7. Cơ cấu của đề tài
1.2. Khái niệm, đặc điểm, mục đích xử phạt vi phạm hành chính đối vớ
1.2.1. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức th
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng diễn ra rất phổ biến và phức tạp. Những vi phạm này không chỉ ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng mà còn gây ra hậu quả nhất định đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do đó, việc xử phạt vi phạm hành chính là một trong những biện pháp quan trọng, được sử dụng để răn đe cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính.
Để cơng tác xử phạt vi phạm hành chính được thực hiện thống nhất, hiệu quả thì cần làm sáng tỏ khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính”. Trên cơ sở nhận thức chính xác về “xử phạt vi phạm hành chính” mới có thể đưa ra khái niệm thống nhất về “xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng
có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng”. Theo khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi
phạm hành chính năm 2012 thì “xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm
quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.
Tương tự như khái niệm “vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng”, khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng” cũng không được quy định cụ thể, rõ ràng.. Do đó, trên
cơ sở khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” nói chung, tác giả mạnh dạn đưa ra khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình
khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng”. Theo đó, “xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng là việc người có thẩm quyền xử phạt tiến hành các hoạt động nhằm áp dụng hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả đối với
cá nhân, tổ chức tiến hành tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”.
1.2.2. Đặc điểm xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Thứ nhất, cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng khi có hành vi vi phạm được quy định trong Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020).
Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định:
“Nghị định này quy định về hành vi vi phạm hành chính, hình thức và mức phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền lập biên bản và xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý cơng trình hạ tầng kỹ thuật (trong đơ thị, khu đô thị mới, dự án phát triển nhà ở, khu công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao); kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở”29. Như vậy, cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có “hành vi vi phạm”
được quy định trong Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020). Việc xử phạt này cũng phù hợp theo nguyên tắc “chỉ xử phạt vi phạm hành
chính khi có vi phạm hành chính do pháp luật quy định”30.
Đồng thời, Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng xác định cụ thể chỉ xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, cá nhân khi
“có hành vi vi phạm hành chính quy định tại Nghị định này xảy ra trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác”31. Như vậy, để xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng phải đồng thời thỏa mãn hai điều kiện đó là: i. phải có hành vi vi phạm được quy định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020); ii. hành vi này xảy ra trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Do đó, khi tiến hành xử phạt, người có thẩm quyền phải xác định cụ thể có hay khơng hành vi vi phạm, hành vi này có
29 Điều 1 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020).
30 Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
được quy khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) hay không? Tuy nhiên, cần lưu ý là không phải cá nhân, tổ chức nào thực hiện vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng cũng đều bị xử phạt theo khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020). Cụ thể, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đưa ra quy định ngoại lệ là không xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp “điều ước quốc tế mà Việt
Nam là thành viên có quy định khác”32.
Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng chỉ thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và lực lượng thanh tra chuyên ngành xây dựng.
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng thuộc về hai chủ thể: i. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); ii. lực lượng thanh tra xây dựng (Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành, Chánh thanh tra Sở Xây dựng, Chánh thanh tra Bộ Xây dựng).
So với các lĩnh vực khác như đất đai, mơi trường, báo chí, an ninh trật tự, an tồn xã hội33 thì số lượng chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói chung và đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng khơng đa dạng. Như đã trình bày, chủ thể có thẩm quyền xử phạt đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng chỉ thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và lực lượng thanh tra xây dựng. Mặc dù vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng diễn ra thường xuyên, liên tục và phổ biến nhưng việc xác định vi phạm khơng đơn giản, nếu khơng muốn nói là rất phức tạp. Cụ thể, muốn xác định hành vi xây dựng sai nội dung giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền phải tiến hành hàng loạt các hoạt động chứng minh liên quan đến yếu tố tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, phải sử dụng đến thiết bị nghiệp vụ, kỹ thuật. Do đó, việc xử phạt nhất định phải được tiến hành bởi những chức danh chuyên ngành (lực lượng thanh tra xây dựng) hoặc những chủ thể có khả năng huy động nhân lực, vật lực đầy đủ phục vụ cho hoạt
32 Khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
33 Cao Vũ Minh (2020), “Nhận diện bất cập trong quy định xử phạt vi phạm hành chính về trật tự cơng cộng”,
động chứng minh (Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp). Quy định trên cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm cho việc xử phạt được tiến hành khách quan, công bằng, đúng thẩm quyền, chính xác, hạn chế đến mức thấp nhất những sai sót dẫn đến quyết định xử phạt bị khiếu nại, khởi kiện.
Thứ ba, quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi
cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng chỉ áp dụng hình thức phạt chính là phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả.
Vi phạm hành chính đối với hành vi hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng xảy ra do lỗi cố ý của chủ thể. Hành vi này gây ảnh hưởng lớn đến trật tự quản lý nhà nước về xây dựng và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khác. Hành vi trái pháp luật của cá nhân, tổ chức có vai trị quyết định trong việc xử phạt vi phạm hành chính. Việc xử phạt các vi phạm này chỉ căn cứ vào hành vi mà khơng cần phải có yếu tố tài sản đóng vai trị là “công cụ, phương tiện hỗ trợ” cho hành vi vi phạm.
Xuất phát từ yếu tố này nên nhà làm luật quy định áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền và khơng đồng thời áp dụng hình thức xử phạt bổ sung đối với các vi phạm về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng.
Bên cạnh hình thức phạt chính là phạt tiền thì vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng còn bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả nhằm lập lại trật tự quản lý bị xâm hại, khắc phục những thiệt hại xấu do vi phạm hành chính gây ra. Cụ thể, đối với các vi phạm này, chủ thể vi phạm sẽ bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả là “buộc tháo
dỡ cơng trình, phần cơng trình xây dựng vi phạm”.
Thứ tư, việc xử phạt các vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng được thực hiện theo các nguyên tắc, thủ tục được quy định trong pháp luật xử phạt vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói riêng.
Xử phạt vi phạm hành chính là việc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả do pháp luật quy định đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Khi xử phạt các vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, người có thẩm quyền phải tuyệt đối tuân thủ các nguyên tắc xử phạt được quy định trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Ngồi ra, người có thẩm quyền cịn phải tuân thủ thủ tục xử phạt. Cụ thể, khi xử phạt tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, người có thẩm quyền phải lập biên bản vi phạm hành chính và u cầu tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm dừng thi cơng xây dựng cơng
trình. Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm phải làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Hết thời hạn quy định nêu trên, tổ chức, cá nhân vi phạm không xuất trình với người có thẩm quyền xử phạt giấy phép xây dựng hoặc giấy phép xây dựng được điều chỉnh thì bị áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ cơng trình, phần cơng trình xây dựng vi phạm.
1.2.3. Mục đích xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng
Mục đích trừng trị
Khi tiến hành xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, chủ thể có thẩm quyền xử phạt sẽ áp dụng hình thức xử phạt mang tính chất kinh tế là phạt tiền. Hình thức xử phạt này “đánh vào kinh tế” của người bị xử phạt. Điều này thể hiện sự trừng trị nghiêm khắc của nhà nước đối với chủ thể vi phạm hành chính, làm cho họ bị tổn thất nhất định về kinh tế. Thực tế đã chứng minh nếu khơng có chế tài tương xứng khó có thể ngăn chặn được những vi phạm này. Một khi không phải “dè chừng” những thiệt hại về kinh tế thì cá nhân, tổ chức có thể sẽ ngang nhiên vi phạm pháp luật.
Mục đích răn đe, giáo dục
Vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng gây ảnh hưởng đến trật tự quản lý của Nhà nước về xây dựng, gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khác. Để bảo đảm trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, Nhà nước cần có những chế tài hữu hiệu nhằm xử lý hành vi vi phạm nói chung và vi phạm về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng nói riêng. Trong tương quan này thì xử phạt vi phạm hành chính được xem là một trong những công cụ hữu hiệu.
Theo quy định pháp luật, hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng bị áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền. Mục đích chính của việc phạt tiền là nhằm ngăn ngừa tình trạng tái diễn hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức. Bên cạnh đó, chế tài phạt tiền cũng hướng tới mục đích răn đe, giáo dục cá nhân, tổ chức khác thực hiện hành vi tương tự. Với việc tạo ra tâm lý “sợ bị phạt”, các cá nhân, tổ chức sẽ kiềm chế để không thực hiện hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng nói chung và hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng nói riêng.
Mục đích khơi phục lại trật tự pháp luật
Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật nên có tính nguy hiểm cho xã hội. Tính nguy hiểm cho xã hội thể hiện ở chỗ vi phạm hành chính phá vỡ trật tự xã hội được Nhà nước thiết lập, xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm đến quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, xã hội, Nhà nước. Về mặt lý luận, khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ. Các loại khách thể của vi phạm hành chính rất đa dạng, đó là: trật tự nhà nước và xã hội, sở hữu của Nhà nước, của tổ chức, trật tự quản lý34. Vi phạm hành chính về tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng không chỉ xâm phạm trật tự nhà nước về xây dựng mà còn ảnh hưởng rất lớn đến quy hoạch xây dựng và có nguy cơ gây ra sự cố cơng trình xây dựng và tạo ra vùng nguy hiểm trong thi cơng xây dựng cơng trình. Chính vì vậy, việc xử phạt các hành vi vi phạm, trong một phạm vi nhất định có thể khơi phục lại trật tự pháp luật.
Ngoài hình thức phạt tiền, các nhân, tổ chức thực hiện hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả