử thuộc giới trung lưu giàu có”.[338]
Cùng với việc mua bán chức vụ, “chế độ ưu tiên giành chức vụ” và hiện tượng gia đình trị, không có gì là ngạc nhiên khi bộ máy hành chính ở hầu hết các nước NDC đều thiếu chuyên nghiệp, ít nhất cho đến cuối thế kỷ XIX. Những người theo phái Jackson còn coi thường những hiểu biết chuyên môn và chống lại việc chuyên nghiệp hóa bộ máy hành chính dựa trên nền tảng rằng càng nhiều người có thể tham gia vào các hoạt động của chính phủ thì càng tốt. Ngay cả sau khi ban hành đạo luật Pendleton vào năm 1883, tức là đạo luật quyết định thành lập Hội đồng về dịch vụ công nhằm quản lí việc tuyển mộ công chức cho chính phủ liên bang, cũng chỉ có 10% công việc hành chính được tuyển mộ theo hình thức cạnh tranh. Cuối thế kỷ XIX, các viên chức Ý “không có bảo đảm về mặt pháp
luật, hay thậm chí theo quy ước, về việc giữ chức, sa thải, lương hưu, v.v… và không được kiện ra tòa”. Cho đến đầu thế kỷ XX, con đường hoạn lộ ở Tây Ban Nha dựa chủ yếu trên cái gọi là cha truyền con nối (padrinazgo). Ngay cả ở Bỉ, trong thế kỷ XIX, đây là nước công nghiệp hóa đứng hàng thứ hai sau Anh, dịch vụ công cũng chưa hoàn toàn chuyên nghiệp cho đến năm 1933.[339]
Phải qua quá trình cải cách kéo dài thì bộ máy hành chính ở các nước NDC mới có khả năng trở thành bộ máy hiện đại hóa. Tiên phong trong lĩnh vực này là nước Phổ. Một cuộc cải cách hành chính sâu rộng được Fredrick William I tiến hành khi ông lên ngôi vào năm 1713. Các biện pháp chính là: Tập trung hóa những quyền lực vốn bị phân tán trên hơn 20 thực thể lãnh thổ riêng biệt (nhiều lãnh thổ thậm chí không nằm cạnh nhau) và những bộ phận chồng chéo lên nhau; chuyển đổi địa vị viên chức từ công bộc tư của gia đình hoàng gia thành công bộc của nhà nước; trả lương thỏa đáng, bằng tiền mặt, định kì (chứ không phải bằng hiện vật như trước); và áp dụng hệ thống giám sát nghiêm ngặt.[340] Nhờ tác dụng của những biện pháp nói trên và những biện pháp bổ sung được khởi xướng bởi con trai ngài, hoàng đế Frederick Đại đế (1740-1786), mà đến nửa đầu thế kỷ XIX, nước Phổ có thể được coi là đã thiết lập được những thành tố chủ chốt của bộ máy hành chính hiện đại (theo kiểu Weber) – thi tuyển, tổ chức theo hệ thống thang bậc, hệ thống lương hưu, thủ tục thi hành kỉ luật và sự đảm bảo công việc. Đầu thế kỷ XIX, một số bang khác của Đức như Bavaria, Baden và Hesse cũng đã có những bước tiến bộ quan trọng theo hướng này.[341]
Ở Anh, hàng loạt các cuộc cải cách trong những năm từ 1780 đến 1834 đã xóa sổ những công việc “ngồi mát ăn bát vàng”. Trong nửa đầu thế kỷ XIX, tiền công trả cho các quan chức cũng chuyển từ thù lao sang hệ thống lương. Cũng trong khoảng thời gian này, các bộ của nhà nước ở Anh cũng chuyển từ cơ sở tư nhân thành các bộ của chính phủ theo nghĩa hiện đại của từ này. Nhưng mãi sau năm 1860, ngành dịch vụ công mới được hiện đại hóa một cách thực sự.[342] Trong hai thập kỉ cuối cùng của thế kỷ XIX, Mỹ cũng có những tiến bộ quan trọng trong việc chuyên nghiệp hóa bộ máy quản lí hành chính, ví dụ các chức vụ trong chính quyền liên bang được tuyển dụng theo lối cạnh tranh tăng từ 10%
năm 1883 (năm thông qua Đạo luật Pendleton) lên gần 50% vào năm 1897.[343]
B. Bộ máy tư pháp
Trong diễn ngôn đương thời về “quản trị tốt”, người ta thường nhấn mạnh vào một bộ máy tư pháp độc lập về mặt chính trị, chỉ theo “chế độ pháp quyền” mà thôi.[344] Nhưng chúng ta phải thận trọng trong việc vồ vập những lời khoa trương về “bộ máy tư pháp độc lập” này.
Có thể khẳng định rằng một bộ máy tư pháp có mức độ độc lập quá cao về mặt chính trị (ví dụ bộ máy tư pháp Đức hoặc Nhật) là không thực sự hấp dẫn, vì thiếu trách nhiệm giải trình theo lối dân chủ. Đó là lí do vì sao một số nước lại bầu chọn ra các viên chức tư pháp – thí dụ nhiều người biết nhất là nước Mỹ hiện nay và nước Anh trong thế kỷ XIX.[345] Ở Anh, ranh giới giữa cơ quan lập pháp và tư pháp còn bị lu mờ, vì có nhiều thẩm phán tối cao cũng là thành viên của Thượng nghị viện; nhưng ít người sẽ cho rằng đây là vấn đề lớn.
Như vậy, chúng ta phải hiểu rằng chất lượng của bộ máy tư pháp không chỉ đơn giản theo nghĩa sự độc lập về chính trị, mà còn ở một số phương diện như:
trình độ chuyên môn của các quan chức tòa án, chất lượng xét xử của họ (không đơn giản là từ quan điểm “chế độ pháp quyền” hạn hẹp, mà còn từ quan điểm xã hội rộng hơn) và chi phí cho việc quản lí hệ thống này.
Ngay cả đến cuối thế kỷ XIX, thậm chí là sau đó nữa, bộ máy tư pháp ở nhiều nước NDC – tương tự như bộ máy tư pháp ở các nước đang phát triển hiện nay – chịu ảnh hưởng nặng nề về mặt chính trị và tham nhũng trong quá trình bổ nhiệm (hoặc tuyển cử). Các cơ quan này thường chỉ gồm những người xuất thân từ những tầng lớp xã hội hẹp, có đặc quyền đặc lợi, và không được đào tạo nhiều – nếu có – về mặt luật pháp, kết quả là công lí được thực thi một cách thiên vị và thiếu chuyên nghiệp.
Ở Anh, ngay cả Luật chống tham nhũng được ban hành vào năm 1853-1854 và 1883 (xem bên trên) cũng không gây ảnh hưởng đối với việc bầu chọn các nhân viên điều tra những vụ chết bất thường, những cuộc bầu chọn này bị ảnh hưởng bởi tham nhũng và bị các đảng chính trị lèo lái một cách nghiêm trọng.
Mãi đến năm 1888, việc bầu các nhân viên điều tra cấp tỉnh này mới bị bãi bỏ, và phải từ năm 1926 các nhân viên này mới bắt buộc phải có chứng chỉ nghề nghiệp.[346]
Trong những năm cuối thế kỷ XIX, Đức đã có những tiến bộ đáng ngạc nhiên theo hướng “chế độ pháp quyền” và đến cuối thế kỷ, nước này đã có bộ máy tư pháp khá độc lập. Nhưng vẫn chưa có sự bình đẳng trước pháp luật, quân nhân và tội phạm thuộc tầng lớp trung lưu ít khi bị đưa ra trước tòa án và mức độ trừng phạt cũng ít khắt khe hơn. Tại thời điểm đó, vấn đề “công bằng giai cấp”
cũng làm phiền các nước NDC khác, trong đó có cả Anh, Mỹ và Pháp, không
khác gì ở Đức.[347] Ở Ý, cho đến cuối thế kỷ XIX, các thẩm phán thường không được đào tạo về luật pháp và “không thể bảo vệ được chính họ khỏi những sự lạm dụng về mặt chính trị, chứ chưa nói đến những người khác”.[348]