3.2.1.1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý liên quan đến trái phiếu đô thị
Hoạt động của thị trờng TPĐT nói riêng và thị trờng chứng khoán nói chung cần phải diễn ra trong một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh đợc xây dựng trên nguyên tắc đảm bảo sự công bằng cho tất cả các đối tợng tham gia, ngăn chặn những hành vi gian lận và bảo về quyền và lợi ích nhà đầu t. Tuy nhiên, các văn bản luật hớng dẫn cụ thể về việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phơng còn thiếu và còn gây nhiều vớng mắc khi phát hành: so sánh với việc vay vốn qua ngân hàng thì phát hành trái phiếu không có nhiều thuận lợi. Nếu đầu t cho một dự án cụ thể nào đó thì chính quyền địa phơng tiến hành vay ngân hàng dễ dàng hơn hoặc chính quyền địa phơng có thể tiến hành bảo lãnh cho nhà thầu vay vốn ngân hàng. Không có quy định cụ thể nào khống chế số lợng vốn vay nợ của Chính quyền địa phơng nhng khi phát hành TPĐT để huy động vốn cho công trình xây dựng cơ sở hạ tầng thì tối đa không đợc vợt quá 30% vốn ngân sách dành cho xây dựng cơ bản hàng năm ở địa phơng đó. Khi mà việc vay vốn tại ngân hàng vẫn còn dễ dàng thì sẽ ít quan tâm đến việc phát hành trái phiếu. Do đó, chính sách tín dụng của Ngân hàng Nhà nớc có tác động rất lớn đến lựa chọn hình thức huy động vốn của chính quyền địa ph- ơng và theo đó có vai trò quan trọng thúc đẩy sự phát triển của thị trờng TPĐT sơ cấp.
Cần ban hành đồng bộ hệ thống các văn bản pháp quy hớng dẫn thự chiện Luật Chứng khoán (trờng hợp áp dụng đối với phát hành trái phiếu ra công chúng) và hớng dẫn thực hiện Nghị định số 52/2006/NĐ-CP ngày 19/5/2006 của Chính phủ về phát hành trái phiếu doanh nghịêp.
Chính phủ có quy định một cơ chế tài chính đặc thù đối với TP HCM, giới hạn khối lợng phát hành TPĐT phải bảo đảm nguyên tắc tổng d nợ các nguồn vốn huy động của NSĐP không vợt quá 100% tổng mức vốn đầu t xây dựng cơ bản. Song, trong tinh hình và điều kiện phát triển thực tế TP HCM, quy định này hạn chế đáng kể việc huy động vốn cho đầu t phát triển, trong khi nhu cầu đang rất lớn và cấp thiết. Đối với TPCP huy động vốn cho ngân sách trung ơng (NSTƯ), khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) đối với thu nhập phát
sinh từ trái phiếu này đợc chuyển trở lại vào NSTƯ. Trong khi đó, TPĐT huy động vốn cho NSĐP theo quy định hiện hành chỉ có một phần khoản thu thuế TNDN đối với thu nhập phát sinh từ trái phiếu này đợc phân bổ cho NSĐP, phần còn lại đợc chuyển tăng thu cho NSTƯ. Đây là vấn đề cần xem xét để hỗ trợ tích cực cho địa phơng trong việc tự huy động vốn thông qua phát hành TPĐT để đầu t phát triển và giảm bớt gánh nặng cho NSTƯ. TPĐT của địa ph- ơng có mức độ tín nhiệm thấp hơn so với TPCP, do đó lãi suất TPĐT có thể cao hơn lãi suất TPCP. Nếu đợc miễn giảm thuế thu nhập sẽ tạo điều kiện giảm bớt lãi suất huy động vốn đối với TPĐT, qua đó giảm đợc chi phí đầu t cho các dự án phát triển của thành phố có sử dụng nguồn vốn này, giúp cho giá thành các dự án địa phơng tơng đơng với các dự án đầu t của trung ơng. Hơn nữa, mức lãi suất giữa các loại TPCP và TPĐT trên thị trờng không có nhiều chênh lệch. Bộ Tài chính quy định trái phiếu chính quyền địa phơng đợc mua bán trên thị trờng tiền tệ hoặc chiết khấu, tái chiết khấu, cầm cố tại ngân hàng nhà nớc (NHNN). Tuy nhiên, hiện nay NHNN chỉ cho phép TPCP và trái phiếu của Quỹ Hỗ trợ phát triển đợc thực hiện các nghiệp vụ này. Vì vậy, để tăng tính thanh khoản, TPĐT sớm đợc phép thực hiện các giao dịch trên thị tr- ờng mở, đồng thời bổ sung TPĐT vào danh mục các chứng từ có giá đợc lu ký tại NHNN.
Về các quy định cụ thể:
- Các khoản đầu t của ngân hàng thơng mại vào TPĐT phải đợc Ngân hàng Nhà nớc quy định là khoản mục tài sản có mức độ rủi ro bằng không (=0) để không làm ảnh hởng đến tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu của các ngân hàng, nhằm khuyến khích các ngân hàng tham gia đầu t TPĐT.
- Ngoài ra, UBND thành phố, Ngân hàng Nhà nớc thành phố cần kiến nghị Ngân hàng Trung ơng bổ sung TPĐT do tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng phát hành vào danh mục tài sản cầm cố trong quy chế cho vay có bảo đảm để tăng tính thanh khoản cho TPĐT. TPĐT là giấy tờ có giá do chính quyền phát hành phải đợc cầm cố vay tái cấp vốn với các ngân hàng thơng mại, đợc giao dịch trên thị trờng mở nh trái phiếu Chính phủ…thì mới tạo sự hấp dẫn, mới tạo “sức hút” đầu t vào TPĐT. Để có đợc tính thanh khoản cao, trái phiếu đô thị phải đợc xem là hàng hóa, đợc lu hành, cầm cố thế chấp, niêm yết giá. TPĐT là giấy tờ có giá do chính quyền phát hành phải đợc cầm cố vay tái cấp vốn với các ngân hàng thơng mại, đợc giao dịch trên thị trờng mở nh trái
phiếu Chính phủ…thì mới tạo sự hấp dẫn, mới tạo “sức hút” đầu t vào TPĐT. Do đó, cần cụ thể hoá các tiêu chuẩn phê duyệt phát hành TPĐT, bằng cách sửa đổi nghị định và công khai hoá thông t hớng dẫn. Bộ Tài Chính cũng nên tiến hành mẫu báo cáo bạch chung cho các địa phơng muốn phát hành trái phiếu, và công bố những thông tin về kế hoạch ngân sách trung hạn của chính quyền địa phơng; đồng thời bổ sung các qui định về nhà đầu t vào dự thảo thông t về quy chế chào bán riêng lẻ.
3.2.1.2. Thành lập các nhà tạo lập thị trờng
Các nhà tạo lập thị trờng trái phiếu đóng 2 vai trò: ngời môi giới và tự doanh trái phiếu, và họ thu lợi nhuận từ các hoạt động này. Thứ nhất, với t cách là ngời môi giới trái phiếu, các nhà tạo lập thị trờng có thể thu lợi thừ phí môi giới. Thứ hai, với t cách là ngời kinh doanh trái phiếu, họ thu tiền nhờ h- ởng chênh lệch giá. Giá trái phiếu phụ thuộc vào lãi suất, giá tăng khi lãi suất giảm và ngợc lại. Tuy nhiên, hoạt động tạo lập thị trờng trái phiếu hàm chứa rủi ro cao hơn hoạt động môi giới chứng khoán. Đóng vai trò là ngời tạo lập thị trờng, các yêu cầu đặt ra rất cao và đòi hỏi chi phí lớn: (i) nắm giữ một l- ợng lớn trái phiếu và tiền mặt, (ii) cơ sở hạ tầng công nghệ cao, (iii) đội ngũ nhân viên có trình độ kĩ thuật cao và tác phong chuyên nghiệp. Hơn nữa, khi giá trái phiếu giảm, hay xảy ra rủi ro không trả đợc nợ thì những nhà tạo lập thị trờng cũng sẽ bị thua lỗ. Các thông tin mà những nhà tạo lập thị trờng thu đợc là các dữ liệu thô, do đó họ có thể có lợi thế, nhng họ cũng có thể bị thua lỗ khi xuất hiện các thông tin nội bộ. Ngời tạo lập thị trờng phải mua khi giá tăng và bán khi giá giảm. Khả năng thua lỗ trên thị trờng này sẽ rất lớn khi giá trái phiếu bị ảnh hởng nặng nề bởi tâm lí của nhà đầu t. ở những thị trờng tài chính kém hiệu quả, tâm lý của nhà đầu t chính là yếu tố mang tính định hớng ảnh hởng tới các quyết định mua hay bán trái phiếu. Các nhà tạo lập thị trờng chính là những ngời giúp cân bằng áp lực cung – cầu khi xuất hiện thông tin thất thiệt. Bên cạnh đó, các công ty chứng khoán là những nhà kinh doanh chuyên nghiệp trên thị trờng chứng khoán. Họ có lợi thế trong việc môi giới và mua bán chứng khoán, do đó có thể tạo dựng các mối quan hệ mật thiết với các nhà đầu t là các tổ chức hoặc cá nhân, từ đó nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu đầu t. Đây chính là một trong những vấn đề mà những ngời làm chính sách đang rất quan tâm, vì tính thanh khoản thấp của trái phiếu là nguyên nhân dẫn đến sự kém phát triển của thị trờng này. Với sự bùng nổ của
thị trờng chứng khoán vào năm 2006 và đầu năm 2007, tất cả các công ty chứng khoán bị hấp dẫn bởi các khoản hoa hồng và lợi nhuận từ việc kinh doanh cổ phiếu, họ dờng nh không hứng thú với việc mua bán và kinh doanh trái phiếu. Trong lợi nhuận từ việc kinh doanh cổ phiếu, họ dờng nh không có hứng thú với việc mua bán và kinh doanh trái phiếu. Trong tơng lai gần, khi thị trờng trái phiếu tách bạch với thị trờng cổ phiếu, họ hy vọng sẽ đa dạng hoá đợc danh mục đầu t chứng khoán, từ đó đóng góp vào sự phát triển của các nhà tạo lập thị trờng. Các thành viên của thị trờng trái phiếu bao gồm các ngân hàng thơng mại, các công ty chứng khoán, bảo hiểm, các quĩ đầu t, các công ty tài chính và các tổ chức tài chính trung gian khác.
Tuy nhiên, các nhà tạo lập thị trờng có tiềm lực nhất vẫn là các ngân hàng thơng mại và các công ty chứng khoán. Đứng đầu là các nhà đầu t lớn trên thị trờng phát hành và mua bán trái phiếu. Họ có thể là những nhà tạo lập thị trờng cũng nh ngời môi giới hay bảo lãnh. Có thể nói rằng, các ngân hàng thơng mại hiện vẫn đợc xem là nhà tạo lập thị trờng chính trong tơng lai, bên cạnh các công ty bảo hiểm hay công ty chứng khoán. Hiện tại, các ứng viên này vẫn đang bận mải với các hoạt động môi giới hay tự doanh chứng khoán hay t vấn cổ phần hoá doanh nghiệp. Họ vẫn cha tìm thấy động lực để trở thành nhà tạo lập thị trờng trái phiếu. Các văn bản pháp luật cần đợc ban hành nhằm khuyến khích các ứng viên này trở thành nhà tạo lập thị trờng. Trong bối cảnh thị trờng chứng khoán đang chìm sâu xuống đáy trong mấy tháng gần đây, việc thúc đẩy sự phát triển của thị trờng trái phiếu đang ngủ yên càng trở nên cấp bách.
+ Về thành viên, cần mở rộng đối tợng đợc làm thành viên giao dịch trái phiếu tại TTGDCK. Để thực hiện đợc việc mở rộng này, cần điều chỉnh quy định và tiêu chuẩn trở thành thành viên của TTGDCK, theo đó cho phép các tổ chức có tiềm lực tài chính và có nhu cầu giao dịch trái phiếu lớn nh ngân hàng thơng mại, công ty bảo hiểm trở thành thành viên.
3.2.1.3 Về các tổ chức hỗ trợ, đẩy mạnh cho việc phát hành trái phiếu.
Là một phơng thức vay nợ của Chính quyền địa phơng, phát hành trái phiếu đô thị đợc thực hiện trên cơ sở các điều kiện về môi trờng pháp lý, cơ chế tài chính thích hợp. Trong điều kiện ở Việt nam, để thị trờng TPĐT trở thành một kênh huy động vốn thực hiện các dự án đầu t mở rộng và chỉnh trang các đô thị lớn vì thế cần thiết phải có các giải pháp sau:
Các giải pháp tạo cơ sở tiền đề phát triển thị trờng trái phiếu chính quyền địa phơng.
- Đẩy mạnh phân cấp NSNN nhằm tạo ra cơ chế tài chính linh hoạt cho chính quyền các tỉnh, thành phố chủ động mở rộng đầu t phát triển cơ sở hạ tầng đô thị. Đồng thời, tăng cờng nguồn thu cho NSNN, để kinh tế đất nớc tăng trởng mạnh và bền vững phải dựa trên cơ sở phát triển thực và bền vững của từng địa phơng vì thế cần có những nội dung sau:
+ Tăng cờng nguồn thu cho địa phơng
Điều chỉnh tăng thu ngân sách địa phơng đảm bảo nguyên tắc: Cân đối hợp lý nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, tăng cờng hơn nữa năng lực tự chủ sáng tạo của địa phơng nhng không phát vỡ sự cân bằng tổng thể trên cả nớc.
Điều chỉnh phân định lại nguồn thu lớn cho NSĐP. Nhà nớc đấy mạnh phân định tăng nguồn thu cho NSĐP, các nguồn thu thuế, hoặc lệ phí có nguồn gốc của nó xác định rõ, khi địa phơng khai thác nguồn thu này mà không ảnh hởng đến nguồn thu của địa phơng khác. Cụ thể là các loại phí, thuế thu nhập phát sinh từ hoạt động kinh doanh chuyển nhợng quyền sử dụng đất, tài sản trên đất do đợc hởng lợi từ các công trình đầu t công. Đồng thời, cho phép địa phơng có quyền chủ động trong việc xác định mức thu. Tuy nhiên, để tính ổn định chung và hạn chế tình trạng cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa ph- ơng Nhà nớc nên xây dựng mức thuế suất và định mức phí trần để giới hạn sự khai thác quá mức của các địa phơng.
Xây dựng chế độ hợp lý đối với các loại phí dịch vụ thuộc hạ tầng cơ sở do chính quyền địa phơng đầu t cung cấp mà có tính cạnh tranh với khu vực t theo nguyên tắc ‘ ngời hởng lợi phải trả tiền’. Hiện nay, theo pháp lệnh phí và lệ phí liên quan đến các dịch vụ thuộc hạ tầng cơ sở cung cấp gồm các loại phí nh: phí giao thông qua cầu, phí sử dụng đờng bộ, phí qua cầu, qua đò, qua phà, lệ phí trớc bạ xe ôtô, xe máy, phí vệ sinh, phí bến bãi, hè đờng, phí thoát nớc. Vì vậy, nên bổ sung thêm loại phí giao thông đô thị đối với các loại ph- ơng tiện cơ giới đờng bộ trong các đô thị, để chi trả các khoản chi phí bảo trì đờng bộ và một phần chi phí đầu t. Mặt khác, việc áp dụng loại phí này còn có tác dụng hạn chế dân đô thị sử dụng các loại phơng tiện vận chuyển cá nhân, góp phần chống ách tắc giao thông tại các đô thị lớn nh Hà nội và TP.HCM.
+ Phân cấp về vay nợ cho chính quyền địa phơng.
ơng cần phải đợc xây dựng một mức giới hạn tín dụng riêng. Xác định mức giới hạn này trên cơ sở các điều kiện kinh tế xã hội và năng lực quản lý phù hợp, có thể dựa trên các yếu tố sau:
- Tốc độ tăng trởng kinh tế GDP địa phơng qua các năm, triển vọng phát triển trong tơng lai.
- Tốc độ tăng dân số, mức thu nhập bình quân đầu ngời của địa phơng. - Trình độ và hiệu quả quản lý điều hành kinh tế xã hội của bộ máy chính quyền nhà nớc địa phơng.
- Tình hình điều hành ngân sách địa phơng qua các năm, những triển vọng về tăng nguồn thu ngân sách trong tơng lai.
- Mức độ phụ thuộc giữa NSĐP vào NSTW
- Hiệu qủa thu hút vốn đầu t nớc ngoài và trong nớc.
- Mức chi đầu t phát triển, nhu cầu vay mợn và các giải pháp cân đối ngân sách của địa phơng qua các năm cũng nh thời gian tới.
Hạn mức tín dụng này sẽ đợc ổn định trong khoảng thời gian từ 3-5 năm, nhằm hỗ trợ cho việc thực hiện kế hoạch ngân sách giai đoạn tiếp theo.
- Công khai hoá thông tin về tình hình tài chính địa phơng, hiệu quả của các dự án đầu t sử dụng nguồn vốn phát hành để nhà đầu t có thể phân tích đánh giá khi mua trái phiếu cũng nh góp phần gia tăng tính thanh khoản của trái phiếu trong các giao dịch thứ cấp.
* Nhà nớc cần sớm điều chỉnh ban hành các chuẩn mực kế toán ngân sách địa phơng rõ ràng, thống nhất.
* Quy định về chế độ công khai hoá thông tin cho các đợt phát hành trái phiếu, đặc biệt là các thông tin về dự án và hiệu quả của dự án đợc tài trợ bằng nguồn vốn phát hành.
Các tổ chức định mức tín nhiệm là loại định chế có vai trò hết sức quan trọng trong việc hỗ trợ phát hành trái phiếu của các tổ chức tài chính và các