2.3. Thực tiễn bảo đảm quyền của người khởi kiện trong giải quyết các vụ án
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Với những kết quả đạt được, thì quyền khởi kiện nói riêng và quyền của các đương sự trong giải quyết vụ án hành chính nói chung tại Tòa án nhân dân Thành phố Hà Nội trong những năm qua đã có những bước tiến rõ rệt, quyền của người khởi kiện đã được đảm bảo cơ bản, hầu hết các vụ án hành chính khi người khởi kiện nộp đơn khởi kiện đều đã được Tòa án nhận đơn, thụ lý, giải quyết.
Tuy nhiên bên cạnh đó vẫn cịn có những hạn chế cần phải được khắc phục như sau:
Thứ nhất, theo chỉ tiêu cơng tác do Tịa án nhân dân Tối cao đề ra thì tỉ
lệ giải quyết án hành chính giải quyết trong một năm phải đạt tỉ lệ 80%. Theo số liệu thống kê cho thấy, tỉ lệ giải quyết án hành chính trong những từ 2015 đến 2020 tuy đã tăng lên theo từng năm nhưng tỉ lệ vụ án được giải quyết so với tỉ lệ vụ án đã được thụ lý vẫn ở mức thấp năm 2015 giải quyết được 35%, năm 2016 giảm xuống còn 29%, năm 2017 vẫn tiếp tục giữ ở mức 29%, năm 2018 tỉ lệ giải quyết giảm thấp chỉ đạt 20%, năm 2019 tỉ lệ giải quyết đạt 34% và 09 tháng đầu năm 2020 tỉ lệ giải quyết có tăng lên đạt tỉ lệ 41% [43; 44; 46; 47; 48; 49].
Tình trạng không đảm bảo về thời gian xét xử theo quy định của Luật tố tụng hành chính hiện vẫn đang là vấn đề bất cập. Rất nhiều vụ án hành chính kể từ khi thụ lý đến khi đưa ra xét xử kéo dài hơn rất nhiều so với thời gian tối đa 06 tháng mà luật tố tụng hành chính đã quy định. Vẫn cịn án hành chính bị cấp phúc thẩm hủy, sửa do lỗi của Thẩm phán như không xem xét toàn diện nội dung vụ án, thu thập chứng cứ khơng đầy đủ, áp dụng pháp luật thiếu chính xác, thậm chí là xác định sai đối tượng khởi kiện dẫn đến vụ án kéo dài.
Nguyên tắc trong quá trình giải quyết vụ án của Tịa Hành chính và Hội đồng xét xử là “độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” chưa được hiện thực hóa tốt trong thực tiễn. Qua thực tế xét xử cho thấy, ở những vụ án mà ở đó “người bị kiện” lại là cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương (Chủ tịch UBND các cấp) thì “quyền độc lập xét xử” của Tịa án trong nhiều trường hợp khơng cịn có ý nghĩa thực tế nữa. Điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả xét xử vì lúc này tính khách quan, đúng pháp luật sẽ khơng cịn nữa.
Thứ hai, hạn chế ở sự phối hợp từ phía người bị kiện (đặc biệt nhấn mạnh chủ thể là Chủ tịch UBND) và sự phối hợp từ phía các cơ quan quản lý hành chính cung cấp các chứng cứ, tài liệu. Việc không đưa ra giải quyết, xét xử được án hành chính có nguyên nhân chủ yếu rất lớn từ phía chủ tịch UBND các cấp, sau khi nhận được thơng báo thụ lý vụ án của tịa án, nhưng
không kịp thời giao nộp văn bản ý kiến, tài liệu, chứng cứ; hoặc có giao nộp nhưng khơng đầy đủ, trong đó cá biệt cịn có Chủ tịch UBND khơng thực hiện bất cứ u cầu nào của tịa án. Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, thời gian giao nộp văn bản ý kiến, tài liệu chứng cứ là 10 ngày kể từ ngày nhận thông báo thụ lý án và người đại diện theo pháp luật là người đứng đầu cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu chỉ có thể ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng. Tuy nhiên, đa số người được ủy quyền đều lấy lý do bận công tác không tham gia đối thoại, tham gia phiên tòa, dẫn đến tòa án phải hoãn đi, hoãn lại mất nhiều thời gian. Thực trạng trên đã và đang gây bức xúc đối với tổ chức, cơng dân khi có vụ việc cần đến tòa giải quyết, ảnh hưởng xấu đến chỉ tiêu, chất lượng giải quyết án hành chính; đồng thời, tạo ra áp lực đối với thẩm phán, thư ký khi phải giải quyết án hành chính. Trên thực tế, việc lấy các chứng cứ, tài liệu giấy tờ của người khởi kiện rất khó khăn, dễ làm đơng cứng q trình bảo vệ quyền của chính họ và mất niềm tin vào pháp luật.
Thứ ba, thực tiễn chứng minh rằng, để tiếp cận được công lý, người dân
phải trải qua một hành trình pháp lý dài mà họ phải kiên trì theo đuổi, thậm chí thắng kiện cịn chờ để đấy và chờ thi hành án.
Điều này thể hiện rất rõ thông qua số liệu về tỷ lệ bản án quyết định bị hủy, bị sửa trên tổng số vụ án hành chính đã giải quyết, xét xử qua các năm đều cao. Năm 2019, tỷ lệ bản án, quyết định bị hủy là 3,1%; bị sửa là 2,9%. Thực tế này cho thấy, vẫn còn tồn tại khá phổ biến các vụ án hành chính ở giai đoạn xét xử sở thẩm tại Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, người dân thường thua kiện, nhiều trường hợp chỉ đến phiên tòa phúc thẩm, vụ án mới được xem xét khách quan và nghiêm túc, và nhiều trường hợp, Tịa phúc thẩm có những phán quyết ngược lại và hủy án sơ thẩm.
Bên cạnh đó, việc xét xử vụ án hành chính theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm vẫn tăng. Nguyên nhân dẫn tới thực trạng này đó là trong giai đoạn khởi kiện và thụ lý án hành chính, tịa án xác định đối tượng khởi kiện, thời
hiệu khởi kiện, trả lại đơn khởi kiện không đúng, thụ lý đơn khởi kiện khơng đúng thẩm quyền; quyết định tạm đình chỉ vụ án không đúng; các hạn chế trong xác minh tài liệu, chứng cứ; hạn chế trong chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp của thẩm phán. Thực trạng này sẽ ảnh hưởng đến hoạt động tìm kiếm cơng lý của người dân, hay nói cách khác, cản trở sự tiếp cận quyền của nhóm đối tượng này.
Thứ tư, nguyên tắc tranh tụng, đối thoại không được đảm bảo khi luật cho phép xét xử vắng mặt người bị kiện. Tuy nhiên, ở tất cả các giai đoạn này, người bị kiện thường vắng mặt với lý do bận công tác, đặc biệt đối với các vụ kiện liên quan đến Chủ tịch UBND, UBND. Do đó, tính chất tranh tụng, đối thoại trong xét xử án hành chính trên thực tiễn nhiều khi không được đảm bảo trên thực tiễn. Hệ quả là quyền của người dân - người khởi kiện trong nhiều trường hợp không được bảo đảm.
Những vấn đề tồn tại trên đã làm ảnh hưởng rất nhiều đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.
Nguyên nhân của những hạn chế
Thứ nhất, nguyên nhân khách quan
Có thể nói trước khi Luật tố tụng hành chính năm 2015 ra đời thì việc thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính tập trung chủ yếu ở Tòa án nhân dân cấp huyện. Với hệ thống tịa án được tổ chức theo cấp hành chính kết hợp với thẩm quyền, mơ hình tổ chức này đã tạo nên những hạn chế làm ảnh hưởng đến tính độc lập của tịa án. Với cách tổ chức như vậy ít hay nhiều tịa án cấp huyện cũng phải chịu sự chi phối của chính quyền địa phương. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ra đời đã qui định thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tịa án cấp tỉnh. Quy định về thẩm quyền này đã khắc phục được tình trạng e ngại của các Thẩm phán cấp huyện trong việc quyết định đối với các quyết định, hành vi của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp huyện tạo tiền đề thuận lợi hơn trong xác định đường lối và phương hướng giải quyết các vụ án hành chính. Nhưng song song với thuận lợi và những khó khăn khi quy định đó lại tạo ra áp lực quá lớn cho các Thẩm phán của Tịa Hành chính, Tịa án nhân dân Thành phố Hà Nội. Việc xác minh thu thập tài liệu chứng cứ, tống đạt các văn bản tố tụng của Tịa Hành chính sẽ gặp khó khăn hơn vì khoảng cách địa lý và phạm vi địa lý rộng hơn rất nhiều bao gồm 12 quận nội thành và 17 huyện, thị xã ngoại thành dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian giải quyết các vụ án hành chính.
Hệ thống Tịa án của nước ta hiện nay được tổ chức theo cấp hành chính nên có ảnh hưởng đến tính độc lập của Tịa án, với cách tổ chức như hiện nay thì ít nhiều các Thẩm phán cũng bị chi phối bởi chính quyền địa phương, người có chức vụ trong hệ thống cơ quan Đảng, Nhà nước…
Số lượng án hành chính phải giải quyết so với số lượng Thẩm phán của Tịa hành chính là q lớn. Từ năm 2015 đến năm 2017 số lượng thẩm phán của Tịa hành chính chỉ có 04 thẩm phán với tổng số vụ án hành chính thụ lý là 1354 vụ, như vậy số lượng hồ sơ mà mỗi thẩm phán được phân công giải quyết là gần 400 hồ sơ. Từ năm 2018 đến năm 2020 số lượng thẩm phán của Tịa hành chính đã được bổ sung tăng lên 12 thẩm phán, tuy nhiên tỷ lệ thuận với nó là số vụ án hành chính thụ lý cũng tăng lên là 3499 vụ, như vậy số lượng hồ sơ mà mỗi thẩm phán được phân công giải quyết vẫn là gần 300 hồ sơ. Với số lượng hồ sơ phải giải quyết lớn như vậy nhưng số lượng thẩm phán và thư ký chỉ được phân bổ theo chỉ tiêu cho phép nên trong thực hiện các hoạt động tố tụng, nghiên cứu hồ sơ, thủ tục tống đạt cho đương sự cũng không thể đảm bảo về thời gian theo quy định của Luật tố tụng cũng là một nguyên nhân dẫn kéo dài thời gian giải quyết vụ án.
Việc mời Hội thẩm nhân dân tham gia xét xử vụ án hành chính cũng gặp nhiều khó khăn. Do đa số các Hội thẩm nhân dân được cử tham gia công tác xét xử là cán bộ cơng chức trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nếu những hội thẩm nhân dân này tham gia xét xử thì cá nhân, cơ quan, tổ
chức sẽ nghĩ đến việc không đảm bảo sự vô tư khách quan trong q trình xét xử, lĩnh vực hành chính là lĩnh vực rộng bao trùm mọi lĩnh vực của đời sống xã hội đòi hỏi hội thẩm nhân dân phải có kiến thức pháp lý và kiến thức chuyên môn liên quan đến vụ án, việc mời được đúng những hội thẩm nhân dân có chn mơn là rất khó vì cơng tác xét xử với đa số các Hội thẩm nhân dân là kiêm nhiệm. Chế độ bồi dưỡng phiên tòa của Hội thẩm còn thấp so với yêu cầu công việc, trách nhiệm của Hội thẩm.
Công tác thi tuyển Thấm phán, quy trình bổ nhiệm, bổ nhiệm lại Thẩm phán thực hiện cịn chậm. Chế độ chính sách đối với Thẩm phán, thư ký hiện vẫn hưởng lương từ ngân sách Nhà nước, tương đương với quy định về ngạch bậc lương công chức, tuy có phụ cấp của ngành nhưng chế độ lương được hưởng của Thẩm phán, thư ký chưa tương xứng với trách nhiệm và yêu cầu nhiệm vụ được giao, chưa thể hiện tính đặc thù trong hoạt động của Tòa án nhân dân nhất là đối với các Thẩm phán giải quyết vụ án hành chính.
Chế độ đào tạo, bồi dưỡng cho các Thẩm phán giải quyết án hành chính cịn chưa đáp ứng được nhu cầu cơng việc. Có thể thấy, các quan hệ xã hội được pháp luật hành chính điều chỉnh rất rộng, bao trùm mọi mặt của đời sống xã hội, đòi hỏi các Thẩm phán giải quyết án hành chính phải nắm chắc kiến thức pháp luật cũng như kiến thức xã hội. Tuy nhiên hiện nay chưa có chế độ đào tạo bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyện môn, chưa xây dựng được phần mềm quản lý, tra cứu các văn bản hành chính cho thẩm phán hành chính, trong khi các văn bản pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực quản lý hành chính là khá lớn, mỗi khi giải quyết án hành chính thì các Thẩm phán phải mất rất nhiều thời gian tự tìm hiểu và nghiên cứu. Trong khi đó số lượng Thẩm phán bổ sung từ các quận huyện lên cũng phải mất một khoảng thời gian nhất định để thích nghi với cơng việc mới.
Chưa có cơ chế hữu hiệu bảo đảm an tồn cho đội ngũ cán bộ, cơng chức có chức danh tư pháp, nhất là đội ngũ Thẩm phán khi thi hành công vụ. Trong nhiều trường hợp giải quyết đối với các khiếu kiện đông người, các
khiếu kiện mà người dân bức xúc có những lời lẽ, cử chỉ gây ảnh hưởng đến tâm lý của Thẩm phán, Thư ký, thậm chí có những trường hợp đe dọa thẩm phán, thư ký tại phòng làm việc, xong việc xử lý đối với những trường hợp này chỉ mang tính tạm thời, chưa mang tính răn đe.
Quyền con người đang được Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm thúc đẩy và bảo vệ, tuy nhiên việc trang bị các kiến thức về quyền con người cho Thẩm phán, Thư ký và cán bộ cơng chức Tịa án, Hội thẩm nhân dân vẫn cịn hạn chế. Chưa có một chương trình chuyên về quyền con người để tập huấn cho những người làm công tác giải quyết, xét xử các vụ án, nên họ chưa nhận thức được quyền con người nói chung và quyền của người khởi kiện nói riêng và nhiệm vụ của họ là phải bảo vệ quyền con người, chính vì vậy vẫn cịn có những hành động thờ ơ khi xem xét giải quyết các vụ án, không thể hiện tinh thần trách nhiệm của họ đối với cơng việc của mình dẫn đến xâm phạm đến quyền của người khởi kiện.
Một số vụ án bị kéo dài thời gian giải quyết do các cơ quan, tổ chức có liên quan chưa tích cực trong việc phối hợp chặt chẽ với Tòa án, chưa làm hết trách nhiệm trong việc cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án. Người bị kiện chậm thực hiện các yêu cầu của Tịa án như cung cấp bản trình bày về yêu cầu của người khởi kiện, thủ tục ủy quyền, cung cấp tài liệu chứng cứ chứng minh...
Bên cạnh đó, sau khi thụ lý vụ án Tịa án thực hiện việc tống đạt thông báo thụ lý cho các đương sự, trong khoảng thời gian 15 ngày người bị kiện phải có ý kiến với yêu cầu của người khởi kiện và nộp các tài liệu chứng cứ, tuy nhiên rất nhiều vụ án, người bị kiện chậm nộp bản trình bày ý kiến và các tài liệu chứng cứ kèm theo dẫn đến việc giải quyết vụ án chậm trễ.
Về hệ thống pháp luật tố tụng hành chính, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ra đời là một bước tiến quan trọng để đảm bảo cho các vụ án hành chính được giải quyết nhanh chóng kịp thời, đơn giản hóa thủ tục hành chính đối với người dân khi khởi kiện tại Tòa án, tuy nhiên vẫn còn những điểm
chưa phù hợp như qui định về người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện. Theo quy định tại Điều 60 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì người bị kiện trong các vụ án hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thì thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền chỉ được ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng và cấp phó khơng được ủy quyền cho người thứ ba. Tuy nhiên, trên thực tế người đại diện theo pháp luật đều có văn bản ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng và cấp phó có văn bản xin được xét xử vắng mặt vì lý do bận cơng việc. Việc cấp phó xin xét xử vắng mặt gây khó khăn trong việc giải quyết vụ án, Thẩm phán không thể tổ chức đối thoại giữa các bên đương sự nhằm giúp cho họ lắng