Xã hội hiện hữu nh là một chỉnh thể bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau, tất cả các lĩnh vực ấy đều đòi hỏi có sự điều chỉnh của pháp luật ở một chừng mực nhất định. Trong đó, thủ tục tố tụng hành chính đóng vai trò hết sức quan trọng đối với sự vận hành của nền hành chính quốc gia, ảnh hởng trực tiếp đến
đời sống nhân dân.
Tham gia vào quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, mọi chủ thể đều phải thực hiện theo đúng những trình tự thủ tục pháp luật quy định, từ bớc khởi kiện, thụ lý- xét xử- cho đến thi hành án. Và mặc nhiên sẽ không có “đ- ờng tắt” khi các chủ thể tham gia vào quan hệ tố tụng này.
Pháp luật về xét xử hành chính là một lĩnh vực pháp luật mới xuất hiện ở nớc ta. Về mặt hình thức thể hiện cũng nh nội dung của các văn bản tuy còn ở một mức độ khiêm tốn, song nh chúng ta đã biết, nó đã góp phần không nhỏ vào việc bảo vệ quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân thông qua hoạt
động tố tụng hành chính .
Ngày 21 tháng 5 năm 1996, Uỷ ban thờng vụ Quốc Hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (gọi tắt là Pháp lệnh), Pháp lệnh này có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 1996. Để triển khai thực hiện Pháp lệnh, ngày 6 tháng 7 năm 1996 Toà án nhân dân tối cao ra Công văn số 39/ KHXX Hớng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh; Thanh tra nhà nớc ra Thông t số 1118/TTNN ngày 10/07/1996 Hớng dẫn một số vấn
đề về khiếu nại hành chính; Nghị định 70/CP ngày 12/06/1997 của Chính phủ về án phí, lệ phí Toà án, trong đó có một phần quy định về án phí hành chính.
Có thể nói, đây là một nỗ lực rất lớn của Toà án nhân dân tối cao và Thanh tra nhà nớc nhằm đ… a Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sớm đi vào cuộc sống. Song, cho tới khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung ngày 25 tháng 12 năm 1998 đợc ban hành thì Pháp lệnh ngày 21/5/1996 và Công văn 39/KHXX là hai văn bản chủ yếu nhằm
bản pháp luật về xét xử hành chính mới chỉ cha đầy mời văn bản. Tất nhiên, chúng ta không thể chỉ đánh giá thực trạng pháp luật xét xử về hành chính thông qua số lợng các văn bản đợc ban hành để điều chỉnh hoạt động này, nh- ng đây cũng là một vấn đề cần phải quan tâm trong quá trình hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính.
Tiếp đó, ngày 01 tháng 01 năm 1999, Luật khiếu nại, tố cáo có hiệu lực;
ngày 05 tháng 01 năm 1999, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng có hiệu lực thi hành. Nh vậy, hệ thống văn bản pháp luật đóng vai trò là cơ sở pháp lý cho việc quản lý hành chính nhà nớc nói chung và cho việc thụ lý vụ án hành chính nói riêng của Toà án. Căn cứ vào những quy định cụ thể của pháp luật mà các cơ quan nhà nớc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Điều đó cũng hoàn toàn phù hợp với Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành Trung ơng Đảng khoá VII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nớc Xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trọng tâm là cải cách một bớc nền hành chính, và nhiệm vụ chính trị của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã đề ra: “Khắc phục tình trạng trùng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, gây khó khăn, chậm chễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân. Nâng cao vai trò của Toà hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính” [Tr 217- 2].
Tuy nhiên, một thực tế là, về mặt hình thức pháp lý, các văn bản pháp luật về xét xử hành chính hiện nay còn bộc lộ nhiều điểm không phù hợp với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 12 tháng 11 năm 1996 đã đ- ợc sửa đổi, bổ sung ngày 27 tháng 12 năm 2002, cha tạo ra một khung pháp luật đầy đủ nhằm giải quyết tốt các khiếu kiện hành chính của công dân, tổ chức thông qua hoạt động xét xử hành chính, ảnh hởng trực tiếp tới việc cá
nhân, tổ chức khi khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án, gây khó khăn cho Toà án trong việc thụ lý cũng nh xét xử vụ án hành chính.
Chủ yếu các văn bản trực tiếp hớng dẫn thi hành pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính do Toà án nhân dân tối cao ban hành đều tồn tại
Điều 67 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ban hành nhất thiết phải tồn tại dới hình thức “Nghị quyết”. Do vậy, việc sử dụng thuật ngữ “Công văn” của Toà án nhân dân tối cao để hớng dẫn thi hành “Pháp lệnh” là không
đúng về mặt hình thức văn bản.
Về mặt nội dung, có thể nói ngay sau khi đợc thông qua, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã bộc lộ nhiều điểm bất hợp lý. Khắc phục những tồn tại của Pháp lệnh, ngày 25 tháng 12 năm 1998, Uỷ ban thờng vụ Quốc Hội đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Về cơ bản, những tồn tại trong Pháp lệnh năm 1996 đã đợc Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung khắc phục, song những hạn chế cũng nh sự bất cập, không hợp lý vẫn còn tồn tại. Tuy nhiên, luận văn chỉ xin đợc trình bày những bất cập trong lĩnh vực thụ lý vụ án hành chÝnh:
♣ Thứ nhất: Về đối tợng khởi kiện, khởi tố vụ án hành chính. Vấn đề này hiện nay còn nhiều vớng mắc khi áp dụng để giải quyết các vụ án hành chính. Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh thì cá nhân, cơ quan nhà nớc, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nớc hoặc của ngời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nớc, nh… ng phải là quyết định hành chính lần đầu và thuộc loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính. Nhng, những loại quyết
định nào đợc coi là quyết định hành chính lần đầu là một vấn đề còn vớng mắc, cần đợc các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền hớng dẫn giải thích. Bởi vì, trong thực tế có rất nhiều loại quyết định: có quyết định đợc cơ quan hành chính nhà nớc hoặc ngời có thẩm quyền ban hành lần đầu tiên; có trờng hợp quyết định hành chính đã đợc thay đổi bổ sung do có khiếu nại của đơng sự;
hoặc quyết định hành chính của cấp dới đã bị cơ quan hành chính cấp trên huỷ bỏ, sau đó cơ quan cấp dới lại ra quyết định khác. Có trờng hợp khi giải quyết khiếu nại tiếp theo, cơ quan hành chính cấp trên đã ra quyết định có nội dung hoàn toàn mới, hoặc có một phần là mới thì quyết định của cấp trên có đợc coi
là quyết định hành chính lần đầu không? Trong quá trình trao đổi, hớng dẫn nghiệp vụ cho các Toà án nhân dân địa phơng đối với từng vụ án cụ thể, Toà hành chính Toà án nhân dân tối cao đã hớng dẫn một số trờng hợp đợc coi là quyết định hành chính lần đầu và nếu việc khởi kiện đúng theo quy định của pháp luật thì Toà án có thẩm quyền thụ lý để giải quyết. Những trờng hợp sau
đây đợc coi là quyết định hành chính lần đầu:
+ Sau khi một cơ quan hoặc một ngời có thẩm quyền đã ban hành một quyết định hành chính lần đầu, nhng sau đó do tự kiểm tra hoặc do có khiếu nại, phát hiện có sai phạm, cơ quan hoặc ngời đó đã ra quyết định khác thay thế, thì quyết định sau vẫn đợc coi là quyết định hành chính lần đầu.
+ Sau khi một cơ quan hoặc hoặc một ngời có thẩm quyền đã ban hành một quyết định hành chính lần đầu và bị khiếu nại. Sau đó, ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đã ra quyết định huỷ quyết định hành chính lần đầu; giao về giải quyết lại và cơ quan hoặc ngời có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính lần đầu lại ra quyết định mới, thì quyết định mới này vẫn đợc coi là quyết định hành chính lần đầu.
+ Khi giải quyết việc khiếu nại tiếp theo đối với quyết định hành chính lần đầu, cơ quan hoặc ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo đã ra một quyết định, trong đó có những phần quyết định hoàn toàn mới so với nội dung của quyết định hành chính lần đầu, làm phát sinh thêm quyền và nghĩa vụ của ngời phải chấp hành quyết định, thì phần quyết định mới của cơ quan hoặc ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo trong trờng hợp này đ- ợc coi là quyết định hành chính lần đầu.
+ Khi giải quyết một vụ án hành chính, Toà án đã ra một bản án có hiệu lực, tuyên huỷ một quyết định hành chính bị khiếu kiện, vì lý do quyết định hành chính đó trái pháp luật, giao về để cơ quan hoặc ngời có thẩm quyền ra quyết định mới thay thế quyết định đã bị huỷ bỏ cho đúng pháp luật, thì quyết
định mới này cũng đợc coi là quyết định hành chính lần đầu [Tr 4, 5- 13].
Tuy những cố gắng nêu trên của Toà án nhân dân tối cao ít nhiều khắc
không phải là cách giải thích chính thức pháp luật tố tụng hành chính, do vậy cũng không đem lại tác dụng thiết thực cho việc xét xử hành chính của các cấp Toà án.
Bên cạnh đó, theo Điều 2 và Điều 18 Pháp lệnh năm 1998 thì đối tợng khởi kiện, khởi tố vụ án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức theo nghĩa xác định tại các Khoản 1, 2 và 3 Điều 4 Pháp lệnh này. Nhng thực tế xét xử hành chính của Toà án và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án lại chỉ ra rằng, có nhiều khiếu kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án mà thuộc thẩm quyền xét xử khác của Toà án; ngợc lại, có một số khiếu kiện về quyết định, hành vi không phải là quyết định hành chính, hành vi hành chính thì lại thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Toà
án. Ví dụ: Theo Điểm a Khoản 2 Điều 12 Pháp lệnh thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của Toà án nhân dân các cấp, Viện Kiểm Sát nhân dân các cấp, văn phòng Chủ tịch nớc, văn phòng Quốc Hội cũng là đối tợng khởi kiện vụ án hành chính. Còn Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ là “cơ
quan hành chính nhà nớc” nhng quyết định hành chính của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ lại không thuộc phạm vi xét xử của Toà hành chính. Hơn nữa, vấn đề Hội đồng Nhân dân có ban hành quyết định hành chính hay không và quyết định cá biệt của Hội đồng Nhân dân có thể bị khởi kiện ra Toà hay không là vấn đề còn nhiều điểm cần bàn mà Pháp lệnh cha quy định.
♣ Thứ hai: Về điều kiện thụ lý vụ án hành chính. Pháp lệnh 1998 thiếu quy định thống nhất về điều kiện khởi kiện, khởi tố và thụ lý vụ án hành chính. Khi quy định về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính còn nhiều điểm bất hợp lý, ảnh hởng tới quyền khởi kiện của công dân. Đơn cử trờng hợp về trình tự khởi kiện vụ án hành chính. Tuy Pháp lệnh quy định thống nhất việc khiếu nại theo thủ tục hành chính là trình tự bắt buộc trớc khi khởi kiện ra trớc Toà án; song, việc khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì không cần phải chờ có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, còn
việc khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì trong mọi trờng hợp đều phải chờ đến khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, điều đó là không thèng nhÊt.
Bên cạnh đó, Điều 31 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: “Toà án trả lại đơn kiện khi đã có quyết định giải quyết khiếu nại của ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo”. Nh vậy, muốn khởi kiện vụ án hành chính thì ngời khởi kiện không đợc tiếp tục khiếu nại ng- ời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Điều này rõ ràng không hoàn toàn phù hợp với thực tiễn của nớc ta hiện nay, bởi vì trình độ pháp luật của công dân tơng đối thấp, nên khi có quyền lợi ích bị xâm hại họ thờng gửi đơn khiếu nại tới các cấp khác nhau. Do vậy, vô hình chung mất quyền khởi kiện ra Toà án. Thêm vào đó, xét cả về lý luận và thực tiễn, việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại ở những lần tiếp theo, thậm chí có cả quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, đều không đồng nghĩa với việc: giải quyết khiếu nại đã hoàn toàn đúng đắn. Ngay tại Điều 28 Luật khiếu nại tố cáo cũng đã
xác lập một cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật là giao cho Thủ tớng Chính Phủ có thẩm quyền phán quyết
đối với các quyết định đó Vậy, nếu xuất phát từ mục đích của việc thiết lập… Toà hành chính là cơ chế tài phán độc lập với nền hành chính, thì tại sao không cho Toà hành chính phán quyết đối với các quyết định về điều kiện nh
đã nêu ở trên.
Đồng thời, tại Điều 13 Pháp lệnh quy định: “Trong trờng hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính không đợc giải quyết hoặc trong tr- ờng hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, khiếu nại quyết
định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức đã đợc giải quyết lần đầu nhng ngời khiếu nại không đồng ý, thì họ có quyền khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà
án có thẩm quyền. Trong trờng hợp vừa có đơn khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, vừa có đơn khởi kiện vụ án hành chính
a) Nếu chỉ có một ngời vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Toà án. Cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà
án có thẩm quyền;
b) Nếu có nhiều ngời, trong đó có ngời khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, có ngời khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Toà án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình”.
Quy định nh vậy, một mặt vừa tạo điều kiện cho công dân có thể lựa chọn cơ quan giải quyết hợp lý, thuận tiện đối với nguyện vọng của mình, vừa tạo những khả năng để công dân lựa chọn tiếp theo [Trang 37- 15]. Tuy nhiên, trong trờng hợp có nhiều ngời liên quan đến một quyết định hành chính hay hành vi hành chính thì họ chỉ có quyền khởi kiện khi đã thoả thuận và thống nhất tuyệt đối trong việc không khiếu nại những lần tiếp theo. Còn khi không thống nhất đợc, dù chỉ một ngời có khiếu nại ở những lần tiếp theo thì toàn bộ những ngời khác đơng nhiên bị tớc quyền khởi kiện, điều đó đang là một thực tế. Do vậy, nên chăng trong trờng hợp này, pháp luật nên quy định: Việc khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc là khởi kiện ra Toà đợc quyết định thông qua việc biểu quyết theo đa số.
Ngoài ra, cũng cần bàn thêm rằng, Pháp lệnh quy định nh trên là cha đủ
để phân định thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án với ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Cụ thể:
Một là: Cha quy định trờng hợp vừa có đơn khiếu nại đến ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, vừa có quyết định khởi tố vụ án hành chính tại Toà án. Theo tinh thần trên, nên quy định việc thụ lý giải quyết