2.1. Thực trạng về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng
2.1.2. Bất cập trong quy định của pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét
xử sơ thẩm
Thông qua việc xem xét thực tiễn xét xử các VAHC trong thời gian gần đây, có thể nhận thấy kết quả các phán quyết của Tòa án được đưa ra thông qua hoạt động của HĐXX đã dần đảm bảo đúng pháp luật, chính xác, cụ thể, phát hiện và giải quyết được nhiều sai phạm trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Từ những phán quyết đó, Tịa án đã kịp thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước và tạo dựng niềm tin của nhân dân vào cơng lý. Tuy nhiên, khi nhìn nhận chun sâu về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong tố tụng hành chính Việt Nam, tác giả nhận thấy Luật TTHC 2015 vẫn còn tồn tại trong đó nhiều điểm bất cập chưa đảm bảo đáp ứng được nhu cầu đổi mới pháp luật. Những bất cập đó được thể hiện như sau:
Thứ nhất, về vấn đề xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện của HĐXX sơ thẩm VAHC.
HĐXX sơ thẩm trong TTHC có trách nhiệm phải xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện và các văn bản khác có liên quan. Tính hợp pháp của đối tượng bị khởi kiện và các văn bản khác có liên quan chính là cơ sở vững chắc để HĐXX sơ thẩm quyết định đưa ra các phán quyết cuối cùng giải quyết VAHC. 43 http://www.tand.hochiminhcity.gov.vn/web/guest/89;jsessionid=0F789E94047308BD0A8DA95725128B5 E?p_p_id=EXT_ARTICLEVIEW&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_col_id=column- 2&p_p_col_count=1&_EXT_ARTICLEVIEW_struts_action=%2Fext%2Farticleview%2Fview&_EXT_AR TICLEVIEW_groupId=10217&_EXT_ARTICLEVIEW_articleId=258022&_EXT_ARTICLEVIEW_versio n=1.0&_EXT_ARTICLEVIEW_i=4&_EXT_ARTICLEVIEW_curValue=1&_EXT_ARTICLEVIEW_redire ct=%2Fweb%2Fguest%2F89 (truy cập ngày 19/06/2017).
39
Về quy định của pháp luật, kế thừa quy định tại khoản 1 Điều 163 Luật TTHC 2010, khoản 1 Điều 193 Luật TTHC 2015 quy định: “Hội đồng xét xử chỉ xem xét
tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện”. Phạm vi xem xét và đánh giá các đối tượng khiếu kiện được quy định này đề
cập là tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Tuy nhiên, Luật TTHC 2015 đã có bước tiến xa hơn Luật TTHC 2010 khi quy định thêm hai trường hợp cần được HĐXX sơ thẩm xem xét tính hợp pháp là “quyết định giải quyết khiếu nại và văn
bản quy phạm pháp luật có liên quan”. Mặc dù đã liên tục có những sửa đổi trong
cách quy định, nhưng điều đáng tiếc là cả Luật TTHC 2010 và Luật TTHC 2015 đều khơng có quy định cụ thể như thế nào là tính hợp pháp và các tiêu chí của tính hợp pháp là gì để thuận tiện cho HĐXX sơ thẩm trong việc đánh giá, xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
Về mặt học thuật, như đã phân tích ở các phần trước trong chương 1, có nhiều tác giả đã đưa ra các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Tuy nhiên, dù các quan điểm mà các tác giả đó đã đưa ra có chứa đựng những tiêu chí mà HĐXX sơ thẩm trên thực tế có thể vận dụng xem xét để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện nhằm giải quyết VAHC một cách triệt để nhưng tất cả các quan điểm trên chỉ dừng lại ở mức độ là các quan điểm, ý kiến về mặt khoa học, chưa có sự thể hiện cụ thể bằng quy định pháp luật có giá trị thi hành bắt buộc áp dụng thống nhất trong thực tiễn giải quyết VAHC.
Về mặt luật thực định, Luật TTHC 2015 có đề cập đến việc đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện để quyết định về các vấn đề được quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật TTHC 2015. Quy định này yêu cầu HĐXX sơ thẩm khi nghị án phải quyết định về tính hợp pháp và có căn cứ của các vấn đề sau đây: Hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC bị khởi kiện; thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan.
Điều đáng tiếc là Luật vẫn chưa thừa nhận đó là các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Thực tế giải quyết VAHC, có thể suy ra, HĐXX sơ thẩm có thể vận dụng việc xem xét các “tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về tính có căn cứ của hình thức và nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về tình tự và thủ tục ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về thời hiệu, thời han ban hành
40
QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về quan hệ giữa QĐHC, HVHC với
quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan”44 để
quyết định tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện.
Luật TTHC 2015 đã có quy định khi giải quyết VAHC, HĐXX sơ thẩm có quyền xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khiếu kiện nhưng lại thiếu vắng những quy định về các tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khiếu kiện. Vấn đề này đã tồn tại từ Luật TTHC 2010 và hiện tại, Luật TTHC năm 2015 cũng chưa có quy định cụ thể khắc phục thiếu sót này. Trong thực tiễn giải quyết VAHC, đã từng có trường hợp án bị hủy vì thiếu vắng sự quy định các tiêu chí làm căn cứ để xác định tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện. Ví dụ: “Trong
vụ ơng Đồn Văn Vươn khởi kiện quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng, cho thấy, khi chưa có đầy đủ căn cứ để kết luận về tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khiếu kiện nhưng Tòa án nhân dân huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng đã quyết định giữ ngun quyết định hành chính đó là khơng đúng thẩm quyền của Tịa án, khơng đúng với quy định của pháp luật Tố tụng hành
chính và hướng dẫn của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao”45. Để tránh
sự tái diễn thực trạng đáng buồn đó, cần thiết phải có một quy định cụ thể về các căn cứ, tiêu chuẩn chung để các Tòa án thống nhất áp dụng.
Thứ hai, về thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC 2015
Quy định của Luật TTHC 2015 tại điểm a khoản 2 Điều 193 tồn tại điểm bất cập. Khi giải quyết VAHC, HĐXX sơ thẩm có quyền: “Bác yêu cầu khởi kiện nếu
u cầu đó khơng có căn cứ pháp luật”. Như vậy, có thể hiểu rằng, khi yêu cầu khởi
kiện của người khởi kiện khơng có căn cứ pháp luật và việc xem xét, đánh giá cho thấy các đối tượng khởi kiện đã hợp pháp thì HĐXX sơ thẩm hồn tồn có quyền bác yêu cầu đó của người khởi kiện. Tuy nhiên, trên thực tế, giả sử có trường hợp yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện khơng có căn cứ pháp luật đã bị HĐXX sơ thẩm tuyên bác yêu cầu nhưng khi xem xét thì QĐHC, HVHC đã được ban hành hoặc thực hiện lại không đúng quy định của pháp luật, gây thiệt hại cho quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, người có quyền, lợi ích liên quan. Trong trường hợp này HĐXX sơ thẩm sẽ phải giải quyết ra sao thì lại khơng có quy định cụ thể điều chỉnh. Một lý do khác nữa là yêu cầu của việc tôn trọng nguyên tắc “quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện” cho nên HĐXX sơ thẩm sẽ chỉ
44 Dũng Thị Mỹ Thẩm (2016), Khóa luận tốt nghiệp “Phiên tịa sơ thẩm vụ án hành chính”, trường Đại học
luật TPHCM, tr. 70.
45http://www.baomoi.com/Huy-Quyet-dinh-dinh-chi-xet-xu-phuc-tham-va-ban-an-so-tham/58/7887000.epi.
41
“thụ lý giải quyết VAHC khi có đơn khởi kiện của người khởi kiện”. Nếu khơng có
u cầu có căn cứ pháp luật của người khởi kiện thì HĐXX sơ thẩm sẽ khơng xem xét giải quyết trong trường hợp này. Bất cập này có thể dẫn đến kết quả là HĐXX sơ thẩm không kịp thời giải quyết VAHC để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.
Thứ ba, bất cập trong quy định của pháp luật về bồi thƣờng thiệt hại trong tố tụng hành chính.
Trong tố tụng hành chính, nguyên tắc giải quyết vấn đề bồi thường thiệt hại trong VAHC được quy định tại Điều 7 Luật TTHC 2015 đã quy định rõ: “Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri gây ra”. Cụ thể hóa quy định về
nguyên tắc, Luật TTHC 2015 cũng quy định tại điểm g khoản 2 Điều 193 như sau: HĐXX sơ thẩm có quyền “buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật gây ra”.
Quy định về mặt tố tụng đã thể hiện rõ các yếu tố về đối tượng gây ra thiệt hại, chủ thể được quyền yêu cầu bồi thường và chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Tuy nhiên, khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại, HĐXX sơ thẩm phải căn cứ vào quy định của luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước (TNBTCNN) 2009 để giải quyết. Luật này đã quy định tại Điều 6 về các căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường gồm: Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của nhà nước quy định tại Điều 13; có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại. Tiếp theo đó, Điều 13 của luật này cũng đã nêu ra tại 11 khoản đầu tiên các trường hợp thuộc phạm vi bồi thường của Nhà nước và tại khoản 12 là một quy định mở về các trường hợp khác được bồi thường theo quy định của pháp luật. Khái quát sơ bộ, có thể thấy phạm vi này có các trường hợp là ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp như ngăn chặn hành vi hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, buộc tháo dỡ nhà ở, cơng trình, vật kiến trúc và biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính khác…
Điểm bất cập ở chỗ quy định của luật TNBTCNN năm 2009 đã bỏ qua một đối tượng khiếu kiện cũng rất quan trọng đó là QĐKLBTV và trong văn bản Tờ
42
trình số 290/TTr-CP ngày 01 tháng 09 năm 2016 của Chính phủ gửi Quốc hội đã nêu rõ hạn chế của luật TNBTCNN 2009 là: “Phạm vi trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước và thiệt hại được bồi thường chưa được cập nhật nên không đầy đủ, thiếu đồng bộ với những thay đổi trong quy định của Hiến pháp 2013 về quyền con người, quyền cơ bản của công dân và các quy định trong các bộ luật, luật mới được ban hành để triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013…Luật tố tụng hành chính năm
2015 đã có nhiều quy định mới…”46. Như vậy có nghĩa, đã có sự khơng trùng khớp
nhau về quy định của hai luật về vấn đề bồi thường trong VAHC. Nếu phải căn cứ vào luật TNBTCNN 2009 thì HĐXX sơ thẩm khi gặp phải đối tượng khiếu kiện là QĐKLBTV thì chỉ có quyền bác u cầu khởi kiện nếu QĐ này đã hợp pháp hoặc chấp nhận yêu cầu khởi kiện tuyên hủy QĐKLBTV trái pháp luật, buộc người bị kiện thực hiện nhiệm vụ, công vụ khi QĐ này trái pháp luật. Vấn đề buộc bồi thường sẽ không được đặt ra vì luật TNBTCNN khơng quy định loại đối tượng khiếu kiện QĐKLBTV trong phạm vi bồi thường quy định tại Điều 13.
Điểm bất cập này là rất đáng tiếc bởi lẽ, về mặt gây thiệt hại, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện thì QĐKLBTV có thể gây ra cho cơng chức rất nhiều thiệt hại. Một công chức nhà nước khi bị kỷ luật buộc thôi việc sẽ phải gánh chịu hậu quả pháp lý rất nặng nề. Khi bị buộc thôi việc, công chức sẽ đối mặt với rất nhiều những vấn đề khó khăn như mất việc sẽ dẫn đến ảnh hưởng kinh tế gia đình, bị áp dụng hình thức kỷ luật nặng nhất cũng ảnh hưởng đến danh dự, uy tín và cả q trình đi xin việc mới sau này của họ. Chính vì những hậu quả nặng nề về mặt vật chất lẫn tinh thần đó mà khơng thể khơng đưa QĐKLBTV vào phạm vi phát sinh trách nhiệm bồi thường. Sự bổ sung này vừa thể hiện tính đồng bộ với luật TTHC 2015 vừa đảm bảo được quyền, lợi ích của người khởi kiện. Nắm được những bất cập đó, tờ trình dự án luật TNBTCNN đã xác định: “yêu cầu đặt ra là
phải bổ sung đầy đủ vào quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và thiệt hại được bồi thường trong luật TNBTCNN hiện hành cho phù hợp với Hiến pháp 2013 và các bộ luật, luật mới được ban hành”.
Bên cạnh đó, Luật TNBTCNN năm 2009 cũng khơng quy định đối tượng khởi kiện VAHC là danh sách cử tri vào phạm vi phát sinh trách nhiệm bồi thường của nhà nước. Sự thiếu sót này cũng hạn chế quyền được u cầu Tịa án buộc chủ thể có thẩm quyền bồi thường thiệt hại khi danh sách cử tri gây ra những thiệt hại cho người khởi kiện, người có quyền, lợi ích liên quan.
46 Tờ trình số 290/TTr-CP, Tờ trình “dự án luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước sửa đổi” ngày 01 tháng
43
Hiện nay, dự thảo Luật TNBTCNN đã có sự bổ sung quyết định kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật vào phạm vi bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, khoản 12 Điều 21 dự thảo Luật TNBTCNN có quy định “Nhà
nước có trách nhiệm bồi thường đối với thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong những trường hợp sau đây: Quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống”. Nhìn chung, dự thảo này đã có những sự sửa đổi, bổ sung về phạm vi
bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, phạm vi bồi thường của nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước ở Luật TNBTCNN 2009 và cả trong dự thảo hiện nay vẫn cịn những hạn chế nhất định chưa tương thích với quy định của Luật TTHC 2015. Trong Luật TTHC 2015 tại Điều 7 có quy định,
“người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời u cầu bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri gây ra”. Từ cách quy định này, có
thể nhận thấy rằng Luật TTHC 2015 bên cạnh việc khơng có sự quy định hạn chế phạm vi các QĐHC, HVHC (trừ các trường hợp ngoại lệ đã được nêu ở Điều 30 Luật TTHC 2015) được khiếu kiện ra Tịa thì Luật cũng khơng có quy định giới hạn các QĐHC, HVHC của cơ quan quản lý nhà nước mà người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan được quyền yêu cầu bồi thường khi bị thiệt hại. Trong khi đó, cả Luật TNBTCNN 2009 và dự thảo sửa đổi luật vẫn cịn có sự hạn chế về