địa bàn Tp Hồ Chí Minh
2.3. Thực trạng xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng
2.3.2. Những vướng mắc, nguyên nhân và giải pháp hoàn thiện
2.3.2.1. Những vướng mắc trong công tác xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh
Mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong cơng tác đấu tranh, phịng chống vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, song thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính đối với vi phạm này trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh vẫn cịn tồn tại một số hạn chế, từ đó làm giảm hiệu quả của việc xử phạt.
Thứ nhất, người có thẩm quyền áp dụng sai mức tiền phạt khi ban hành quyết định xử phạt đối với chủ thể vi phạm.
Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, khi áp dụng hình thức xử phạt tiền thì mức tiền phạt cụ thể đối với một hành vi vi phạm hành chính là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu
có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng không được vượt quá mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt90. Bên cạnh đó, để phân biệt mức phạt tiền đối với vi phạm hành chính giữa cá nhân và tổ chức, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Đối với cùng
một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân”91.
Trong lĩnh vực xây dựng, Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Nghị định này là mức phạt
áp dụng đối với tổ chức (trừ mức phạt quy định tại điểm a khoản 1, điểm a và điểm b khoản 2, điểm a và điểm b khoản 3, điểm a và điểm b khoản 4, điểm a và điểm b khoản 5, khoản 7, điểm a và điểm b khoản 8, điểm a và điểm b khoản 9 Điều 15;
khoản 1 Điều 23; điểm a khoản 1, điểm a và điểm b khoản 2, điểm a và điểm b khoản 3 Điều 30; khoản 1 Điều 58; điểm a khoản 3 Điều 63; Điều 64; khoản 1 (trừ điểm e) Điều 66 Nghị định này là mức phạt áp dụng đối với cá nhân). Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với cá nhân bằng 1/2 mức phạt tiền đối với tổ chức”92. Do vậy, để xác định chính xác mức tiền phạt đối với cá nhân hay tổ chức vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng nói chung và hoạt động tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng nói riêng địi hỏi người có thẩm quyền phải xác định chính xác hành vi vi phạm, trên cơ sở đó sẽ xác định mức phạt phù hợp cho từng chủ thể vi phạm. Tuy nhiên, qua nghiên cứu hoạt động xử phạt đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh, tác giả phát hiện khơng ít trường hợp người có thẩm quyền áp dụng sai mức tiền phạt so với quy định của pháp luật.
Ví dụ: ngày 26/12/2018, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Bình Chánh là ơng Nguyễn Công Tuấn đã ban hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 521/QĐ-XPVPHC để xử phạt ông Nguyễn Công Tuấn (sinh ngày 02/5/1952) vì đã thực hiện hành vi tổ chức thi cơng xây dựng cơng trình nhà ở riêng lẻ ở đơ thị khơng có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng (cụ thể tổng diện tích vi phạm là 130 m2, bao gồm: trệt 70 m2 + gác 60 m2; sàn đổ giả, vách gạch, mái tôn) với số tiền 12.500.000 đồng, đồng thời yêu cầu ông Tuấn ngừng thi công
xây dựng cơng trình và thực hiện xin cấp giấy phép trong thời hạn 60 ngày theo quy
90 Khoản 4 Điều 23 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
91 Điểm e khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
định, nếu khơng thực hiện thì áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ
cơng trình vi phạm”.
Tuy nhiên, đối chiếu với quy định tại điểm b khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP, hành vi nói trên sẽ bị phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng và đây là khung tiền phạt dành cho chủ thể vi phạm là cá nhân chứ khơng phải dành cho tổ chức. Do có sự nhầm lẫn khi xác định khung tiền phạt áp dụng nói trên dẫn đến người có thẩm quyền đã chia đơi mức tiền phạt trung bình và áp dụng mức phạt 12.500.000 đồng đối với ông Tuấn là không chính xác. Lẽ ra trường hợp này phải áp dụng mức tiền phạt 25.000.000 đồng (mức trung bình của khung tiền phạt) thì mới chính xác theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, người có thẩm quyền áp dụng sai tình tiết tăng nặng khi ban hành quyết định xử phạt.
Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định nguyên tắc: “Việc xử phạt vi phạm
hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng”93. Do vậy, khi tiến hành xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, người có thẩm quyền phải đánh giá một cách tồn diện các tình tiết của vụ vi phạm để có cách thức xử phạt phù hợp. Sự xuất hiện của các tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng sẽ làm thay đổi tính chất, mức độ của vi phạm hành chính so với các trường hợp vi phạm thơng thường. Vì vậy, mức độ trách nhiệm hành chính áp dụng đối với chủ thể vi phạm cũng sẽ có sự thay đổi theo hướng giảm nhẹ hoặc tăng nặng hơn. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện nguyên tắc công bằng trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời thể hiện sự phân hóa mức độ trách nhiệm hành chính. Tuy nhiên, việc áp dụng các tình tiết này chỉ thật sự có ý nghĩa khi người có thẩm quyền áp dụng đúng quy định của pháp luật, ngược lại nếu áp dụng sai các tình tiết này thì việc xử phạt không đạt được hiệu quả mong đợi mà cịn có khả năng làm cho việc xử phạt bị vô hiệu. Nghiên cứu thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng liên quan đến hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng, tác giả phát hiện có những trường hợp người có thẩm quyền áp dụng các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng không phù hợp với các điều kiện do pháp luật quy định.
Ví dụ: ngày 31/10/2018, Phó Chánh Thanh tra Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh đã ban hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 2062/QĐ-XPVPHC để xử phạt bà Vũ Minh Thu (sinh ngày 14/7/1944) về hành vi tổ chức thi công xây
dựng cơng trình sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp đối với cơng trình xây dựng nhà ở riêng lẻ tại lô đất S12, khu A đô thị mới Nam Tp. Hồ Chí Minh (cụ thể: tầng 3 với diện tích 24,98 m2; kết cấu cột bê tơng cốt thép, sàn bê tông cốt thép, mái bê tông cốt thép, vách gạch; tình trạng cơng trình vi phạm: đã xây xong) với số tiền
15.000.000 đồng, đồng thời đề nghị bà Vũ Minh Thu ngừng thi công xây dựng công
trình và thực hiện xin cấp giấy phép trong thời hạn 60 ngày theo quy định, nếu khơng thực hiện thì áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ cơng trình
vi phạm”.
Sau khi bị xử phạt, bà Vũ Minh Thu tiếp tục thực hiện vi phạm nêu trên và bị Đội Thanh tra địa bàn Quận 7 lập biên bản vi phạm hành chính số 2273/BB-VPHC lúc 10 giờ 30 phút ngày 14/11/2018. Đến ngày 6/12/2018, Phó Chánh Thanh tra Sở Xây dựng Tp. Hồ Chí Minh ban hành Quyết định xử phạt mới số 2485/QĐ- XPVPHC xử phạt bà Vũ Minh Thu về hành vi tiếp tục thực hiện vi phạm theo quy định tại điểm b khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP với khung tiền phạt từ 35.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng. Điều đáng nói là nội dung Quyết định xử phạt này có áp dụng tình tiết tăng nặng “vi phạm hành chính nhiều lần” đối với bà Vũ Minh Thu và xử phạt với mức tiền phạt tối đa là 40.000.000 đồng.
Tuy nhiên, đối chiếu với quy định về điều kiện áp dụng tình tiết tăng nặng
“vi phạm hành chính nhiều lần” trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì
việc áp dung tình tiết này trong vụ việc bị xử phạt nói trên là khơng chính xác. Cụ thể, “vi phạm hành chính nhiều lần là trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện hành
vi vi phạm hành chính mà trước đó đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính này nhưng chưa bị xử lý và chưa hết thời hiệu xử lý”94, để áp dụng tình tiết này địi hỏi phải thõa mãn điều kiện “vi phạm hành chính trước đó chưa bị xử lý và chưa hết
thời hiệu xử lý”. Trong vụ việc vi phạm của bà Vũ Minh Thu, khi thực hiện hành vi
tổ chức thi cơng xây dựng cơng trình sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp đối với công trình xây dựng nhà ở riêng lẻ lần đầu tiên bà đã bị Thanh tra Sở Xây dựng lập biên bản vi phạm và ra quyết định xử phạt, nghĩa là vi phạm này của bà đã bị xử phạt. Sau đó, bà lại tiếp tục thực hiện vi phạm thì trong trường hợp này hành vi của bà được xem là vi phạm mới, do đó sẽ khơng thể áp dụng tình tiết tăng nặng “vi phạm hành chính nhiều lần” mà phải áp dụng khoản 9 Điều 15 Nghị định số
139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) để xử phạt thì mới phù hợp. Cụ thể, theo điểm b khoản 9 Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì hành vi “tổ chức xây dựng cơng trình sai nội dung giấy phép
xây dựng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị đã bị xử phạt vi phạm hành
chính mà tái phạm95” thì bị phạt tiền từ 70.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng. Do
đó, trong trường hợp này, người có thẩm quyền phải xử phạt bà Vũ Minh Thu về hai hành vi vi phạm là: i. tổ chức thi cơng xây dựng cơng trình sai nội dung giấy phép
xây dựng được cấp và ii. tổ chức xây dựng cơng trình sai nội dung giấy phép xây
dựng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà tái phạm.
Thứ ba, việc ban hành văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi cơng cơng trình khơng có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng không phù hợp với quy định của pháp luật.
Nhằm đáp ứng tính nhanh chóng, kịp thời trong công tác xử phạt vi phạm hành chính, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho phép người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính giao cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Điều 54 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định việc giao quyền xử phạt vi phạm hành chính được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền. Cấp phó được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt vi phạm hành chính của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác. Mặc dù Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có quy định việc giao quyền xử phạt phải được thể hiện bằng “văn bản” nhưng lại khơng đề cập đến hình thức của văn bản giao quyền là gì, từ đó dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau trong thực tế.
Nhằm khắc phục “lỗ hổng” này, sau khi Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực, Chính phủ đã gấp rút ban hành Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 để quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính. Trong các biểu mẫu ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, Chính phủ quy định Phụ lục một số biểu mẫu trong xử phạt vi phạm hành chính. Đối với vấn đề giao quyền, Phụ lục này cũng quy định chi tiết
biểu mẫu “Văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính”. Tại mục số 3 của biểu mẫu này có hướng dẫn về hình thức của văn bản giao quyền như sau: “Ghi rõ loại
văn bản (công văn, thông báo, quyết định...) giao quyền”. Như vậy, có thể thấy
rằng, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP tuy không quy định một cách minh thị nhưng đã gián tiếp thừa nhận các chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính là cấp
95 Khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã
bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý”.
trưởng có thể tự do lựa chọn hình thức văn bản giao quyền khi giao quyền xử phạt vi phạm hành chính cho cấp phó96.
Qua khảo sát, tác giả nhận thấy người có thẩm quyền xử phạt là cấp trưởng lựa chọn rất nhiều hình thức khác nhau để ban hành văn bản giao quyền xử phạt vi phạm hành chính cho cấp phó. Có người lựa chọn hình thức văn bản giao quyền là
“cơng văn”97 vì cơng văn dùng để thơng tin trong hoạt động giao dịch, trao đổi công
tác hàng ngày trong các cơ quan như giao dịch, nhắc nhở, trả lời, đề nghị, mời họp, hướng dẫn thực hiện văn bản cấp trên, xin ý kiến, thăm hỏi, cảm ơn, phúc đáp. Trường hợp khác lại lựa chọn hình thức văn bản giao quyền xử phạt là “thơng
báo”98 vì thơng báo nhằm mục đích thơng tin về hoạt động, thông tin nhanh cho người quản lý của mình biết thi hành và những thơng tin về những tin tức khác mà người có liên quan cần biết. Trong khi đó, có người lại lựa chọn hình thức văn bản giao quyền xử phạt là “quyết định”99 vì nó thể hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác. Có thể thấy rằng, do sự cho phép của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP dẫn đến người có thẩm quyền đã ban hành văn bản giao quyền xử phạt cho cấp phó dưới nhiều hình thức khác nhau. Ở góc độ pháp lý, các văn bản giao quyền xử phạt này đều có giá trị pháp lý vì khơng trái với quy định của pháp luật nhưng về mặt thực tiễn lại tạo ra sự thiếu nhất quán trong áp dụng pháp luật.
Ngày 18/8/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 97/2017/NĐ-CP để sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, trong đó có sửa đổi,