CHƯƠNG 1: SỰ CẦN THIẾT TĂNG THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
1.4. Sự cần thiết phải tăng thu ngân sách theo hướng bền vững
1.4.1. Cải thiện cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước
Việt Nam là một nước đang phát triển, có năng suất lao động thấp, do đó tích luỹ của nền kinh tế không cao, trong khi đó nhu cầu vốn cho đầu tư và phát triển là rất lớn, nhu cầu chi tiêu cho khu vực công gia tăng nhanh, thị trường tài chính mới hình thành dễ bị đổ vỡ, bị phụ thuộc và các quốc gia đang phát triển và dễ bị tác động trước các biến động kinh tế mang tính chu kỳ, khủng hoảng tài chính khu vực, quốc tế. Các nền kinh tế đang phát triển có thị trường vốn mỏng, nợ tăng cao và một khu vực công mở rộng, dễ bị tổn thương từ các cuộc khủng hoảng tài chính dây truyền. Đặc biệt, khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu ảnh hưởng ngày càng sâu rộng đối với tất cả các nền kinh tế, tác đông
sâu rộng hơn, Chính phủ phải can thiệp bằng các gói cứu trợ kinh tế. Do vậy, tăng thu ngân sách theo hướng bền vững thu hút được sự quan tâm lớn hơn trước đây.
Tình trạng chung và thực tế cần thiết là nhu cầu chi rất lớn nhưng nguồn thu có hạn và mức độ động viên vào ngân sách phải hợp lý để khuyến khích việc tích tụ vốn của các doanh nghiệp để tiếp tục mở rộng SXKD và phát triển. Với NSĐP quy mô nhỏ thì sức ép càng lớn và có xu thế triệt để khai thác nguồn thu, tận thu ngân sách theo đúng chính sách nhà nước. Tuy nhiên đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ trên phạm vi toàn quốc để tạo sự bình đẳng trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các tổ chức kinh tế, tránh tình trạng địa phương nào làm tốt thì các tổ chức kinh té ở đó bị thua thiệt về lợi thế cạnh tranh so với các tổ chức kinh tế các tỉnh khác.
Tại tỉnh Bắc Ninh hoạt động sản xuất – dịch vụ của các tổ chức kinh tế trên địa bàn vẫn còn nhiều khó khăn: tính cạnh trạnh trong các sản phẩm chưa cao, tài chính doanh nghiệp chưa đủ mạnh để ứng phó với những biến động lớn, đặc biệt là trong tình trạng lãi xuất tiền vay tăng, giá cả tăng … nhiều doanh nghiệp phải sản xuất cầm chừng, không có lãi đã ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách. Các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp cơ bản là các chính sách vĩ mô của nhà nước, nhưng cũng cần thiết phải cởi mở hơn cho địa phương chủ động và vận dụng linh hoạt các chính sách hỗ trợ tháo gỡ đặc thù phù hợp với tình hình thực tế địa phương.
1.4.2. Nguy cơ nguồn thu không bền vững
Về cơ cấu, thu NSNN mang tính bền vững phải có một tỷ lệ áp đảo các nguồn thu từ thuế đánh vào các hoạt động kinh tế trong nước (thu nội địa); Các khoản thu chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh như (thuế XNK, dầu mỏ,
…) phải chiếm tỷ trọng nhỏ; Các khoản thu không thường xuyên (như thu từ đất đai, thu bán tài sản công…) cũng phải chiếm tỷ trọng thấp trong tổng thu NSNN.
Một NSNN bền vững, xét về phía nguồn thu, phải dựa chủ yếu vào các khoản thu từ thuế đánh trên nền tảng các hoạt động kinh tế trong nước.
Ðể bảo đảm NSNN bền vững thì thu NSNN cũng cần được đẩy mạnh, đặc biệt thực hiện cơ cấu lại NSNN theo hướng tăng thu từ kinh tế trong nước, giảm dần sự phụ thuộc nguồn thu từ tài nguyên, dầu thô và xuất nhập khẩu bởi các khoản thu này khó bền vững do phụ thuộc nhiều vào biến động thị trường thế giới.
Về chính sách, hệ thống chính sách thuế (chủ yếu là thuế nội địa) phù hợp với trình độ phát triển chung của nền KT-XH, bao quát toàn diện các cơ sở chịu thuế, công bằng, minh bạch và hỗ trợ, thúc đẩy hoạt động sản xuất kinh doanh phát triển bền vững và đảm bảo công bằng xã hội. Cần điều chỉnh hợp lý chính sách thu phù hợp yêu cầu phát triển kinh tế, đi đôi với tăng cường quản lý thu bằng cách đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra tài chính...
Trong cơ cấu thu ngân sách tỉnh Bắc Ninh có phần đáng kể thu từ tiền sử dụng đất, tuy nhiên quỹ đất đai của tỉnh Bắc Ninh quá giới hạn, vì vậy khoản thu này sẽ giảm dần (không bền vững) và phải được bù đắp bởi thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp. Thu từ hoạt động XNK có tốc độ tăng thu rất cao và ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong thu NSNN trên địa bàn tỉnh (năm 2010 chiếm 27,5% tổng thu NSNN), trong đó có sự lỗ lực của địa phương thực hiện các chính sách giải pháp tăng cường xuất khẩu, thu hút các doanh nghiệp lớn có sản phẩm xuất nhập khẩu, nhưng số thu nàu NSĐP lại không được hưởng tỷ lệ phân chia nên chưa khuyến khích được địa phương tăng cường phối hợp các biện pháp tăng thu và đã ảnh hưởng lớn đến tính chủ động của NSĐP.
1.4.3. Thất thoát ngân sách
Thực tế cho thấy, tại nhiều nước, tuy thâm hụt ngân sách diễn ra khá thường xuyên và số dư nợ quốc gia tăng theo thời gian, song, không thể kết luận ngay là ngân sách của các nước này không bền vững, không thể nói ngay rằng các nước này có nguy cơ rơi vào khủng khoảng tài khoá, bởi thực ra, đó chỉ là những khó khăn về ngân sách trong ngắn hạn. Ngược lại, có những nước tuy tình hình ngân sách đang tương đối lành mạnh, tỷ lệ nợ ròng hiện tại trên GDP thấp, nhưng cũng không thể nói một cách chắn chắn là ngân sách của nước đó là bền vững, bởi trong tương lai, rất có thể rơi vào khủng hoảng tài khoá do hậu quả của việc thực hiện các chính sách tài
khóa không hiệu quả, lãng phí, hoặc nền kinh tế phát triển không bền vững, hoặc hệ thống tài chính chứa đựng nhiều nguy cơ, tiềm ẩn nhiều rủi ro, khi có những biến cố xảy ra thì khó có thể bảo đảm được tính bền vững của NSNN.
Thực tế các tổ chức kinh tế đều có tư tưởng thực hiện nghĩa vụ nộp ngân sách thấp để có lợi cục bộ cho đơn vị mình, nhiều doanh nghiệp ý thức chấp hành luật thuế không nghiêm, trong khi quy trình quản lý thuế là các đối tượng tự kê khai nộp thuế, cơ quan thế kiểm tra, giám sát và qua hai năm thì hết hiệu lực xử phạt vì vậy các doanh nghiệp đã kê khai nộp thuế không trung thực để trốn lậu thuế; Thực tế cở quan thuế ở địa phương mới chỉ kiểm tra được khoảng 10% đối tượng nộp thuế hàng năm. Vì vậy đã bỏ lọt, thất thu ngân sách đảng kể. Đòi hỏi cẩn phải có nhiều giải pháp đồng bộ nâng cao hiệu lực, hiệu quả của cơ quan thu như (CCHC, hiện đại hóa hệ thống, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra…) và tuyên truyền ý thức chấp hành pháp luật của toàn dân.
Các khoản thu ngân sách từ đất đai (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất) cũng còn nhiều bất cập vướng mắc ngay từ thể chế và tổ chức thực hiện (như cơ sở tính giá đất hàng năm và thực tế từng dự án ở các thời điểm của thị trường; cơ chế đấu giá, định giá v.v…) đã dẫn đến một số dự án thất thoát nguồn thu, lãng phí và kém hiệu quả tài nguyên đất đai.
1.4.4. Áp lực vốn cho chi đầu tư phát triển
Thách thức đặt ra là hạn chế nguồn vốn của NSNN (vì hạn hẹp) trước nhu cầu quá lớn củ hệ thống kết cấu hạ tầng. Đã có nhiều giải pháp đặt ra nhưng cung không rễ thực hiện như:
- Chủ trương xã hội hóa: kêu gọi các nhà đầu tư cùng tham gia vào quá trình xây dựng và vận hành các công trình hạ tầng như các hình thức đầu tư BOT, BT, chuyển quyền khai thác công trình hạ tầng, hình thức nhà nước và nhân dân cùng làm và cơ chế hợp tác công tư (hình thức PPP). Tuy nhiên, khó khăn lớn là hệ thống chính sách của nhà nước hướng dẫn về vấn đề này còn sơ sài, chưa cụ thể và đồng bộ, đa số các địa phương khi triển khai thực hiện còn lúng túng, dễ gây thất thoát,
quản lý chất lượng lỏng lẻo v.v… Mặt khác các dự án đều đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn dài, tính rủi ro cao nhưng cũng chưa có cơ chế kiểm soát và chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư, thêm vào đó là khả năng tiếp cận các nguồn vốn dài hạn của các nhà đầu tư còn rất hạn chế, lãi xuất ngân hàng và giá cả không ổn định và tăng cao, khả năng hoàn vốn trực tiếp từ nguồn phí sử dụng hạ tầng thấp v.v… đang là những thách thức lớn cho chủ trương xã hội hóa, đòi hỏi phải có đinh hướng, khung pháp lý, loại hỡnh phạm vi, cơ chế rừ ràng và sự hỗ trợ từ cỏc nguồn vốn, quỹ tiền tệ lớn từ phía TW và sự lỗ lực năng động của từng địa phương.
- Chủ trương giảm đầu tư công cắt giảm, đình hoãn, giãn tiến độ chi đầu tư phát triển trong thời gian thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt nhằm kiềm chế lạm phát là rất khó khăn. Với đặc điểm các dự án đầu tư từ nguồn ngân sách là các dự án quan trong, ít có khả năng thu hồi vốn và tác động trực tiếp tới ổn định và phát triển kinh tế - xã hội, vì theo xu thế chung và địa phương tỉnh Bắc Ninh cũng vậy các giải pháp đưa ra vẫn tiếp tục hoặc thậm chí đẩy nhanh các dự án đang thực hiện nhằm hoàn thành đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả dự án, chỉ tạm dừng các dự án chưa thực hiện cống chưa tác động đến tổng cầu và có khi vẫn phải quyết định triển khai một số dự án mới do phát sinh những vấn đề cấp bách ở địa phương. Mặt khác do tổng vốn ngân sách cho đầu tư XDCB của địa phương còn hạn hẹp, nhu cầu qua lớn nên việc phân bổ vốn hàng năm khó có sự tập trung, còn hạn chế bởi sự dàn trải. Do đó càng tăng thêm sức ép nhu cầu tăng vốn cho thanh toán khối lượng hoàn thành.
Cái khí trong quá trình thực hiện cắt giảm đầu tư công là việc cân nhắc đến hiệu quả kinh tế, tìm nguồn vốn bù đắp cho phần vốn bị cắt giảm để duy trì tăng trưởng kinh tế hợp lý đảm bảo công ăn việc làm và an sinh xã hội.
1.4.5. Thách thức trong việc quản lý hiệu quả nợ công
Chi ngân sách là sự phối hợp chặt chẽ giữa quá trình phân phôi và quá trình sử dụng, giữa hai quá trình này trong thực tế còn tồn tại nhiều bất cập ảnh hưởng tới tính hiệu quả của chi ngân sách: ở địa phương thì HĐND là cơ quan quyền lực cao nhất và là chủ thể duy nhất quyết định nội dung, cơ cấu, mức độ của các khoản chi, nhưng chi ngân sách lại chịu sự giám sát bởi chính sách pháp luật của nhà nước do
nhiều cơ quan có liên quan ban hành và thường xuyên sửa đổi bổ sung nên còn chồng chéo, không đồng bộ, có khi lạc hậu, không theo kịp tình hình biến động của thực tế nên tạo nhiều khe hở, hình thành cơ chế xin cho, gây thất thoát lãng phí trong quá trình phân bổ và sử dụng ngân sách ngân sách. Mặt khác việc điều hành ngân sách do UBND thực hiện, HĐND giám sát, nhưng thực tế việc giám sát của HĐND phụ thuộc cơ bản vào các nọi dung do UBND (và các cơ quan thuộc UBND) cung cấp nên không thể đảm bảo tính độc lập, khách quan trong hoạt động giám sát sử dụng ngân sách. Việc địa phương ban hành nhiều chính sách đặc th, phê duyệt quá nhiều đề án trong một lĩnh vực, không thống nhất lại và có trọng tâm, trọng điểm sẽ dẫn tới chồng chéo, hiệu quả kém. Thêm vào đó là các đơn vị sử dụng ngân sách thường có tư tưởng xây dựng dự toán cao và tìm ra mọi cách sử dụng hết kinh phí đến phân bổ. Việc kiểm soát chi nặng nề và quy trình thủ tục, chưa coi trọng chất lượng, hiệu quả khoản chi cần phải được tiếp tục cải cách trong thời gian tới.
Tỉnh Bắc Ninh cũng như nhiều địa phương khác chưa xây dựng được khuôn khổ chi tiêu trung hạn vì vậy đã hạn chế tính chiến lược của ngân sách, hạn chế trong việc quản lý hiệu quả các dự án tài chính lớn phải thực hiện trong nhiều năm.
Thách thức ở chỗ là phải nghiên cứu xây dựng thể chế tài khóa ban hành thống nhất trong phạm vi cả nước, nâng cao hiệu quả công tác dự báo hoạch định kế hoạch, quy hoạch chiến lược rừ ràng từng thời kỳ, sửa đổi chớnh sỏch phỏp luật cú liờn quan cho đồng bộ v.v… Việc phân bổ dự toán, hỗ trợ ngân sách theo kết quả đầu ra cũng rất hạn chế và khó thực hiện, đòi hỏi phải xây dựng được hệ thống các tiêu chi cơ bản có thể định lượng được (hạn chế các tiêu chí định tính) để đánh giá chính xác kết quả đầu ra của các khoản chi ngân sách, việc này cần sự vào cuộc của tất cả các ngành, các cấp liên quan đến nội dung chi của mình để nghiên cứu, đề xuât, xây dựng tiêu chí phù hợp, có như vậy, mới nâng cao được hiệu quả chi ngân sách.
Việc kiểm soát chặt chẽ, ổn định và giảm mức nợ công ở địa phương cũng là một thách thức lớn: ở địa phương nợ công cơ bản là các khoản nợ về khối lượng đầu tư xây dựng cơ bả hoàn thành không có nguồn thanh toán, vay ứng từ nguồn
tạm thời nhàn rỗi của ngân sách (trong đó có nguồn dành để cải cách tiền lương);
vay ưu đãi của ngân hàng phát triển, tổng mức thâm hụt này cũng khá lớn, đã gây áp lực lớn cho cân đối và điều hành ngân sách ở tỉnh nếu không được kiểm soát chặt chẽ có thể dẫn tới những thời điểm đình trệ toàn bộ chi ngân sách, đặc biệt là chi đầu tư phát triển và có thể ảnh hưởng tới sự ổn định xã hội. Các giải pháp đưa vẫn là tăng thu, giảm đầu tư công, thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân v.v… và lại quay lại các khó khăn, thách thức như đã nêu ở trên.
1.4.6. Giải quyết tốt quan hệ giữa thu ngân sách và tăng trưởng kinh tế Về quy mô, thu NSNN bền vững một mặt được thể hiện ở tỷ suất thu NSNN so với GDP phải ở mức hợp lý, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế - xã hội, hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế; đồng thời, quy mô thu NSNN cũng phải đủ lớn để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, không để xảy ra tình trạng thu từ thuế không đủ chi thường xuyên của Nhà nước.
Quy trình ngân sách cần tập trung vào những ưu tiên về mặt chính sách của Chớnh phủ, sắp xếp những ưu tiờn về mặt chớnh sỏch thật rừ ràng, đưa ra quy định khung cho chi tiêu và . Những lợi ích mong muốn từ chính sách cần phải được làm rừ về mặt lý thuyết và cú thể định lượng được. Những quy tắc này cần linh hoạt và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu liên quan đến kế hoạch, mục tiêu, chiến lược được đề ra.
Trong dài hạn, chính sách được xem như là một phần của của NSNN. Quy trình ngõn sỏch cần phải ổn định, cú thể dự bỏo vào cú mối liờn hệ rừ ràng với những chuỗi sự kiện, Quyết định về chính sách cần phải minh bạch; điều này sẽ tạo ra sự ổn định và bền vững cho ngân sách nhà nước trong dài hạn.
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC