Bên cạnh những mặt tích cực đã đạt được, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng trong thời gian qua vẫn còn những vướng mắc, bất cập cần phải hoàn thiện.
Thứ nhất, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP không quy định rõ trường hợp nào áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo, trường hợp nào áp dụng hình thức phạt tiền đối với các vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng.
Vi phạm hành chính có nhiều mức độ, nhiều loại khác nhau. Mỗi loại vi phạm khi xảy ra trong thực tế lại có tính chất và mức độ nguy hiểm khác nhau cho xã hội. Do vậy, để đáp ứng được yêu cầu đấu tranh phịng chống vi phạm hành chính thì cần phải có các hình thức xử phạt khác nhau với các mức độ nghiêm khắc khác nhau50. Cảnh cáo và phạt tiền là hai hình thức xử phạt chính được áp dụng đối với các vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng. Trong đó, phạt tiền thể hiện trách nhiệm pháp lý nặng hơn khi tác động trực tiếp vào lợi ích kinh tế của chủ thể vi phạm.
Khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định “phạt cảnh cáo hoặc
phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng” đối với các vi phạm hành chính về giữ
gìn vệ sinh cơng cộng được nêu tại khoản này. Cách quy định này có nghĩa là người có thẩm quyền được lựa chọn áp dụng một trong hai hình thức xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền trong những trường hợp cụ thể. Vậy căn cứ vào đâu để áp dụng các hình thức xử phạt này?
Hiện nay, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP khơng có quy định cụ thể. Căn cứ theo Điều 22 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì “cảnh cáo được áp dụng
đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính khơng nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hoặc đối với mọi hành vi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện”.
Theo đó, ngoại trừ trường hợp chủ thể thực hiện vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh
50 Nguyễn Cảnh Hợp chủ biên (2017), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nxb. Hồng Đức, tr. 224.
công cộng là người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thì đương nhiên chỉ bị xử phạt cảnh cáo, mọi chủ thể cịn lại chỉ được áp dụng hình thức xử phạt này khi hội đủ các điều kiện: i. vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng không nghiêm trọng; ii. vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng có tình tiết giảm nhẹ; iii.
Nghị định số 167/2013/NĐ-CP có quy định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với các vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng.
Theo Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thì tất cả các vi phạm tại khoản 1 Điều 7 đều có thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Tuy nhiên, Nghị định số 167/2013/NĐ- CP cũng như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có điều luật nào giải thích thế nào là vi phạm hành chính nghiêm trọng hay khơng nghiêm trọng. Do đó, khơng có căn cứ pháp lý để xác định các vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng tại khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP trong trường hợp nào được xem là không nghiệm trọng để áp dụng hình thức cảnh cáo. Đồng thời, quy định “có tình tiết giảm nhẹ” là căn cứ để áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo cũng chưa rõ ràng, gây ra sự mâu thuẫn với khoản 4 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Cụ thể, theo khoản 4 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì tình tiết giảm nhẹ là căn cứ để giảm mức tiền phạt bởi “nếu có tình
tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng khơng được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt”.
Một tình huống đặt ra như sau: A là người đã thành niên, thực hiện hành vi
“nuôi gia súc, gia cầm, động vật gây mất vệ sinh chung ở khu dân cư”. Khi xử phạt thì
A có một tình tiết giảm nhẹ là “người vi phạm hành chính đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi”. Vậy người này được áp dụng hình thức phạt cảnh cáo hay bị phạt
tiền từ 100.000 đồng đến dưới 200.000 đồng (do có tình tiết giảm nhẹ nên phạt tiền dưới mức trung bình nhưng khơng dưới mức tối thiểu của khung tiền phạt)?
Rõ ràng, trong trường hợp này, pháp luật hiện hành đã khơng có tiêu chí cụ thể, rõ ràng để tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất. Từ đó dẫn đến thực trạng là việc áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hay phạt tiền là phụ thuộc hồn tồn vào ý chí của
người có thẩm quyền xử phạt trên cơ sở “tùy nghi hành chính”51. Quy định tại khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP vơ hình trung đã đồng nhất cảnh cáo và phạt tiền là như nhau mà khơng có sự phân định rõ ràng mặc dù hậu quả pháp lý mà chủ thể vi phạm phải gánh chịu khi áp dụng hai hình thức xử phạt này là hoàn toàn khác nhau. Bất cập này của pháp luật dẫn đến việc xử phạt vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng mang nặng tính chủ quan, cảm tính của người có thẩm quyền xử phạt. Nghịch lý là khi cùng một vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng cùng áp dụng xử phạt theo một điều khoản như nhau nhưng có người bị phạt tiền, có người chỉ bị xử phạt cảnh cáo.
Để khắc phục bất cập này, tác giả kiến nghị, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP
cần quy định rõ vi phạm trong trường hợp nào áp dụng hình thức cảnh cáo, trường hợp nào áp dụng hình thức phạt tiền. Cụ thể, trước hết, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành cần có quy định cụ thể nhằm giải thích thế nào là vi phạm hành chính khơng nghiêm trọng để làm căn cứ pháp lý áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng. Bên cạnh đó, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cần quy định trường hợp vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng tại khoản 1 Điều 7 có bao nhiêu tình tiết giảm nhẹ bất kỳ hoặc có tình tiết giảm nhẹ cụ thể nào trong các tình tiết giảm nhẹ quy định tại Điều 9 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì sẽ được áp dụng hình thức cảnh cáo. Các trường hợp có tình tiết giảm nhẹ cịn lại thì phải áp dụng hình thức phạt tiền. Như vậy, khi các vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng tại khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thỏa mãn hai điều kiện về tính khơng nghiêm trọng và tình tiết giảm nhẹ đã được quy định cụ thể thì người có thẩm quyền bắt buộc phải áp dụng hình
thức xử phạt cảnh cáo mà khơng thể áp dụng phạt tiền. Do đó, sự lựa chọn “cảnh cáo
hoặc phạt tiền” sẽ là sự lựa chọn của pháp luật chứ khơng cịn là ý chí chủ quan của
người có thẩm quyền xử phạt.
51 Cao Vũ Minh (2013), “Bàn về quyền tùy nghi trong hoạt động của các cơ quan hành chính”, Tạp chí Nhà nước
Thứ hai, cùng một vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng nhưng được quy định ở nhiều nghị định khác nhau với hình thức xử phạt và mức tiền phạt khác nhau.
Hiện nay, xuất hiện tình trạng một số vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng tại Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP có sự chồng chéo với Nghị định số 155/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/11/2016 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường, Nghị định số 46/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 26/5/2016 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt, Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) của Chính phủ ngày 12/11/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo, Nghị định số 64/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07/05/2018 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giống vật nuôi, thức ăn chăn ni, thủy sản, Nghị định số 139/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/11/2017 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư, xây dựng, Nghị định số 176/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2013 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế.
Cụ thể, điểm b khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi “đổ nước
hoặc để nước chảy ra khu tập thể, lịng đường”. Trong khi đó, đối với hành vi “xả nước ra đường bộ khơng đúng nơi quy định” thì điểm đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số
46/2016/NĐ-CP không áp dụng hình thức phạt cảnh cáo mà chỉ quy định một hình thức phạt tiền với mức tiền phạt từ 300.000 đồng đến 400.000 đồng.
Điểm c khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi “tiểu tiện, đại tiện ở
đường phố, trên các lối đi chung ở khu cơng cộng và khu dân cư”. Trong khi đó, điểm
b khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với hành vi “vệ sinh cá nhân (tiểu tiện, đại tiện) không
đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi cơng cộng”. Bên
cạnh đó, khoản 1 Điều 23 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) lại quy định “phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với hành vi viết, vẽ, làm bẩn hoặc làm ô uế di tích lịch sử - văn
hóa, danh lam thắng cảnh, cơng trình văn hóa, nghệ thuật”. Hành vi “làm ô uế” có
nội hàm ý nghĩa rất rộng, bao gồm rất nhiều những hành vi có tính chất giống nhau là gây nên tình trạng mất vệ sinh mà trong đó tiểu tiện, đại tiện khơng đúng nơi quy định là một dạng biểu hiện rất cụ thể của hành vi này. Không những vậy, khoản 1 Điều 44 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP quy định “phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với hành vi xả phân, rác, đổ phế thải xây dựng, phóng
uế; chăn ni súc vật; trồng cây, rau, hoa màu trong khu vực an tồn các cơng trình
thuộc hệ thống cấp nước”. Theo Nghị định này, hành vi “phóng uế” tức “tiểu tiện, đại tiện” ở nơi cơng cộng là “cơng trình thuộc hệ thống cấp thốt nước” thì mức tiền phạt
từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng. Như vậy, cùng một loại hành vi nhưng Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP), Nghị định số 139/2017/NĐ-CP, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP và Nghị định số 167/2013/NĐ-CP lại có các chế tài hồn toàn khác nhau. Nếu chỉ xét riêng hành vi
“tiểu tiện, đại tiện khơng đúng nơi quy định” thì mức tiền phạt đã rất khác nhau. Trong
đó, mức tiền phạt theo Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP là nặng nhất, gấp 10 lần mức tiền phạt theo Nghị định số 167/2013/NĐ-CP.
Điểm e khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi “nuôi gia súc, gia cầm, động vật gây mất vệ sinh chung ở khu dân cư”. Đồng thời, điểm a khoản 1 Điều
25 Nghị định số 64/2018/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với “chuồng trại xây dựng không đúng yêu cầu kỹ thuật ảnh hưởng đến vệ sinh thú y, môi trường trong chăn ni”. Có thể thấy hành vi này là một biểu hiện cụ
thể của việc nuôi gia súc, gia cầm, động vật gây mất vệ sinh ở khu dân cư nhưng Nghị định số 64/2018/NĐ-CP lại quy định mức tiền phạt cao hơn và đồng thời không áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo như Nghị định số 167/2013/NĐ-CP.
Điểm d khoản 2 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi “để rác, chất thải, xác động vật hoặc bất cứ vật gì khác mà gây ơ nhiễm ra nơi cơng cộng hoặc chỗ có vịi nước, giếng nước ăn, ao, đầm, hồ mà thường ngày nhân dân sử dụng trong sinh hoạt làm mất vệ sinh”. Trong khi đó, đối với hành vi “xả rác, chất thải sinh hoạt, chất thải của người
và gia súc có khối lượng dưới 1m3/ngày đêm vào nguồn nước dùng cho ăn uống sinh hoạt và khu vực cơng cộng” thì khoản 1 Điều 14 Nghị định số 176/2013/NĐ-CP quy
định có thể phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền với mức thấp hơn so với quy định tại Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, cụ thể chỉ phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng.
Tương tự, đối với các hành vi đổ rác, chất thải không đúng nơi quy định ở khu vực công cộng được quy định bởi ba nghị định khác nhau với mức tiền phạt khác nhau. Cụ thể, theo điểm c, d khoản 2 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thì hành vi “đổ
rác, chất thải hoặc bất cứ vật gì khác vào hố ga, hệ thống thốt nước cơng cộng, trên vỉa hè, lòng đường”, “để rác, chất thải, xác động vật hoặc bất cứ vật gì khác mà gây ơ nhiễm ra nơi cơng cộng” sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng. Trong
khi đó, theo điểm đ khoản 2 Điều 12 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP thì hành vi “đổ rác,
xả nước ra đường bộ không đúng nơi quy định” bị phạt tiền từ 300.000 đồng đến
400.000 đồng. Ngoài ra, theo điểm d khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP thì hành vi “vứt, thải rác thải sinh hoạt trên vỉa hè, đường phố hoặc vào hệ thống thoát
nước thải đơ thị hoặc hệ thống thốt nước mặt trong khu vực đô thị” sẽ bị phạt tiền từ
5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng.
Từ phân tích trên, có thể thấy, mỗi nghị định khác nhau lại quy định một hình thức xử phạt, một mức tiền phạt khác nhau đối với cùng một vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh công cộng. Thực trạng này không phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP): “Trường hợp hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực này nhưng
do tính chất vi phạm đặc thù của hành vi đó, thì có thể quy định và xử phạt trong nghị định xử phạt vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực khác. Trong trường hợp này, hình thức, mức xử phạt quy định phải thống nhất với quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính của lĩnh vực quản lý nhà nước tương ứng”.
Chính vì lẽ đó, tác giả kiến nghị, Chính phủ cần phải tiến hành rà soát lại các quy định của pháp luật trong việc xử phạt vi phạm hành chính về giữ gìn vệ sinh cơng cộng được quy định tại Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP với các quy định tương ứng trong các nghị định khác như Nghị định số 176/2013/NĐ-CP, Nghị định số