4/ Việc hoàn thiện pháp luật về thụ lý vụ án hành chính của Toà án phải gắn với cải cách nền hành chính nhà nớc và hoàn thiện hệ thống pháp luật
1.3 Các giải pháp cụ thể
1.3.1 Về công tác xây dựng pháp luật
Hoàn thiện pháp luật về thụ lý vụ án hành chính và những văn bản pháp luật khác có liên quan.
♣ Thứ nhất: Rà soát lại toàn bộ các văn bản có liên quan đến hoạt
cần khắc phục mâu thuẫn giữa Thông t 1118/ TTNN của Thanh tra nhà nớc với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (điểm này đã đợc trình bày trong phần thực trạng pháp luật). Trên cơ sở khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao cần ban hành Nghị Quyết hớng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Chính Phủ cần ban hành một văn bản hớng dẫn chung ở cấp độ Nghị Định, tiếp đến là các văn bản điều chỉnh về các vấn đề liên quan đến các lĩnh vực đối tợng khởi kiện, khởi tố; căn cứ thụ lý, không thụ lý vụ án hành chính... Không nên để tình trạng văn bản hớng dẫn thi hành Pháp lệnh lại tồn tại dới hình thức
“Công văn”, nh Công văn 39/KHXX hoặc Công văn 07/HC của Toà án nhân d©n tèi cao.
♣ Thứ hai: Khắc phục mâu thuẫn giữa Khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính với Điều 12 của Pháp lệnh, tránh tình trạng coi cả Toà án, Viện Kiểm Sát, Văn phòng Chủ tịch nớc, Văn phòng Quốc Hội đều là các cơ quan hành chính nhà nớc.
♣ Thứ ba: Về trình tự, điều kiện khởi kiện, khởi tố vụ án hành chính.
Để thụ lý và giải quyết một cách có hiệu quả các khiếu kiện hành chính, cần xỏc định rừ mối quan hệ giữa cơ chế giải quyết khiếu nại theo trỡnh tự hành chính tại các cơ quan hành chính nhà nớc với cơ chế giải quyết theo trình tự tố tụng hành chính tại Toà án với các căn cứ pháp luật cụ thể, đầy đủ và hợp lý cho việc phân định thẩm quyền khi nảy sinh tranh chấp. Do vậy, việc xác định rừ trỡnh tự, điều kiện khởi kiện, khởi tố vụ ỏn hành chớnh luụn là vấn đề trọng tâm của cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính.
Qua xem xét các quan điểm lập pháp về giải quyết khiếu kiện hành chính trong những năm vừa qua, có thể nhận thấy các ý kiến về trình tự khiếu kiện hành chính tập trung thành ba quan điểm cơ bản sau:
- Quan điểm thứ nhất cho rằng: Cần quy định trình tự giải quyết khiếu nại qua hai cấp ở cơ quan hành chính (lần đầu của cơ quan bị khiếu nại và lần thứ hai của cơ quan cấp trên trực tiếp), sau đó, nếu ngời khiếu nại không đồng
- Quan điểm thứ hai cho rằng: Nên quy định ngời khiếu nại có quyền lựa chọn (hoặc khởi kiện ra Toà án, hoặc tiếp tục khiếu kiện lên cấp trên) sau khi đã giải quyết khiếu nại lần đầu [Tr 12, 14].
- Quan điểm thứ ba cho rằng: Cần quy định ngời khiếu nại đợc quyền lựa chọn việc khởi kiện ra Toà án ở bất kỳ giai đoạn giải quyết nào, không phải cam đoan về việc không tiếp khiếu lên cơ quan cấp trên, không cần văn bản trả lời của cơ quan, tổ chức bị khiếu nại đối với bất cứ loại việc nào, trừ các trờng hợp đã có quyết định giải quyết cuối cùng của Thủ tớng Chính phủ [Tr 12, 14].
Cơ sở của quan điểm thứ ba là bảo đảm quyền tự do lựa chọn cơ quan giải quyết của ngời khiếu kiện. Việc khởi kiện ra Toà án không nhất thiết phải qua giai đoạn giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, việc đề cao quyền tự do lựa chọn của ngời khiếu kiện mà không chú trọng bảo đảm cơ
hội tự kiểm tra, tự sửa chữa sai phạm của cơ quan hành chính nhà nớc ít nhiều
ảnh hởng tới hiệu quả của công tác giải quyết khiếu kiện hành chính nói chung.
Thực tế cho thấy, quản lý hành chính nhà nớc vốn phức tạp và đa dạng, nên đôi khi cơ quan hành chính nhà nớc đã không có đợc căn cứ chắc chắn để ra quyết định của mình; việc tạo điều kiện cho họ xem xét lại quyết định, hành vi của mình là cần thiết, khi có khiếu kiện, nếu thấy cần thiết họ có thể thay
đổi, huỷ bỏ quyết định của mình hoặc của cấp dới. Mặt khác, cá nhân, tổ chức, cơ quan là ngời chịu tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể không có đủ thông tin để thấy đợc tính đúng đắn của quyết định hoặc hành vi đó. Cho nên, nếu đợc giải thích cặn kẽ và đầy đủ thông tin, nhận thấy những đòi hỏi của mình là vô lý, có thể họ sẽ rút đơn kiện. Do vậy, quy
định giải quyết khiếu nại là trình tự bắt buộc trớc khi khởi kiện ra Toà án không chỉ tạo cơ hội cho cơ quan hành chính nhà nớc có thể tự kiểm tra và tự sửa chữa những sai sót trong quá trình hoạt động của mình, mà còn có thể sớm giải quyết các khiếu kiện không cần đến việc tố tụng trớc Toà án, làm giảm nhẹ gánh nặng công việc cho Toà án.
Hơn nữa, việc thi hành án hành chính là vấn đề phức tạp, Toà án không thể tổ chức cỡng chế thi hành án hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nớc, việc thi hành án hành chính chắc chắn chỉ có thể dựa vào chính các cơ quan hành chính nhà nớc. Vì vậy, việc giải quyết dứt điểm khiếu kiện hành chính bằnh thủ tục hành chính cũng có ý nghĩa trong việc khôi phục kịp thời các quyền, lợi ích hợp pháp cho ngời khiếu nại. Mặt khác, kết quả của việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính cũng là căn cứ quan trọng giúp Toà án có thể giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các vụ án hành chính.
Cơ sở của quan điểm thứ hai là vừa đảm bảo quyền tự sửa chữa sai sót của cơ quan bị khiếu kiện, vừa bảo đảm trong chừng mực nhất định quyền lựa chọn của ngời khiếu kiện. Quan điểm này đã đợc thể hiện trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Pháp lệnh 1998. Qua phân tích ở các phần nêu trên cho thấy, quy định hiện hành về trình tự khiếu kiện có nhiều hạn chế. Thực tế, nhiều cơ quan hành chính đã không có thái độ tích cực trong việc thụ lý, giải quyết khiếu nại, gây khó khăn cho việc khởi kiện ra Toà án.
Mặt khác, việc quy định sau khi đã khiếu nại lần đầu, ngời khiếu nại chỉ có quyền lựa chọn hoặc là khiếu nại tiếp theo, hoặc khởi kiện ra Toà án là hơi cứng nhắc, cha thực sự đảm bảo quyền tự do lựa chọn của ngời khiếu kiện và gây tâm lý căng thẳng cho họ.
Cơ sở của quan điểm thứ nhất là bảo đảm quyền tự sửa chữa của cơ
quan bị khiếu kiện và quyền kiểm tra của cơ quan cấp trên. Bên cạnh đó, quy
định nh vậy cũng đảm bảo cho ngời khiếu nại có thể tiếp khiếu theo thủ tục hành chính mà vẫn có thể khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Hơn nữa, việc giải quyết khiếu nại hai lần trớc khi khởi kiện ra Toà án sẽ là cơ sở tham khảo quan trọng, giúp Toà án có thể giải quyết nhanh chóng vụ án hành chính.
Tuy vậy, có thể thấy rằng, việc quy định khiếu nại lần đầu là trình tự bắt buộc trớc khi khởi kiện ra Toà nh hiện nay đã là hạn chế rất lớn đối với việc khởi kiện của cá nhân, tổ chức, cơ quan. Do đó, nếu quy định nh quan điểm thứ nhất thì chắc chắn sẽ hạn chế một cách đáng kể các khiếu kiện hành chính
Trong khi đó, từ năm 1996, thẩm quyền xét xử hành chính đợc xác lập cho Toà án đã tạo ra một cơ chế giải quyết mới có nhiều u việt. Cơ chế này cho phép ngời khiếu kiện có thể trực tiếp (hoặc nhờ luật s) tranh tụng công khai, bình đẳng với ngời bị khiếu kiện. Đây là cơ chế giải quyết khiếu kiện mang tính dân chủ, phù hợp với xu thế xây dựng nhà nớc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa và đang đợc xã hội đặt niềm tin rất cao. Mặt nữa, việc giải quyết khiếu nại hai lần chắc chắn sẽ mất rất nhiều thời gian và tốn kém cho cơ quan nhà nớc, ngời khiếu nại và những đối tợng khác có liên quan. Đồng thời còn làm chậm chễ việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của ngời khiếu kiện hành chính. Vì vậy, quy định đơn thuần nh quan điểm thứ nhất cũng rất bất hợp lý.
Mục đích của thụ lý và xét xử vụ án hành chính, trớc hết là nhằm bảo vệ một cách hữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, cơ
quan có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính chứ hoàn toàn không phải là vì bảo đảm quyền tự sữa chữa hay là quyền tự kiểm tra của các cơ quan hành chính. Vì vậy, việc quy định trình tự, điều kiện khởi kiện, khởi tố và thụ lý vụ án hành chính phải xuất phát từ yêu cầu của xã hội, vì lợi ích của xã hội, tôn trọng ý chí chính đáng của những cá nhân, tổ chức, cơ quan có quyền lợi bị xâm phạm trong việc lựa chọn cơ quan bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho họ.
Từ nhận định đó thiết nghĩ nên quy định: việc khởi kiện vụ án hành chính có thể đợc thực hiện ở bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính. Trừ trờng hợp vụ việc đó đã đợc thụ lý nh- ng cha đến thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu và cha có quyết định giải quyết khiếu nại hoặc là đã có quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; Việc thụ lý vụ án hành chính của Toà án làm đình chỉ việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính và làm chấm dứt quyền khiếu nại tiếp theo của ngời khởi kiện.
Quy định nh vậy không những mở rộng phạm vi lựa chọn của ngời khiếu kiện mà còn đảm bảo quyền tự sửa chữa sai sót của các cơ quan hành
chính nhà nớc; không những đề cao đợc trách nhiệm của Toà án và ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà còn bảo đảm tính tôn nghiêm của các quyết định giải quyết khiếu kiện đã có hiệu lực pháp luật. Đối với việc kiểm tra của các cơ quan cấp trên cần đợc xác định là công việc nội bộ mang tính thờng xuyên của các cơ quan đó, chứ không phải là vì có khiếu nại thì cơ quan cấp trên mới có cơ hội kiểm tra việc thực hiện pháp luật của cơ quan cấp dới.
Mặt khác, quy định nh vậy cũng hoàn toàn phù hợp với quy định tại
Điều 7 Chơng VI Hiệp định giữa Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Hợp chủng quốc Hoa kỳ về quan hệ thơng mại. Cụ thể là: “Các bên duy trì các cơ
quan tài phán và thủ tục hành chính và thủ tục t pháp nhằm mục đích, ngoài những điều khác, xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu cầu của ngời bị
ảnh hởng các quyết định hành chính liên quan đến các vấn đề đợc quy định tại Hiệp định này. Các thủ tục này cần bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bị trừng phạt cho ngời bị ảnh hởng bởi quyết định có liên quan. Nếu nh quyền khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên một cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên một cơ quan t pháp. Kết quả giải quyết khiếu kiện phải đợc trao cho ngời khiếu kiện và các lý do của quyết định đó phải đợc cung cấp bằng văn bản. Ngời khiếu kiện cũng phải đợc thông báo về quyền đợc khiếu kiện tiếp”.
♣ Thứ t : Để đảm bảo cho các Toà hành chính đi vào hoạt động một cách có hiệu quả, để “san sẻ” gánh nặng việc giải quyết khiếu nại của công dân với các cơ quan quản lý nhà nớc, thiết nghĩ nên tăng thêm thời gian của thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính. Ví dụ, đối với các khiếu nại mà nội dung đơn giản và rừ ràng, thời hiệu khởi kiện là 30 ngày kể từ ngày nhận đợc quyết định giải quyết khiếu nại; đối với các khiếu nại mà nội dung phức tạp, có nhiều tình tiết hoặc có nhiều ngời tham gia thì thời hiệu có thể là hai hoặc ba tháng...[Tr 42- 18].
Mặt khác, quy định thời gian bắt buộc phải giải quyết khiếu nại cho các cơ quan hoặc cán bộ có thẩm quyền giải quyết. Nếu không đáp ứng thời gian
dung khiếu nại của công dân, tổ chức là đúng đắn. Nếu quá thời gian quy định mà cơ quan hoặc ngời bị khiếu kiện vẫn “im lặng” thì ngời khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính trớc Toà án có thẩm quyền.
♣ Thứ năm: Cần quy định cụ thể trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đối với quyền phán quyết của Toà án cả về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định, hành vi bị khiếu kiện, hay chỉ xem xét chúng về tính hợp pháp ? Tránh quy định chung chung, gián tiếp là “Cá nhân, cơ quan nhà nớc, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình” nh hiện nay tại Điều 1 của Pháp lệnh. Về vấn đề này, pháp luật tố tụng hành chính của nhiều nớc đã có quy định cụ thể. Ví dụ, Luật tố tụng hành chính của nớc Cộng hoà nhân dân Trung Hoa có quy định “Toà án xét xử các việc hành chính bằng việc thẩm tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính’’ [Điều 5- 25]. Mặt khác, với quy định tại Điều 4 Pháp lệnh rằng ngời khởi kiện là ngời cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị vi phạm thì dờng nh tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính đều là đối tợng xem xét của Toà án. Hớng giải quyết nên chăng là cần có sự phân công rành mạch giữa hành pháp với t pháp, không làm cho Toà án tựa hồ nh cơ quan cấp trên của cơ quan hành chính. Và nếu pháp luật quy định theo hớng nh vậy thì đồng thời pháp luật quy định về các quyết định, hành vi hành chính phải đợc quy định chặt chẽ, chi tiết ở mức có thể, cần thiết. Điều này một mặt hạn chế sự tuỳ tiện từ phía cơ quan có quyết định, hành vi hành chính và khi Toà án “xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” mới có cơ sở để bảo vệ ngời là đối tợng của các quyết định hành chính, hành vi hành chính.