2.3. Về vấn đề giám sát, phát hiện vi phạm pháp luật về kiểm sốt khí thải cơng
2.3.2.Thanh tra, kiểm tra cơ sở phát tán khí thải cơng nghiệp
2.3.2.1. Thực trạng quy định pháp luật
Vấn đề thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực môi trường hiện nay được điều chỉnh bởi các quy định trong Luật BVMT năm 2014, Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2010 và văn bản hướng dẫn về hoạt động thanh tra chuyên ngành. So với Luật BVMT năm 2005, Luật BVMT năm 2014 đã có một số thay đổi cơ bản về thanh tra, kiểm tra môi trường. Theo Luật BVMT năm 2005, Điều 126 có quy định cụ thể những vấn đề về thẩm quyền kiểm tra, thanh tra của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện dựa trên loại dự án, quy mô dự án; số
lần kiểm tra, thanh tra về BVMT. Trong khi đó, Luật BVMT năm 2014 không quy định cụ thể những vấn đề này, trong Điều 159 chỉ quy định chung về thẩm quyền tổ chức và chỉ đạo thực hiện kiểm tra, thanh tra về BVMT, những nội dung cụ thể sẽ theo Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn. Bên cạnh đó, số lần thanh tra, kiểm tra về BVMT định kỳ theo Luật BVMT năm 2005 là không quá 2 lần trong năm thì hiện nay, theo Khoản 1 Điều 53 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP thì một năm chỉ có một đồn kiểm tra hoặc thanh tra trong lĩnh vực BVMT tại một cơ sở, doanh nghiệp, trừ trường hợp kiểm tra, thanh tra đột xuất. Điều này đã phần nào giảm bớt tình trạng doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra như trước đây. Nhìn chung, những nội dung về thanh tra, kiểm tra môi trường hiện nay đã tương đối đầy đủ, tuy nhiên vẫn còn một số bất cập sau:
- Thứ nhất, về việc thanh tra chuyên ngành định kỳ hằng năm đều phải báo trước cho chủ thể bị thanh tra
Theo Khoản 1 Điều 22 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 02 năm 2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành, “chậm nhất là 15 ngày kể từ
ngày ký quyết định thanh tra, Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm cơng bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra”. Về vấn đề này, tác giả đồng ý với quan điểm
cho rằng việc đối tượng thanh tra được thông báo trước sẽ tạo điều kiện cho họ có đủ thời gian để chuẩn bị đối phó103. Các cơ sở cơng nghiệp có thể tắt trước các nguồn thải khí thải khơng đảm bảo yêu cầu của quy chuẩn, bơm khơng khí sạch từ nơi khác vào để pha loãng nồng độ chất thải hay kịp thời bật lại hệ thống làm sạch khí thải đã tắt trước đó để tiết kiệm chi phí vận hành nhằm che giấu vi phạm. Đặc biệt hiện nay, do thiếu thiết bị cũng như đội ngũ có năng lực, việc tác nghiệp của đội ngũ thanh kiểm tra trong quá trình kiểm tra chất lượng khí thải của doanh nghiệp gặp khơng ít khó khăn nên thường bỏ khâu kiểm tra khí thải104, việc thông báo trước càng làm cho tỉ lệ phát hiện vi phạm về kiểm soát KTCN giảm đi rất nhiều.
- Thứ hai, về thẩm quyền thanh tra, xử phạt trong lĩnh vực môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế
So với quy định cũ, các văn bản mới quy định về thanh tra lĩnh vực môi trường lại không quy định thẩm quyền thanh tra, xử phạt của Ban Quản lý khu công nghiệp
103 Lương Duy Hanh, Hồng Văn Vy (2015), “Cơng tác thanh tra, kiểm tra hoạt động bảo vệ mơi trường - Một năm nhìn lại”, Tạp chí Mơi trường, số 1+2/2015, tr.28.
(KCN), khu chế xuất (KCX), khu kinh tế (KKT). Trước đây, theo Khoản 2 Điều 37 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, Ban Quản lý KCN, KCX, KKT có thẩm quyền chủ trì, phối hợp kiểm tra, thanh tra việc thực hiện việc chấp hành pháp luật trong lĩnh vực BVMT và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền. Tuy nhiên, theo Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, khoản 2 Điều 37 Nghị định 29/2008/NĐ-CP được sửa đổi theo hướng Ban Quản lý chỉ còn thẩm quyền kiểm tra, giám sát và đề nghị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm môi trường cho chủ thể khác có thẩm quyền chứ khơng cịn thẩm quyển tiến hành thanh tra hay ra quyết định xử phạt. Điều này cũng được quy định tương tự trong khoản 3, Điều 14 Thông tư số 35/2015/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về bảo vệ môi trường khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Tác giả cho rằng việc các văn bản hiện tại bỏ đi thẩm quyền chủ động thanh tra, xử phạt vi phạm đối với lĩnh vực môi trường của Ban Quản lý KCN, KCX, KKT đã làm hạn chế đi khả năng phát hiện và xử lý vi phạm mơi trường nói chung và vi phạm pháp luật về kiểm sốt KTCN nói riêng. Theo quy định tại Thơng tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03 tháng 9 năm 2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý KCN, KCX, KKT, thì Ban Quản lý chính là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng quản lý trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Cũng theo khoản 6, Điều 2 thông tư này, Ban Quản lý chính là chủ thể trực tiếp tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với các dự án trong KCN, KKT theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; tiếp nhận đăng ký và xác nhận kế hoạch BVMT; tổ chức thẩm định, phê duyệt đề án BVMT. Có thể nói, Ban Quản lý chính là chủ thể gần nhất, trực tiếp nhất nắm bắt được các nghĩa vụ môi trường mà các cơ sở phát tán KTCN trong KCN, KCX, KKT phải thực hiện. Đây cũng là chủ thể có khả năng nhanh nhất phát hiện, tiến hành thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Việc không cho Ban Quản lý có thẩm quyền thanh tra, xử phạt đã hạn chế quyền chủ động của chủ thể này cũng như giảm đi tính hiệu quả và kịp thời trong công tác quản lý nguồn KTCN.
2.3.2.2. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật
Để tránh việc các chủ thể được thanh tra có thời gian để che lấp vi phạm của mình trước khi đồn thanh tra, kiểm tra đến, tác giả cho rằng nên rút ngắn thời hạn báo trước về quyết định thanh tra cho đối tượng thanh tra từ 15 ngày xuống còn 7 ngày trước khi tiến hành thanh tra. Đây là thời hạn hợp lý vừa đủ để đối tượng bị thanh tra biết về việc thanh tra và cũng khơng q dài để họ có đủ thời gian để che lấp các hành vi vi phạm của mình.
- Thứ hai, nên quy định thẩm quyền thanh tra, xử phạt của Ban Quản lý KCN, KCX, KKT
Vì việc phát hiện vi phạm liên quan đến phát thải KTCN là rất khó, trong khi hoạt động thanh tra môi trường định kỳ đối với các cơ sở có nguồn KTCN chưa thực sự đảm bảo hiệu quả, thiết nghĩ cần tăng cường thêm những chủ thể có khả năng đem lại hiệu quả cao hơn trong công tác thanh tra. Ban Quản lý KCN, KCX, KKT là chủ thể trực tiếp quản lý các cơ sở, có thể nhận diện vi phạm sớm và tiến hành thanh tra nên khả năng phát hiện, xử lý vi phạm hiệu quả hơn nhiều so với các chủ thể khác không trực tiếp quản lý KCN, KCX, KKT. Gần đây, các cử tri các tỉnh Cao Bằng, Hà Tĩnh đã đề nghị “cơ quan chức năng kiến nghị, xem xét trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra. Theo đó, quy định chức năng, nhiệm vụ thanh tra của Ban Quản lý tại các khu công nghiệp, khu kinh tế, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện nâng cao vai trò, hiệu quả quản lý của khu kinh tế, khu công nghiệp”105. Tác giả đồng ý với đề nghị này và cho rằng nên bổ sung thẩm quyền thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường cho Ban Quản lý KCN, KCX, KKT như quy định trước đây.
2.3.3. Vai trò của cộng đồng dân cư trong việc giám sát các cơ sở phát tán khí thải cơng nghiệp
2.3.3.1. Thực trạng quy định pháp luật
Vai trò của cộng đồng dân cư trong việc BVMT và kiểm sốt ơ nhiễm đã được đề cập đến từ lâu trong Luật BVMT năm 2005 và cho đến Luật BVMT năm 2014, những nội dung này vẫn tiếp tục được ghi nhận và bổ sung thêm. So với Luật BVMT năm 2005, luật mới đã quy định khá rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư trong việc BVMT tại Điều 146. Theo đó, đại diện cộng đồng dân cư có quyền về thơng tin, quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cung cấp kết quả
105 Thảo Nguyên, “Đề nghị Ban Quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế được quyền thanh tra”, https://baomoi.com/de-nghi-ban-quan-ly-khu-cong-nghiep-khu-kinh-te-duoc-quyen-thanh-ra/c/23979186.epi, truy cập ngày 04/6/2018.
thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở; quyền tham gia đánh giá kết quả BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; thực hiện các biện pháp để bảo vệ quyền và lợi ích của cộng đồng dân cư. Trong nhiều năm nay, thực tế đã cho thấy vai trò rất lớn của cộng đồng dân cư trong việc giám sát, phát hiện các hành vi làm ơ nhiễm mơi trường, góp phần phát hiện và xử lý nhiều nguy cơ gây ô nhiễm từ các doanh nghiệp một cách kịp thời, hiệu quả. Tuy nhiên, các quy định hiện hành về việc tham gia của cộng đồng dân cư trong việc BVMT nói chung và kiểm sốt KTCN nói riêng cịn nhiều bất cập, hạn chế như sau:
- Thứ nhất, về quyền tiếp cận thông tin môi trường của công dân trong cộng đồng dân cư
Hiện tại, Luật BVMT năm 2014 chỉ quy định quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước cung cấp thông tin về môi trường của cộng đồng dân cư mà lại không quy định quyền này cho cá nhân. Cụ thể, theo Khoản 2 Điều 146 Luật BVMT năm 2014 thì đại diện của cộng đồng dân cư mới có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cung cấp kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở, còn cá nhân không thể trực tiếp yêu cầu các thông tin này mà phải thông qua đại diện của cộng đồng dân cư. Về vấn đề này, tác giả đồng ý với quan điểm của tác giả Bùi Đức Hiển khi cho rằng điều này đã hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân106. Theo Luật Tiếp cận thông tin số 104/2016/QH13 ngày 06 tháng 4 năm 2016 của Quốc hội, công dân là chủ thể thực hiện quyền tiếp cận thơng tin và có quyền trực tiếp yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin. Trong khi đó quy định tại Khoản 2 Điều 146 của Luật BVMT năm 2014 lại cho thấy công dân khơng có quyền trực tiếp yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin mà phải thông qua đại diện cộng đồng dân cư. Điều này là không phù hợp với tinh thần của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.
- Thứ hai, về thời gian, thời hạn cung cấp thông tin môi trường cho cộng đồng dân cư
Đối với viêc cung cấp thông tin môi trường định kỳ cho cộng đồng dân cư, theo Khoản 3 Điều 51 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của luật bảo vệ môi trường, đối với thông tin về môi trường cung cấp thơng qua hình thức đăng tải trên trang thơng tin điện tử chính thức và niêm yết công khai được quy định tại Điểm b và Điểm c Khoản
106 Bùi Đức Hiển (2017), “Pháp luật về sự tham gia của cộng đồng dân cư trong bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8/2017, tr.60.
2 điều này, thời gian công khai thông tin tối thiểu là 30 ngày. Theo tác giả, khoảng thời gian công khai thông tin nếu chỉ trong vịng 30 ngày và có thể gỡ bỏ ngay sau đó theo quy định này là quá ngắn. Việc cung cấp thông tin là để tạo cơ sở cho cộng đồng dân cư có căn cứ tham gia giám sát hoạt động BVMT của doanh nghiệp. Và hiển nhiên việc giám sát này có thể kéo dài trong nhiều tháng, nhiều năm chứ không chỉ trong thời gian ngắn. Vì vậy, thơng tin phải được lưu giữ và có thể tiếp cận trong suốt thời gian doanh nghiệp cịn hoạt động chứ khơng thể chỉ có 30 ngày.
Ngồi ra, hiện nay khơng hề có quy đinh cụ thể về thời hạn mà cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ phải cung cấp thông tin theo yêu cầu của đại diện cộng đồng dân cư theo quyền được ghi nhận tại Khoản 1 Điều 146 Luật BVMT năm 2014.
- Thứ ba, về quyền tham gia vào quá trình quyết định cấp Giấy phép, thay đổi nội dung giấy phép xả thải nguồn KTCN của cộng đồng dân cư (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tại EU, theo Chỉ thị số 2010/75/EU các quốc gia thành viên phải đảm bảo tạo điều kiện để công chúng có cơ hội sớm và hiệu quả tham gia vào việc cấp phép mới cho cơ sở công nghiệp, thay đổi Giấy phép một cách đáng kể hay cập nhật lại các điều kiện giấy phép. Đây là một trong những nghĩa vụ được đặt ra cho các quốc gia thành viên EU nhằm bảo vệ quyền của công dân tham gia vào các quyết định và hoạch định chính sách ảnh hưởng đến chất lượng khơng khí107. Tại Việt Nam, chúng ta chỉ mới quy định về sự tham gia của cộng đồng dân cư vào quá trình tham vấn ĐMC, ĐTM mà chưa có quy định về quyền tham gia của cộng đồng dân cư vào quá trình cấp, thay đổi, cập nhật nội dung Giấy phép thải KTCN. Việc cấp phép cho một nguồn KTCN mới hoạt động, thay đổi nội dung Giấy phép có thể phát sinh thêm những vấn đề về ơ nhiễm khơng khí làm ảnh hưởng đến quyền lợi của cộng đồng dân cư, vì vậy nếu khơng quy định quyền của cộng đồng dân cư tham gia và nêu ý kiến phản biện trong q trình này là khơng đảm bảo quyền lợi hợp pháp của họ.
2.3.3.2. Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật
- Thứ nhất, nên mở rộng quyền tiếp cận thông tin về môi trường của công dân
trong cộng đồng dân cư
Như đã phân tích, việc Luật BVMT năm 2014 quy định việc tiếp cận thông tin của công dân phải thông qua đại diện của cộng đồng dân cư đã làm hạn chế quyền chủ động của công dân trong vấn đề này, làm giới hạn khả năng tham gia của từng cá
107 Alan Andrews, “The right to breathe clean air”, https://www.unenvironment.org/news -and- stories/story/right-breathe-clean-air, truy cập ngày 04/6/2018.
nhân vào cơng cuộc BVMT nói chung, kiểm sốt KTCN nói riêng. Vì vậy, tác giả đề nghị nên bổ sung thêm quy định công dân trên địa bàn chịu tác động môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quyền yêu cầu cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cung cấp thông tin về việc thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ công nghiệp.
- Thứ hai, cần điều chỉnh và bổ sung thêm quy định về thời gian, thời hạn cung