Vai trò của chính sách đất nông nghiệp xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực khuyến khích phát triển nghành nông nghiệp, sử dụng đất đai nông nghiệp hiệu quả và bảo vệ lợi ích của nông dân lao động. Ở nước ta, vai trò của chính sách đất nông nghiệp càng quan trọng vì cho đến nay nông thôn vẫn là nơi cư trú và sinh nhai của hơn 70% dân số nước ta và nông nghiệp vẫn là ngành cung cấp tỷ trọng khá lớn trong GDP. Có thể xem xét vai trò của chính sách đất nông nghiệp trên các giác độ sau:
- Vai trò thứ nhất là Nhà nước tham gia khuyến khích nông nghiệp phát triển hiệu quả. Lịch sử phát triển của nông nghiệp gắn liền với quá trình con người khai thác, sử dụng các nguồn lực tự nhiên để trồng trọt và chăn nuôi nhằm đem lại các sản phẩm phục vụ đời sống con người. Nông nghiệp cung cấp sản phẩm thiết yếu cho phép con người có thể tồn tại và thực hành các ngành khác. Không có nông nghiệp con người không thể tồn tại. Ngày nay, nền kinh tế hiện đại không chỉ có nông nghiệp và nông nghiệp không phải ngành duy nhất làm ra của cải, nhưng nông nghiệp vẫn là ngành chủ yếu cung cấp sản phẩm nuôi sống con người, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp chế biến, hoặc nói cách khác, dù nông nghiệp chỉ chiếm phần nhỏ trong khối lượng của cải do xã hội tạo ra, nhưng nó không thể thiếu trong cơ cấu kinh tế quốc dân, ngược lại, nông nghiệp vẫn giữ vai trò nền tảng, ngành kinh tế cơ sở của xã hội.
Trong nông nghiệp, đất giữ vai trò quan trọng. Sản xuất nông nghiệp, mà trước hết là hoạt động trồng trọt, gắn liền với sử dụng không gian và những đặc tính của đất đai. Vai trò của đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu trong nông nghiệp; đất đai là yếu tố môi trường của hoạt động kinh doanh nông nghiệp; đất đai là yếu tố cấu thành lên lợi thế trong kinh doanh nông nghiệp.
Nông nghiệp và đất nông nghiệp có vai trò quan trọng như vậy nhưng trong thực tế con người không phai khi nào cũng sử dụng đất nông nghiệp một cách hợp lý để phục vụ tốt nhất cho cuộc sống của con người và xã hội loài người. Lịch sử đã cho thấy nhiều hiện tượng sử dụng đất không hợp lý như nông dân bỏ ruộng hoang do canh tác không đủ sống, địa to quá cao ngăn cản đầu tư vào nông nghiệp; tình trạng nông dân canh tác không hợp lý làm kiệt quệ đất... ngoài ra việc khi thác đất lâm nghiệp không đúng cách đã làm cho đất đi bị bạc màu, nạn phá rừng làm mất cân bằng sinh thái.... tất cả những khiếm khuyết đó đã dẫn đến lãng phí nguồn lực đất đai.
- Vai trò thứ hai là tạo môi trường thể chế cho kinh doanh nông nghiệp hướng tới tăng trưởng và hiệu quả. Bởi vì Nhà nước là thể chế có khả năng nhất trong việc bảo đảm quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai của nông dân. Trong thực tế người ta có thể thấy các hình thức bảo đảm quyền sử dụng đất khác như sở hữu của cộng đồng dân cư theo nguyên tắc tự quản, tự bảo vệ bằng các phương tiện ca nhân... Tuy nhiên, trong điều kiện kinh tế thị trường, bảo dảm quyền sở hữu và sử dụng đất đai thông qua thể chế Nhà nước có lợi nhất do Nhà nước có sẵn cơ chế để thực hiện các dịch vụ pháp lý nhằm bảo hộ quyền sở hữu như pháp luật, sức mạnh bạo lực, hệ thống quản lý hành chính và tư pháp... Việc bảo đảm quyền sở hữu và sử dụng đất đai mang lại các lợi ích sau:
+ Tác động tích cực đến tăng trưởng nông nghiệp. Bởi vì quyền sở hữu và sử dụng đất đai được bảo đảm sẽ tăng cường khuyến khích các hộ gia đình và doanh nghiệp kinh doanh nông nghiệp đầu tư vào đất đai, nhờ đó có thê cải thiện năng suất và hiệu quả sử dụng đất đai;
+ Kích hoạt thị trường cho thuê và trao đổi đất nông nghiệp, nhờ đó làm cho việc phân bổ đất đến những người thiếu đất, những người sử dụng đất linh hoạt hơn.
+ Giảm chi phí chủ đất sử dụng để bảo vệ đấ như xây tường chắn, đắp bờ to, thuê người hoặc bản thân chủ đất phải giám sát thường xuyên... Nguồn kinh phí tiết kiệm này, một mặt làm giảm chi phí sản xuất sản phẩm nông nghiệp, mặt khác có thể dùng để tăng đầu tư trở lại cho kinh doanh nông nghiệp.
+ Nông dân có thể yên tâm cho thuê đất để đi tìm công ăn việc làm mà vẫn có thể bảo vệ được đất đai của mình.
+ Quyền sở hữu và sử dụng đất được đảm bảo có thể giúp nông dân tiếp cận thị trường tín dụng thông qua việc sử dụng các quyền về đất đai của mình để thế chấp.
- Vai trò thứ ba là thiết lập sự công bằng có thể trong phân phối và sư dụng đất nông nghiệp.
Đất là tài sản lớn nhất của gia đình nông dân, nhất là nông dân nghèo. Nhằm hỗ trợ nông dân nghèo, giúp họ thoát khỏi sự bóc lột của những người cho vay nặng lãi ở nông thôn, giúp họ vươn lên thoát nghèo, chính sách đất nông nghiệp còn bao hàm hoạt động hỗ trợ tài chính chuộc lại đất, hoạt động khuyến nông, hoạt động hỗ trợ người nông dân nghèo liên kết với nhau trong Hợp tác xã được ưu đãi giao đất sử dụng...
Đặc biệt việc giao đất đai cho nông dân, nhất là xác định quyền của phụ nữ bình đẳng với nam giới trong quyền nhận đất đã góp phần xóa đói giảm nghèo ở nông thôn, khuyến khích các gia đình chỉ tiêu nhiều hơn cho học hành của con cái.
Ngoài ra, việc hoạch định và thực hiện chính sách đất nông nghiệp còn giúp Nhà nước thực thi được các chính sách phát triển kinh tế khác như chính sách công nghiệp hóa đất nước, chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách
phát triển nông thôn hiện đại.. Thông qua việc quy hoạch và bảo vệ quy đất nông nghiệp, cũng như nhờ khuyến khích nông dân sử dụng đất hiệu quả Nhà nước có thể chuyển một phần đất này làm nhà ở và xây dựng các cơ sở kinh tế phi nông nghiệp. Ngoài ra chính sách đất nông nghiệp đúng đắn còn góp phần bảo vệ môi trường, gìn giữ vốn rừng và tạo cảnh quan sống có chất lượng cao.
2.2.Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Chính sách đất nông nghiệp của một số quốc gia trên thế giới
2.2.1.1. Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc
Trung Quốc, với diện tích lãnh thổ trải dài trên 9,5 triệu km2 và dân số khoảng 1,3 tỷ dân, có những đặc điểm khác với Việt Nam, nhưng có chung đặc điểm là đang thực thi công cuộc đổi mới từ mô hình kinh tế xã hội chủ nghĩa sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Nông dân Trung Quốc chiếm hơn 80% dân số và canh tác trên diện tích hơn 100 triệu ha đất nông nghiệp, bằng 7% đất canh tác của toàn thế giới. Trong nhiều năn nay Trung Quốc vẫn xác định nông nghiệp là ngành kinh tế quan trọng, ngành nuôi sống phần lớn dân cư của đất nươc. Vì thế, chính sách đất nông nghiệp và đất nông nghiệp của Trung Quốc trong một số năm gần đây có sự thay đổi lớn. Từ năm 1979 Trung Quốc bắt đầu thực hiên cải cách trong tất cả các lĩnh vực và từ đó đất nước này đã có tốc độ phát triển cao hơn các nước thuộc vùng Châu Á – Thái Bình Dương. Hiện nay, Trung Quốc là một trong những quốc gia đứng đầu thế giới về sản xuất nông lâm sản và số lượng cũng như chất lượng của những nông sản xuất khẩu của Trung Quốc ngày càng được nâng cao. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, một trong những nguyên nhân quan trọng giúp Trung Quốc đạt được những thành tựu nông nghiệp là sự thay đổi về chính sách ruộng đất.
Chính sách đất nông nghiệp của Trung Quốc được đổi mới ở 3 nội dung; quyền sở hữu đất nông nghiệp. Quyền sử dụng đất nông nghiệp và quyền chuyển nhượng, mua bán thừa kế đất nông nghiệp.
- Quyền sở hữu đất nông nghiệp: đất đai vẫn thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý. Trong quả lý sử dụng đất, nước này thực hiện trao thêm quyền về đất đai cho hộ nông dân và các xí nghiệp kinh doanh phi nông nghiệp. Dễ nhận thấy nhất là trong những năm gần đây chính phủ Trung Quốc nhiều lần cho phép kéo dài thời gian canh tác trên ruộng đất của hộ nông dân. Trung Quốc từng bước tách rời quyền sở hữu do nhà nước đại diện với quyền kinh doanh của hộ nông dân, xí nghiệp thông qua chế độ khoán sản lượng đến hộ. Quy trình hoàn thiện chính sách khoán được nâng cao từng bước, từ khoán việc đến khoán sản lượng,, từ khoán nhóm sản xuất đến khoán hộ gia đình. Qua thực tiễn của Trung Quốc, chính sách khoán đến hộ gia đình có những ưu điểm sau:
Thứ nhất, sử dụng được thế mạnh của nông nghiệp gia đình truyền thống với tính cần cù chịu khó của nông dân Trung Quốc.
Thứ hai là tận dụng được nguồn lao động dồi dào, giá rẻ ở nông thôn Trung Quốc. Sự kết hợp giữa các gia đình trong phạm vi nhỏ dễ thích ứng với tính bất thường của điều kiện tự nhiên và chênh lệch giữa thời gian sản xuất, sử dụng triệt để các loại sức lao động, tư liệu lao động, thời gian lao động đã làm nên phần lớn tốc độ tăng trưởng của nông nghiệp Trung Quốc.
Thứ ba, chính sách khoán đã kết hợp trực tiếp người lao động với đất đai, gắn nỗ lực lao động trên đất với kết quả hưởng từ đất. Đây là vấn đề mà trước cải cách, chế độ công xã nhân dân không thể giải quyết được. Nói cách khác, chính sách khoán đã khơi dậy động lực lao động tự giác và gắn với hiệu quả của người nông dân Trung Quốc.
Thứ tư, kinh tế gia đình được coi trọng làm cho sản xuất có khả năng thích ứng cao, đã tận dụng được sức sản xuất thủ công sã có của người nông dân kết hợp với phát triển sức sản xuất thủ công sẵn có của người nông dân kết hợp với phát triển sức kéo động vật và nhanh chóng áp dụng công cụ sản
xuất hiện đại. Nhờ chính sách khoán, nông nghiệp Trung Quốc thoát khỏi khó khăn đầu những năm 80.
- Quyền sử dụng đất: Trung Quốc thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nông dân. Từ năm 1993, 85 triệu hộ nông dân Trung Quốc đã được cấp quyền sử dụng đất trong 3 năm sau khi trải qua gia đoạn thăm dò khoán hộ gia đình từ năm 1984. Việc cấp quyền sử dụng đất đã đem đến sự an tâm canh tác và những kích thích lợi ích gắn bó của bản thân người nong dân. Chỉ thị số 18 của Trung ương Đảng cộng sản Trung Quốc tháng 12-2001 càng củng cố hơn sự an tâm của người nông dân khi tái khẳng định quyền chuyển nhượng đất của nông dân, đồng thời lên án bất kỳ trường hợp khoán lại đất đai nào của các cấp chính quyền địa phương mà trong thực tế là thu hồi đất để cấp lại cho các nhà đầu tư hay tập đoàn. Chỉ thị này đã biến thành luận pháp vào tháng 12-2002 bằng một đạo luật khẳng định quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất,từ đây đất biến thành vàng. Giá trị đất đai, được ước tính từ 400-1000 tỉ USD, trở thành tài sản của nông dân. 98 triệu hộ nông dân được cấp quyền sử dụng đất theo đạo luật này. Những bước chuyển biến mạnh mẽ về vấn đề đất đai đã giúp Trung Quốc gặt hái được nhiều thành công về kinh thế. Tới đây, Trung Quốc tiếp tục hoàn thiện chương trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ nông dân.Hiện nay, Trung Quốc đã đề ra phương châm “kinh doanh hai tầng”nghĩa là kết hợp chặt chẽ giữa tính phân tán với tính tập trung. Việc trao thêm quyền sử dụng đất cũng từng bước được thực hiện, hộ gia đình được phép sử dụng đất sản xuất từ thời gian 3 năm đến 15, 20, 30 thậm chí đến 50 năm, từ không cho phép thuê nhân công đến cho phép, thậm chí thuê nhiều nhân công.
- Quyền chuyển nhượng, thừa kế đất nông nghiệp: hộ gia đình nông dân được quyền để lại cho con cái mình thừa kế nhưng đất đai mà mình đang sử dụng nhằm mục đích phát triển sản xuất nông nghiệp.
Kinh nghiệm của Trung Quốc chỉ ra rằng, mặc dù nhà nước có thiện ý, nhưng những kế hoạch nóng vội trong cải cách quan hệ ruộng đất ở nông thôn sẽ không thành công khi không khai thác được động lực trong nông dân. Hơn nữa, khi ky thuật canh tác còn cơ bản là thủ công thì kinh tế hộ còn có ưu thế và phát huy tinh thần lao động của nông dân.
2.2.1.2. Chính sách đất nông nghiệp của Đài Loan
Sau khi tách khỏi Trung Quốc, Đài Loan đã tiến hành cải cách ruộng đất khá triệt để. Quá trình cải cách ruộng đất được tiến hành từ năm 1949 đến năm 1953 thông qua ba bước:
Bước 1: Thực hiện chính sách giảm tô 25% từ đầu năm 1950.
Bước 2: Công hữu hóa ruộng đất do giai cấp địa chủ, giới cầm quyền và tư nhân Nhật Bản chiếm hữu để bán cho nông dân không co hoặc ít ruộng với kỳ hạn trả nợ tương đối dài và giá thấp.
Bước 3: Mua lại đất trên mức hạn điền và bán ưu đãi cho nông dân. Kết quả của cải cách là chính quyền đã bán lại cho 49 vạn hộ nông dân tổng diện tích 4,1 triệu ha ruộng. Sau cải cách, quan hệ ruộng đất phong kiến đã bị xóa bỏ, trước cải cách 63% nông dân Đài Loan phải cấy thuê cho địa chủ, sau cải cách hầu như không còn nông dân làm thuê.
Năm thức 19 Trung hoa Dân Quốc, Quốc hội Đài Loan đã thông qua luật đất đai đầu tiên. Từ đó đến nay luật đất đai đã được sử đổi nhiều lần. Chính sách đất nông nghiệp Đài Loan thể hiện qua một số đặc trưng sau:
- Đất nông nghiệp thuộc quyền sở hữu của nông dân.
- Đất nông nghiệp không được chuyển nhượng, cho thuê hoặc ủy thác cho người nước ngoài.
- Nhà nước quy định hạn mức sử dụng đất đai tối đa và tối thiểu.
- Nhà nước quản lý việc mua bán đất nông nghiệp, đặc biệt quy định người mua đất nông nghiệp phải tự tiến hành canh tác, không được mua để cho thuê lại, người được thừa kế không tự canh tác chỉ có thể bán lại cho Nhà
nước, hoặc bán lại có người đồng kế thừa có khả năng tự canh, sau 1 năm có thể bán cho người tự canh khác.
- Nhà nước chỉ được phép xây dựng nông trường quốc doanh trên số đất của địa chủ vắng mặt, đất vượt quá hạn điền, đất tư hữu bỏ hoang.
- Chủ sở hữu đất nông nghiệp phải đăng ký lại nếu quyền lợi về đất có sự thay đổi. Nếu đăng ký chạm, mỗi tháng phải chịu phạt một phần lệ phí cho tới khi gấp 20 lần. Phí đăng ký bằng 1/1000 giá trị đất.
- Cơ quan chính quyền địa phương quy định việc sử dụng các loại đất cũng như thay đổi mục đính sử dụng đó. Chủ sở hữu tư nhân không được tùy tiện sử dụng đất sai quy định. Nhà nước quản lý đất tư hữu bỏ không và bỏ hoang, có quyền cưỡng chế sử dụng hoặc mua lại.
- Nông dân có quyền thuê đất và cho thuê đất.
- Miễn thuế công nghiệp cho người khai khẩn đất hoang trong 2 đến 8 năm. - Chính quyền cấp huyện có quyền thay đổi quy hoạch đất đai, nhưng nếu chủ nhân của quá nửa diện tích bị quy hoạch lại có ý kiến thì phải báo lên cấp trên xem xét. Hoặc ngược lại, chủ sở hữu của quá nửa diện tích đất đai yêu cầu quy hoạch lại thì chính quyền huyện phải thực hiện.