trong giải quyết các vụ án hành chính
Từ những phân tích ở trên cho thấy việc đảm bảo quyền của người khởi kiện trong các vụ án Hành chính đã được Tòa án thực hiện tốt, tuy nhiên bên cạnh đó cũng cịn những điểm hạn chế. Để khắc phục những hạn chế, đảm bảo và nâng cao hơn nữa hoạt động bảo vệ quyền của người khởi kiện trong các vụ án Hành chính đạt hiệu quả tốt hơn trong thời gian tới thì cần có những giải pháp.
Thứ nhất, tổ chức hệ thống Tòa án hợp lý khoa học, bảo đảm Tịa án có vị trí trung tâm, độc lập xét xử là trọng tâm của hoạt động quyền tư pháp
Theo tinh thần của Nghị quyết 49-NQ/TW và theo Luật tổ chức Tịa án nhân dân thì hệ thống tịa án xét xử theo thẩm quyền, khơng phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: tịa án sơ thẩm được thành lập ở cấp quận, huyện; tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án được thành lập ở cấp tỉnh, thành phố; tòa án nhân dân cấp cao được thành lập tại 04 thành phố lớn gồm thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Cần Thơ và Đà Nẵng có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị; Giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án, quyết định của Tòa án thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị bằng Hội đồng ba Thẩm phán hoặc Hội đồng tồn thể Ủy ban Thẩm phán Tịa án nhân dân cấp cao; Tòa án nhân dân tối
cao với nhiệm vụ chỉ thực hiện giám đốc việc xét xử của các Tòa án khác; Tòa án quân sự các cấp. Để thực hiện các nhiệm vụ cải cách tư pháp sau năm 2020, cần thiết phải tiếp tục thực hiện chủ trương thành lập tòa án sơ thẩm khu vực theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW và Kết luận số 79-KL/TW, ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị [6], với các lý do:
- Nguyên tắc và cách thức tổ chức của Tòa án nhân dân khác với nguyên tắc và cách thức tổ chức của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Tòa án nhân dân tổ chức theo cấp xét xử, mỗi cấp tòa án chủ yếu thực hiện chức năng của một cấp xét xử: sơ thẩm hoặc phúc thẩm.
- Tính độc lập, tn thủ pháp luật của Tịa án nhân dân phải được xây dựng trên cơ sở tính độc lập của từng cấp Tịa án, từng thẩm phán khi xét xử, khi quan hệ giữa các cấp tịa án khơng phải là quan hệ hành chính, mà là quan hệ pháp luật tố tụng.
- Xét xử sơ thẩm ở Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có vai trị đặc biệt quan trọng, tác động đến toàn bộ hoạt động của hệ thống tư pháp. Nếu thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, với quy mô lớn hơn, số lượng án giải quyết nhiều hơn sẽ tập trung được đội ngũ thẩm phán, chun mơn hóa hoạt động xét xử ở cấp sơ thẩm, tăng cơ hội tự đào tạo cho thẩm phán thông qua việc cọ xát thực tiễn. Đồng thời tập trung đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện, trang thiết bị làm việc cho các Tòa án nhân dân.
- Trên thế giới, phần lớn các nước tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Ở nước ta, việc tổ chức Tịa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử được triển khai thực hiện từ 1946-1959. Kinh nghiệm đó đến nay vẫn còn nguyên giá trị.
Thực tế hiện nay, cách thức tổ chức tòa án ở nước ta được tổ chức theo đơn vị hành chính kết hợp với thẩm quyền như đã nói ở trên. Tịa án nhân dân vẫn có nhiều sự ràng buộc với Ủy ban nhân dân. Với cơ cấu, tổ chức như vậy dễ tạo ra nhiều nguy cơ ảnh hưởng đến sự độc lập của tư pháp, đặc biệt là trong quá trình xét xử cũng như phán quyết của các tịa án.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có hiệu lực, thì thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là của Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Qui định trên đã khắc phục được phần nào tình trạng các bản án hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện bị hủy sửa. Tuy nhiên, theo số liệu thống kê của Tịa án nhân dân thì tỉ lệ giải quyết các vụ án hành chính trong những năm qua của Tịa Hành chính Tịa án nhân dân Thành phố Hà Nội nói riêng, trong phạm vi cả nước nói chung rất thấp. Năm 2014 tỉ lệ giải quyết án hành chính của Tịa án nhân dân Thành phố Hà Nội là 64%, năm 2015 là 55,46%, năm 2016 là 37,75%, năm 2017 là 29,45%, năm 2018 là 32,72%, 6 tháng đầu năm 2019 là 10,49% [43; 44; 46; 47; 48; 49], trong khi đó tỉ lệ giải quyết án hành chính sơ thẩm của Tịa án nhân dân Thành phố Hà Nội thấp. Như vậy, giải pháp chuyển thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đến Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết không giải quyết dứt điểm được các vụ án hành chính, gây q tải đối với Tịa án nhân dân cấp tỉnh. Tuy hiện nay, lực lượng thẩm phán Tịa Hành chính đã được bổ sung nhiều hơn trước, năm 2014 đến năm 2017 chỉ có 04 thấm phán, từ năm 2018 đến năm 2020 số lượng thẩm phán đã tăng lên là 12 người nhưng tỉ lệ giải quyết so với tỷ lệ hồ sơ thụ lý chỉ đạt khoảng 30%.
Chính vì vậy, u cầu cải cách tư pháp, nâng cao vai trò của tòa án mà trọng tâm là hoạt động xét xử, nhằm bảo vệ các quyền con người trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một điều cần thiết, để cho cơ quan tư pháp thật sự trở thành chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người, đồng thời là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật.
Để làm được như vậy thì hệ thống Tịa án phải có cơ cấu tổ chức đảm bảo sự độc lập với các cơ quan nhà nước khác theo như tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW: Tổ chức tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào
đơn vị hành chính, gồm: tịa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; tịa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; tòa án thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm.
Theo đó, Toà án sơ thẩm khu vực là Toà án chỉ xét xử sơ thẩm các vụ án theo quy định của pháp luật, được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện. Tồ án sơ thẩm khu vực phải bảo đảm có đủ năng lực xét xử sơ thẩm các vụ án theo quy định của pháp luật và thuận tiện cho người tham gia tố tụng trong khu vực đó. Căn cứ trên số lượng án thụ lý, số lượng dân cư… để phân bổ biên chế, bảo đảm tòa án sơ thẩm khu vực sẽ không bị chi phối bởi bất cứ đơn vị hành chính lãnh thổ nào.
Tồ án phúc thẩm có thẩm quyền xét xử phúc thẩm những vụ án, quyết định chưa có hiệu lực bị kháng cáo, kháng nghị vừa xét xử sơ thẩm một số vụ án theo quy định của pháp luật, như vậy chức năng nhiệm vụ của Tòa phúc thẩm sẽ giống như Tòa cấp tỉnh hiện nay nhưng Tòa phúc thẩm sẽ độc lập, khơng phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ.
Việc tổ chức như vậy sẽ hạn chế được sự tác động của bộ máy hành chính địa phương vào hoạt động xét xử của tòa án, đồng thời hạn chế được xu hướng địa phương hóa hoạt động xét xử của tịa án. Khi đó Tịa Khu vực sẽ độc lập hơn trong quá trình giải quyết, từ đó chuyển thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính giải quyết các vụ án hành chính đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện về Tòa Khu vực địa phương, như vậy áp lực giải quyết án hành chính đối với Tịa cấp tỉnh giảm xuống. Khi đó năng lực, chất lượng xét xử của tịa án trong giải quyết vụ án hành chính tang lên, tỉ lệ giải quyết án hành chính sẽ đảm bảo, khơng cịn tình trạng biết rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính khơng đúng nhưng cũng không giám
tuyên là trái pháp luật, khi đó sẽ đảm bảo được quyền các đương sự nói chung và quyền của người khởi kiện nói riêng.
Thứ hai, cần bảo đảm nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa
Theo yêu cầu của cải cách tư pháp, nhiều Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp, trong đó đặt ra u cầu phán quyết của Tịa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến các đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự, Kiểm sát viên ban hành những bản án, quyết định đúng pháp luật, hợp tình, hợp lý. Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận tranh tụng thành một nguyên tắc, cụ thể là "Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm" (Khoản 5 Điều 103 Hiến pháp năm 2013) [28], và được cụ thể hóa trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
Theo quy định của pháp luật tố tụng hiện hành nói chung, Luật tố tụng hành chính nói riêng thì mơ hình tố tụng hành chính tại phiên tòa sơ thẩm và phúc thẩm theo hướng tranh tụng. Tuy nhiên, để đảm bảo nguyên tắc tranh tụng tại phiên tịa thì đảm bảo các đương sự phải có mặt và phải được tiếp cận với các tài liệu chứng cứ do bên kia cung cấp.
Tại Tòa án nhân dân Thành phố Hà Nội đã thực hiện đầy đủ các thủ tục tố tụng để các đương sự thực hiện quyền tranh tụng của mình. Tuy nhiên, như phân tích ở trên hầu hết trong các vụ án hành chính thì người bị kiện thường chậm trễ trong cung cấp các tài liệu, chứng cứ, và xin vắng mặt tại phiên tịa vì theo qui định của Luật Tố tụng hành chính thì: Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này. Tuy nhiên, đa phần các quyết định hành chính liên quan đến hoạt động quản lý của chình quyền địa phương mà nhiều nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai. Ủy ban nhân dân không thể nào cử một Phó Chủ tịch Ủy ban tham gia tố tụng tại Tịa, như vậy
cơng việc điều hành ủy ban sẽ chậm trễ, mà thực tế trong lĩnh vực quản lý đất đai bao gồm rất nhiều lĩnh vực như thu hồi, bồi thường, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai… bên cạnh đó cịn các lĩnh vực khác như quản lý đô thị, xây dựng… Chủ tịch, hay phó chủ tịch Ủy ban nhân dân không thể tham gia hết được, trong khi đó những chuyên viên làm công tác trực tiếp với hồ sơ, họ hiểu rất kỹ hồ sơ nhưng lại tham gia tố tụng với tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện, họ bị hạn chế trong q trình tranh tụng, Tịa án cũng như các đương sự cịn lại khơng được hỏi người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Mà mục đích, ý nghĩa của phần tranh tụng tại phiên tịa là nhằm làm sáng tỏ những tình tiết khách quan của vụ án hành chính, nhất là các tình tiết mà những người tham gia tranh tụng cịn có ý kiến khác nhau. Đồng thời thông qua phần tranh tụng để giúp hội đồng xét xử sẽ có những đánh giá, nhận định đầy đủ khách quan về nội dung vụ án, để làm căn cứ khi nghị án và ra bản án hoặc quyết định đúng pháp luật, có sức thuyết phục.
Việc xin xét xử vắng mặt như vậy về thực tế thì khơng trái quy định của Luật, nhưng đã gây khó khăn rất nhiều cho cơng tác giải quyết án (như không làm rõ được các nội dung liên qua đến việc khởi kiện, không đối thoại trực tiếp để thỏa thuận được và trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện cũng phải được sự đồng ý của người bị kiện…); đó là những nguyên nhân gây kéo dài thời gian giải quyết vụ án và gây tốn kém thời gian, công sức và các chi phí cho việc giải quyết.
Án hành chính chủ yếu là khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quản lý thuế, đất đai, lâm nghiệp, mơi trường… Do đó, loại án này liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Trong khi đó, một số Bộ luật, Luật và các văn bản hướng dẫn lại thường xuyên sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung, bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật cịn mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng cũng như giải quyết án.
Để khắc phục những bất cập, nên mở rộng quy định người được ủy quyền, như Chủ tịch có thể ủy quyền cho thủ trưởng cơ quan chuyên môn là thành viên của Ủy ban nhân dân tham gia tố tụng giải quyết án hành chính. Đồng thời, rà sốt tổng thể cơ chế, chính sách pháp luật về đất đai, sở hữu nhà, quy hoạch, bồi thường, giải phóng mặt bằng… qua các thời kỳ để đảm bảo việc áp dụng, hướng dẫn pháp luật được thống nhất trong hệ thống pháp luật chuyên ngành và pháp luật về tố tụng.
Cần phải đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 với nội dung:
Cải cách mạnh mẽ các thủ tục tố tụng tư pháp theo hướng dân chủ, bình đẳng, cơng khai, minh bạch, chặt chẽ, nhưng thuận tiện, bảo đảm sự tham gia và giám sát của nhân dân đối với hoạt động tư pháp; bảo đảm chất lượng tranh tụng tại các phiên tòa xét xử, lấy kết quả tranh tụng tại tòa làm căn cứ quan trọng để phán quyết bản án, coi đây là khâu đột phá để nâng cao chất lượng hoạt động tư pháp [5].
Ngoài những vụ án hành chính khơng tiến hành đối thoại được, vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri, vụ án xét xử theo thủ tục rút gọn thì Tịa án cần phải tạo điều kiện để các đương sự đối thoại với nhau, để tìm được sự thống nhất về việc giải quyết vụ án, nếu khơng được thì Tịa án cũng lấy kết quả đối thoại để làm căn cứ xét xử.
Tại phiên tòa, thẩm phán chủ tọa phiên tòa phải tại điều kiện đề các bên tham gia tranh tụng theo trình tự do Luật Tố tụng hành chính qui định. Các bên đương sự được trình bày chứng cứ, hỏi, đối đáp, trả lời và phát biểu quan điểm,