2.2. Kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm
2.2.1. Kiến nghị về pháp luật
Thứ nhất, bổ sung quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện
Như đã đề cập, thực tiễn giải quyết VAHC của HĐXX sơ thẩm hiện nay đang gặp rất nhiều khó khăn. Minh chứng cho sự khó khăn đó có thể thấy tồn tại thực trạng một số lượng lớn án hành chính bị kháng cáo, kháng nghị dẫn đến việc bị hủy án, sửa án vì lý do thiếu vắng các quy định cụ thể về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Đứng trước thực tế đó, nhu cầu cấp thiết là cần có ngay một quy định cụ thể, rõ ràng quy định về các tiêu chí hoặc căn cứ để HĐXX sơ thẩm có thể dễ dàng vận dụng chứ khơng phải là kiểu quy định chung chung về các vấn đề cần quyết định trong quá trình nghị án ở khoản 3 Điều 191 Luật TTHC 2015.
Theo chúng tôi, chỉ khi Luật TTHC trực tiếp quy định một cơ sở pháp lý cụ thể về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện thì mới đảm bảo được tính thống nhất áp dụng trong giải quyết VAHC và qua đó, giá trị pháp lý trong phán quyết của HĐXX sơ thẩm sẽ được bảo đảm, tránh được tình trạng án bị hủy, sửa gây mất thời gian, lãng phí cơng sức. Thơng thường, trên thực tế thực hiện việc kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện có thể được thực
49
hiện như sau: Ví dụ, khi xem xét đối tượng khởi kiện là các QĐHC bị kiện, HĐXX sơ thẩm thông thường sẽ xem xét những yếu tố thuộc tiêu chí hợp pháp về hình thức như thẩm quyền ban hành, thủ tục, thời hạn ban hành, thể thức của QĐHC. HĐXX sơ thẩm sẽ đánh giá các yếu tố vừa nêu có phù hợp với quy định của pháp luật không. Nếu phù hợp với quy định của pháp luật thì sẽ tiếp tục xem xét các tiêu chí khác. Mặt khác, nếu khơng phù hợp với quy định của pháp luật, tức là đã có sai sót trong q trình ban hành QĐHC thì HĐXX sơ thẩm sẽ xem xét sai sót đó có ảnh hưởng đến nội dung của QĐHC khơng và có xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (đối tượng điều chỉnh trực tiếp của QĐHC) không. Sau khi xem xét, đánh giá tiêu chí hợp pháp về hình thức, HĐXX sơ thẩm sẽ xem xét các yếu tố thuộc tiêu chí hợp pháp về nội dung như: Pháp luật được áp dụng có đúng khơng, căn cứ pháp lý có phù hợp khơng và tiến hành đánh giá từng nội dung cụ thể mà QĐHC thể hiện.
Đối với việc đánh giá về đối tượng khởi kiện là các HVHC, HĐXX sơ thẩm sẽ đánh giá tính hợp pháp của cả loại HVHC khơng hành động và HVHC hành động. Với HVHC hành động, sẽ xem xét HVHC đó phát sinh từ đâu, trình tự, thủ tục thực hiện ra sao, thời hạn thực hiện, hành vi đó có phải là đối tượng khởi kiện không. Đối với HVHC không hành động, HĐXX sơ thẩm sẽ xem xét các yếu tố về thời hạn, trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định.
Trong thực tiễn xét xử hành chính ở Cộng hịa Pháp và Vương quốc Bỉ, thông thường khi xem xét đến các đối tượng khởi kiện thì Tịa án sẽ dựa vào những căn cứ sau đây để đánh giá: Đúng thẩm quyền; tuân thủ những yêu cầu đặt ra về hình thức và thủ tục, trình tự ban hành hoặc thực hiện; các lý do hay còn gọi là căn cứ mà dựa vào đó ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện50. Những căn cứ này được xây dựng nên từ một hệ thống án lệ đồ sộ của các Thẩm phán hành chính Pháp trong xuyên suốt một thời gian dài hoạt động và có giá trị tham khảo rất hữu ích trong q trình xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp cho các quốc gia khác. Mặt khác, Luật TTHC 2015 có thể tham khảo cách thức mà Tòa án Pháp sử dụng để xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện. Theo đó, người Pháp quy định rõ hai căn cứ để xem xét tính hợp pháp của các quyết định và hành vi bị kiện gồm xem xét về hình thức và xem xét về nội dung. Trong đó, xem xét về hình thức là xem xét về thẩm quyền và thủ tục thực hiện hoặc ban hành các đối tượng khởi kiện. Bên cạnh đó, xem xét về nội dung là xem xét có hay khơng sự tồn
50
Nguyễn Hồng Anh (2005), “Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính trong xét xử hành chính ở Cộng hịa Pháp và Vương quốc Bỉ”, tạp chí Tịa án nhân dân, Tịa án nhân dân tối cao, (số 3), tr.43-46.
50
tại của việc vi phạm nội dung pháp luật và sự lạm dụng quyền lực trong việc ban hành hoặc thực hiện các quyết định, hành vi. Trong một số trường hợp, Tịa án cũng có thể xem xét các quyết định hay hành vi có dấu hiệu vượt ngưỡng của quyền tự định đoạt hay không51.
Qua các nghiên cứu và phân tích được thực hiện trong xuyên suốt đề tài cũng như có sự tham khảo từ kinh nghiệm của các nước, Luật TTHC có thể bổ sung trong tương lai các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri như sau: Tiêu chí hợp pháp về hình thức, nội dung của việc ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện; tiêu chí hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện; tiêu chí hợp pháp về thời hạn, thời hiệu ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện.
Thứ hai, sửa đổi thẩm quyền bác yêu cầu khởi kiện
Khi vận dụng thẩm quyền quyết định được quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC 2015, nếu một yêu cầu khởi kiện khơng có căn cứ pháp luật thì HĐXX sơ thẩm sẽ tuyên bác yêu cầu đó. Tuy nhiên, có thể nhận thấy việc bác yêu cầu cần phải đáp ứng đủ hai yếu tố đó là yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện khơng có căn cứ pháp luật và các đối tượng khởi kiện phải hợp pháp.
Trong thực tế, HĐXX sơ thẩm có trường hợp đã bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện khi yêu cầu này khơng có căn cứ nhưng khi xem xét thì các đối tượng khởi kiện thì các đối tượng này cũng khơng đáp ứng được tính hợp pháp, gây ra thiệt hại cho người khởi kiện, người có quyền và lợi ích liên quan. Thực tế này dẫn đến hai bất cập, nếu bác yêu cầu khởi kiện mà các đối tượng khởi kiện cũng khơng hợp pháp thì coi như đã đi ngược lại với nhiệm vụ của HĐXX sơ thẩm trong TTHC là giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền, lợi ích bị xâm phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Mặt khác, nếu bác u cầu khơng có căn cứ pháp luật mà HĐXX sơ thẩm lại tiến hành xem xét đối tượng khởi kiện có dấu hiệu trái pháp luật là có sự vi phạm nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự vừa vi phạm về mặt tố tụng khi giải quyết VAHC vượt quá yêu cầu khởi kiện.
Tham khảo quy định trong lĩnh vực tố tụng dân sự, thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm vụ án dân sự có quyền giữ nguyên bản bán sơ thẩm tại khoản 1 Điều 308 BLTTDS 2015, thẩm quyền này có thể được hiểu là “Tịa án phúc thẩm giữ nguyên
bản án sơ thẩm khi kháng cáo, kháng nghị không được chấp nhận hoặc tuy đã hợp
51Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mơ hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, tr.57.
51
lệ nhưng các nội dung của kháng cáo, kháng nghị khơng có căn cứ và bản án của tòa án sơ thẩm đã được xét xử đúng”52. Như vậy, pháp luật tố tụng dân sự thừa nhận hai yếu tố để HĐXX bác kháng cáo, kháng nghị đó là kháng cáo, kháng nghị khơng có căn cứ và việc giải quyết vụ án dân sự ở Tòa án sơ thẩm là đã hợp pháp và có căn cứ.
Trong thực tế khi gặp phải trường hợp yêu cầu khởi kiện khơng có căn cứ nhưng các đối tượng khởi kiện được ban hành hoặc thực hiện trái pháp luật thì HĐXX vẫn phải bác yêu cầu khởi kiện vì khơng thể giải quyết vượt q u cầu của người kiện. Tuy nhiên, HĐXX sơ thẩm vẫn có thể kiến nghị đối với người bị kiện để chủ thể này xem xét khắc phục lại các vi phạm pháp luật trong việc ban hành hoặc thực hiện các QĐHC, HVHC.
Từ những phân tích cũng như sự tham khảo lĩnh vực tố tụng dân sự, Luật TTHC 2015 có thể sửa đổi quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC 2015 như sau, HĐXX sơ thẩm có quyền quyết định: “Bác yêu cầu khởi kiện khi yêu cầu
đó khơng có căn cứ và các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri đã được ban hành hoặc thực hiện hợp pháp. Trong trường hợp yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện khơng có căn cứ nhưng các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri đã được ban hành hoặc thực hiện khơng hợp pháp thì HĐXX sơ thẩm sẽ bác yêu cầu khởi kiện đồng thời thực hiện việc kiến nghị đến các chủ thể có thẩm quyền để xem xét, sửa đổi hoặc hủy bỏ các đối tượng vừa nêu”.
Thứ ba, mở rộng phạm vi bồi thường thiệt hại trong quá trình giải quyết vụ án hành chính
Như đã đề cập, hiện nay, giới hạn về bồi thường thiệt hại trong TTHC vẫn còn tuân theo quy định tại Điều 13 Luật TNBTCNN 2009. Phạm vi bồi thường vẫn cịn bỏ sót trường hợp quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Bất cập này mang đến cho HĐXX sơ thẩm rất nhiều khó khăn khi khơng thể buộc chủ thể có thẩm quyền phải bồi thường cho công chức khi chứng minh được QĐKLBTV là trái pháp luật, gây thiệt hại cho cơng chức. Trong khi đó, các đối tượng khởi kiện khác như QĐHC, HVHC, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật, gây thiệt hại vẫn được HĐXX sơ thẩm giải quyết yêu cầu bồi thường cho đương sự.
52Nguyễn Thị Thu Hà (2010), “Quyền hạn của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án dân sự theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự”, tạp chí Nhà nước và pháp luật, (số 7), tr.46.
52
Quy định bỏ sót trường hợp bồi thường do QĐKLBTV trái pháp luật gây ra là không phù hợp. Nắm được bất cập vừa nêu, cần phải có sự ghi nhận bổ sung đối tượng khởi kiện QĐKLBTV vào phạm vi được yêu cầu bồi thường để từ đó, HĐXX sơ thẩm vận dụng giải quyết yêu cầu bồi thường cho công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống.
Bên cạnh đó, tuy hiện nay dự thảo sửa đổi Luật TNBTCNN đã có sự bổ sung QĐKLBTV vào phạm vi bồi thường của Nhà nước nhưng vẫn còn tồn tại sự thiếu tương thích giữa phạm vi bồi thường trong dự thảo sửa đổi Luật TNBTCNN và quy định về quyền được yêu cầu bồi thường tại Điều 7 Luật TTHC 2015. Về lâu dài, Luật TNBTCNN nên có sự sửa đổi, bổ sung theo hướng: “Các QĐHC, HVHC trái
pháp luật (trừ các trường hợp ngoại lệ được quy định tại Điều 30 Luật TTHC 2015) mà làm phát sinh thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường”. Mặt khác, Luật TNBTCNN cũng phải có sự cân nhắc bổ
sung danh sách cử tri vào phạm vi bồi thường của nhà nước, đảm bảo quyền được yêu cầu bồi thường khi bị thiệt hại do danh sách cử tri gây ra của người khởi kiện, người có quyền, lợi ích liên quan.
Thứ tư, thẩm quyền kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước cần được quy định hoặc hướng dẫn thực hiện rõ ràng hơn
Bên cạnh thẩm quyền xử lý đối với các đối tượng khởi kiện trái pháp luật, HĐXX sơ thẩm còn được quyền kiến nghị chủ thể có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, quy định của pháp luật cần có sự bổ sung cho phù hợp. Những sự bổ sung cần thiết là việc thực hiện thẩm quyền này cần một cơ chế hữu hiệu để đảm bảo. Khi HĐXX sơ thẩm kiến nghị thì chủ thể có thẩm quyền sẽ xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước bằng cơ chế nào?Cách thức thực hiện là gì?
Ngồi ra, Luật TTHC 2015 vẫn chưa quy định rõ trong trường hợp nào thì HĐXX sơ thẩm sẽ thực hiện quyền kiến nghị xem xét xử lý trách nhiệm và khi kiến nghị thì sẽ xử lý người bị kiến nghị ra sao? Đối với cá nhân thì vẫn có các cách thức xử lý như trách nhiệm kỷ luật của nội bộ cơ quan nhà nước nhưng đối với trường hợp người bị kiến nghị là tổ chức thì cách thức xử lý sẽ như thế nào thì Luật vẫn chưa có sự quy định cụ thể. HĐXX sơ thẩm được quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng quy định này vẫn còn khá chung chung chưa chi tiết dẫn đến việc không xác định rõ ràng được chủ thể nào sẽ tiếp nhận việc kiến nghị của HĐXX sơ thẩm.
53
Quy định về thẩm quyền kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là quy định có ý nghĩa bảo đảm cho hoạt động giải quyết VAHC của HĐXX sơ thẩm. Tuy nhiên, quy định này cần được bổ sung hoặc có văn bản hướng dẫn để HĐXX sơ thẩm dễ dàng thực hiện trong thực tiễn.
Thứ năm, sửa đổi các quy định về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật
Quy định của Luật TTHC 2015 cho phép HĐXX sơ thẩm khi phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ có văn bản báo cáo lên Chánh án Tòa án theo quy định của pháp luật để thực hiện quyền kiến nghị là một điểm mới tiến bộ. Tuy nhiên, những quy định về thẩm quyền này cịn chưa triệt để cần phải có những đổi mới sau:
Về phạm vi kiến nghị
Như đã nêu ra bất cập ở phần trên, có thể thấy rằng phạm vi kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật tại khoản 4 Điều 193 và khoản 1 Điều 114 Luật TTHC 2015 có sự khác nhau. Phạm vi kiến nghị của HĐXX sơ thẩm tại Điều 193 là phạm vi rộng, đó là các “văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến
việc giải quyết vụ án hành chính trái Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”. Cách quy định như vậy được cho là phù hợp vì
đảm bảo được rằng bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào có liên quan đến việc giải quyết VAHC mà có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên đều có thể bị HĐXX sơ thẩm thực hiện quyền kiến nghị thông qua Chánh án tịa án có thẩm quyền chứ khơng phải là phạm vi hẹp tại khoản 1 Điều 114. Quy định tại khoản 1 Điều 114 Luật TTHC 2015 cần sửa đổi cho phù hợp với phạm vi quy định tại khoản 4 Điều 193.
Về thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật
Điểm bất cập đã nêu ở phần trên là chủ thể phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan