5 .Các phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu
7. Bố cục của luận văn
1.2. Khái niệm quyền tiếp cậnđất đai và các phƣơng thức tiếp cậnđất đai
1.2.2.1. Tiếp cậnđất đai thông qua cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc
Cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc là cơ chế cưỡng bức bằng mệnh lệnh hành chính thơng qua hoạt động thu hồi đất của người này để giao đất, cho thuê đất cho người khác. Theo đó, “Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu hồi đất của người đang SDĐ và giao đất cho các nhà đầu tư thực hiện các dự án đầu tư, nhà đầu tư nộp tiền SDĐ hoặc tiền thuê đất cho Nhà nước và trả tiền bồi thường đối với đất bị thu hồi, tiền tái định cư cho người bị thu hồi đất ở theo giá đất do Nhà nướcquy định”18. Bằng cơ chế này, các DNCVĐTNN sẽ nhận được quyền SDĐ từ Nhà nước thơng qua một quy trình chặt chẽ, bao gồm nhiều khâu khác nhau của quá trình điều phối đất đai.
“Điều phối đất đai là việc phân phối, điều chỉnh đất đai theo nhu cầu của đời sống xã hội và để thực hiện quyền sở hữu Nhà nước, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai”19.Điều phối đất đai bao gồm nhiều hoạt động khác nhau mà khâu đầu tiên là lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã lập ra,Nhà nước sẽ tiến hành giao đất, cho thuê đất đối với các chủ thể có nhu cầu và đáp ứng đầy đủ các điều kiện.Việc Nhà nước quyết định giao đất, cho
18 Ngân hàng Thế giới, “Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân”, <http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2011/10/19/000356161_2011101900154 0/Rendered/PDF/648910ESW0whit0IC00baocao0WB0Vie010.pdf>, truy cập này 02/5/2016.
19
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2015), Giáo trình Luật Đất đai,Lưu Quốc Thái (Chủ biên), Nhà xuất bảnHồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr. 118.
thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật đối với trường hợp phải giải phóng mặt bằng (Điều 53 Luật Đất đai 2013). Có thể kết luận, quyết định hành chính là phương tiện cơ bản (nếu khơng nói là duy nhất) để chuyển đất từ Nhà nước đến người SDĐ và thủ tục hành chính là cơ chế để thực hiện hoạt động này20.
Về phạm vi áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, Luật Đất đai 2013 đã thu hẹpcáctrường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng: Nhà nước chỉ thu hồi đất đối với các dự án đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và một số trường hợp được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét thông qua chủ trương thu hồi đất (Điều 62 Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên, có một số trường hợp ranh giới xác định có phải là “vì lợi ích chung” hay khơng rất khó xác định. Ví dụ, đối với dự án xây dựng khu đô thị mới, xây dựng khu nơng thơn mới, có thể có các dự án xây dựng nhà ở.
Việc tiếp cận đất đai thông qua cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc có thể giúp DNCVĐTNN rút ngắn thời gian thực hiện dự án vì có được sự trợ giúp từ phía các cơ quan có thẩm quyền. Lúc này, chủ đầu tư sẽ làm việc trực tiếp với Nhà nước mà không cần phải thông qua người SDĐ. Nhà nước sẽ sử dụng sức mạnh cưỡng chế để thu hồi đất và DNCVĐTNN thường chỉ mất một chi phí khơng q cao.Tuy nhiên, cơ chế này cũng tồn tại khơng ít hạn chế, cụ thể:
(i) Đây là cách tiếp cận đất đai nặng về mệnh lệnh hành chính, rất gần với “cơ chế xin – cho”, dễ phát sinh tham nhũng. “Đất đai – tài sản vô giá của quốc gia trở thành một thứ đặc quyền của cơ quan hành chính, làm màu mỡ thêm mảnh đất cho những kẻ trục lợi, tham nhũng, hối lộ, đầu cơ đất đai trong nền kinh tế thị trường.”21Để khắc phục tình trạng trên, Nhà nước chủ trương thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền SDĐ được quy định từ Luật Đất đai 2003 và tiếp tục được quy định trong Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, “quan hệ chuyển giao đất từ Nhà nước đến người SDĐ vẫn còn mang nặng tính hành chính, cho dù phương thức thực hiện là đấu giá hay không đấu giá”22.Cơ quan quyết định đấu giá quyền SDĐ vẫn là UBND cấp có thẩm quyền (Điều 8 Thơng tư
20 Lưu Quốc Thái, tlđd (14), tr. 67 21
Nguyễn Thị Cam (2003), “Quản lý đất đai theo cách tiếp cận tài sản”,Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số10, tr.12
22
Lưu Quốc Thái (2016), Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam, Nhà xuất bản Hồng Đức, tr.110
liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tư pháp ngày 04/04/2015 quy định việc tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất).
(ii) Việc áp dụng cơ chế dịch chuyển đất đai bắt buộc làm gia tăng chi phí vì có sự tham gia, can thiệp của các chủ thể khác. Trình tự, thủ tục thu hồi phải tiến hành qua nhiều thủ tục, với nhiều cơ quan tham gia như: thẩm tra xem có thuộc trường hợp thu hồi đất hay không; phải đưa vào kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện; phải thông báo thu hồi đất; thành lập Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; chỉ định Trung tâm phát triển quỹ đất; lập phương án bồi thường; thuê thẩm định giá; lấy ý kiến nhân dân; tổ chức cưỡng chế thu hồi đất;... Việc có quá nhiều thủ tụcvà có sự tham gia của các yếu tố ngoại tác sẽ làm gia tăng chi phí. Đồng thời, “nếu khơng thu hồi được đất (đã giao hoặc cho thuê trước đây) thì cũng đồng nghĩa với việc khơng có đất để cho thuê đối với các nhu cầu mới về thuê đất ngày càng tăng. Khó khăn này đang đè nặng lên trách nhiệm của các cấp chính quyền bởi phải xử lý hợp lý các mối quan hệ lợi ích giữa các bên liên quan (người đang SDĐ và bị thu hồi, Nhà nước, người có nhu cầu mới về thuê đất…)”23.
(iii) Quyền lợi của người đang SDĐ bị thu hồi thường khó được giải quyết thỏa đáng do địa vị bất bình đẳng giữa Nhà nước và người SDĐ.Nhà nước tham gia quan hệ đất đai với tư cách là chủ sở hữu đồng thời là chủ thể của quyền lực công, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước nói chung. Về bản chất, quan hệ giữa Nhà nước và người SDĐ là quan hệ tài sản, nhưng bên ngồi lại mang tính hành chính, mệnh lệnh. Giá đất dùng làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là giá đất cụ thể, suy cho cùng vẫn là do UBND cấp tỉnh quyết định (Điều 114 Luật Đất đai). Vì vậy, cơ quan Nhà nướcsẽ khơng bao giờ tự đặt mình ngang hàng với người SDĐ. Hệ quả là có thể vì muốn ưu tiên phát triển kinh tế địa phương, muốn hạn chế thấp nhất chi phí mà chính quyền áp dụng một mức giá bồi thường bất hợp lý, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người bị thu hồi đất.
Nhìn chung, cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc mang tính mệnh lệnh hành chính và Nhà nước giữ vai trị trung tâm. Phương thức này tồn tại khá nhiều hạn chế và không phù hợp với bối cảnh của nền kinh tế thị trường.Trên thực tế, các nhà làm luật có xu hướng thu hẹp dần phạm vi áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc. Đồng thời, DNCVĐTNN khi tiếp cận đất đai thơng qua phương thức này đã có sự bình đẳng với các chủ thể trong nước.
23 Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương (2006), Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động