Hà Nội
2.2.1.Vấn đề thiết kế mơ hình chính quyền đơ thị
Một trong những bất cập lớn về mơ hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay là chưa có sự phân biệt một cách cơ bản sự khác nhau giữa chính quyền đơ thị và nơng thơn. Các quy định pháp lý hiện hành cịn quy định mơ hình tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của HĐND, UBND áp dụng chung cho tất cả các chính quyền địa phương trong cả nước. Hệ quả là có địa phương khơng phát huy được tiềm năng, thế mạnh của mình; có địa phương thì lại khơng đủ điều kiện để thực hiện chuẩn chung. Do vậy, nội dung và hình thức tổ chức thực hiện quản lý nhà nước ở đơ thị cần có đặc trưng khác với nơng thơn: đơ thị địi hỏi quản lý theo ngành là chủ yếu, nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu. Điều này đòi hỏi thiết kế tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị phải tạo ra những thiết chế, cơ cấu có khả năng ban hành các quyết định không làm phá vỡ sự thống nhất quy hoạch hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hạ tầng dịch vụ cũng như nhiều hoạt động đặc thù của dân cư đơ thị. HĐND cịn hoạt động hình thức, kém hiệu quả là do quy định HĐND quyết định chỉ mang tính hình thức, khơng đủ cơ chế để HĐND có thể xem xét thấu đáo các cơ chế, chính sách trước khi quyết định. Chưa có văn bản riêng quy định về hoạt động giám sát của HĐND, nhất là thiếu các chế tài để xử lý đối với các cá nhân, tổ chức không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị của các đoàn giám sát của HĐND, dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát khơng cao. Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra. Nhận thức của các cấp ủy đảng ở một số đơn vị chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động của HĐND, do đó dẫn đến bố trí cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu
của công việc. Đại biểu HĐND hầu hết đều hoạt động kiêm nhiệm, nên không đầu tư thời gian thỏa đáng cho công tác dân cử, dẫn đến hoạt động khơng đồng đều. Một số khả năng có thể xảy ra:
- Không tổ chức HĐND cấp phường: Nếu không tổ chức HĐND cấp phường để thể hiện rõ sự phân biệt giữa mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính đơ thị với đơn vị hành chính nơng thơn theo u cầu của Hiến pháp 2013. Tuy nhiên, cần sắp xếp lại không để quy mô quận quá lớn như hiện nay. Quận sẽ khơng quản lý tồn diện mà chỉ thực hiện tổ chức quản lý về giáo dục, hạ tầng đô thị và y tế trên cơ sở chính quyền thành phố giao việc và khốn kinh phí hàng năm. - Khơng tổ chức HĐND quận: Nếu khơng tổ chức HĐND quận vì quận là cấp chính quyền trung gian, khơng tổ chức HĐND quận sẽ bảo đảm tính thống nhất, liên thông về quản lý quy hoạch, kết cấu hạ tầng và đời sống dân cư trên địa bàn đô thị. Theo đó, có thể nghiên cứu thành lập UBND quận khi không tổ chức HĐND quận theo 2 phương án: Phương án 1- Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên UBND quận do Chủ tịch UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức như đang thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND quận; và Phương án 2 – Chủ tịch UBND quận do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm; Phó Chủ tịch, Ủy viên UBND quận do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức theo đề nghị của Chủ tịch UBND quận. Bên cạnh đó, cũng có ý kiến đề nghị khơng tổ chức HĐND cấp phường và UBND cấp phường. Tại cấp này chỉ nên thiết lập một cơ cấu hành chính thuần túy nhận nhiệm vụ tản quyền từ chính quyền cấp quận.
- Bỏ HĐND Phường: Nếu bỏ HĐND phường sẽ làm cho chính quyền xa dân hơn, khơng bảo đảm ngun tắc ở đâu có quyền lực, ở đó quyền lực phải được giám sát, hơn nữa, bỏ HĐND phường là bỏ đi một thiết chế đại diện quyền làm chủ của nhân dân, bỏ đi một kênh giám sát quyền lực của nhân dân; do vậy, đề nghị vẫn tổ chức HĐND phường, nhưng cần rà soát lại để quy định nhiệm vụ, thẩm quyền và cơ chế để thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền đó phù hợp và khả thi hơn.
2.2.2.Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
Thứ nhất, xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ phân cấp hoặc sẽ không phân cấp.
Những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ khơng phân cấp là những cơng việc liên quan tới quốc phịng, an ninh (lực lượng vũ trang), hoạt động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), các công việc liên quan tới đối ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tiền tệ, đo lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng, tổ chức bộ máy chính quyền trung ương, chế độ bầu cử của quốc gia và chế độ bầu cử địa phương, ban hành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, thuế quốc gia. Đối với các cơng việc này, chính quyền trung ương vừa giữ lại quyền quyết định về chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vừa đồng thời tổ chức bộ máy quản lý thống nhất theo ngành dọc. Khi thực hiện nhiệm vụ, nếu phát sinh các công việc cần sự phối hợp của chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương có trách nhiệm phối hợp và tuân thủ sự hướng dẫn của chính quyền trung ương. Các lĩnh vực khác, nhất là lĩnh vực liên quan tới phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, cung ứng dịch vụ cơng cộng, cần có sự phân cấp hợp lý. Ngồi những lĩnh vực chính quyền trung ương xác định khơng phân cấp cho chính quyền địa phương, cần xác định những lĩnh vực chính quyền trung ương phân cấp một phần quyền ban hành chính sách cho chính quyền địa phương cùng với quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật cho chính quyền địa phương. Các lĩnh vực liên quan tới việc cung cấp các loại dịch vụ công thiết yếu đối với đời sống của người dân như cấp thoát nước, duy tu, sửa chữa các cơng trình giao thơng cơng cộng, thu gom, xử lý rác thải sinh hoạt, nước thải sinh hoạt, thư viện cộng đồng, cơng trình văn hóa, cơng viên, khu vui chơi của cộng đồng, phòng cháy chữa cháy, khám chữa bệnh, giáo dục mầm non và giáo dục phổ thơng v.v. cần có sự phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thực hiện.
Thứ hai, việc phân định thẩm quyền nên theo cách tiếp cận “từ dưới lên” (thay vì thiên về “từ trên xuống” như hiện nay), theo đó những việc nào cấp dưới khơng làm được hoặc làm không hiệu quả cấp trên mới làm, những việc nào địa
phương không làm được hoặc làm khơng hiệu quả thì trung ương mới làm và phải làm. Về nguyên tắc, chỉ giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương khi chính quyền trung ương biết chắc chính quyền địa phương có đủ khả năng, nguồn lực và có sự sẵn sàng tiếp nhận nhiệm vụ hoặc khi giao nhiệm vụ thì phải giao kèm các điều kiện bảo đảm.
Chủ thể nhận sự phân cấp cần tập trung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp cơ sở (ở đơ thị là chính quyền thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ở nơng thơn là chính quyền cấp xã và chính quyền cấp tỉnh). Việc phân cấp như vậy sẽ tạo tiền đề và phù hợp với xu hướng tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, giảm bớt tầng nấc trung gian trong thời gian tới. Đối với lĩnh vực có sự phân cấp cho chính quyền địa phương, cần mạnh dạn phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định một số loại tiêu chuẩn, quy chuẩn, chuẩn mực quan trọng như:
- Định mức chi tiêu tài chính: chính quyền trung ương quy định định mức tối thiểu và định mức tối đa, chính quyền địa phương, tùy theo tình hình thực tế có thể ban hành định mức phù hợp với thực tế mức sống, chi phí nhân cơng và các chi phí khác cho phù hợp với điều kiện thực tế giá cả sinh hoạt, mức sống và giá thị trường ở các địa phương khác nhau có sự khác nhau. Việc phân cấp theo hướng này sẽ giúp cho việc quản lý, điều hành của chính quyền địa phương phù hợp hơn với thực tế phát triển kinh tế địa phương, tôn trọng đầy đủ hơn quy luật kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay.
- Tiêu chuẩn cán bộ, cơng chức: chính quyền trung ương chỉ quy định mức tối thiểu mà cán bộ, cơng chức phải đáp ứng, chính quyền địa phương được đặt ra tiêu chuẩn cao hơn tiêu chuẩn mà chính quyền trung ương đã quy định để chính quyền địa phương chủ động cải thiện chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền tuyển dụng, quản lý, bổ nhiệm của mình.
- Chuẩn chất lượng về các loại dịch vụ cơng mà nhà nước có trách nhiệm cung ứng cho xã hội (ví dụ, chuẩn về dịch vụ giáo dục, chuẩn về dịch vụ y tế) theo hướng: chính quyền trung ương quy định chuẩn tối thiểu áp dụng chung cho mọi địa
phương, mọi tỉnh, thành, chính quyền địa phương được quyền đặt tiêu chuẩn cao hơn tùy theo tình hình cụ thể của địa phương.
- Chuẩn về mức độ công khai, minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương: chính quyền trung ương chỉ quy định yêu cầu công khai, minh bạch ở mức tối thiểu, chính quyền địa phương có thể được quy định u cầu ở mức cao hơn, có lợi cho việc thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.
- Chuẩn về trách nhiệm giải trình trong hoạt động của chính quyền địa phương: chính quyền trung ương chỉ quy định yêu cầu trách nhiệm giải trình ở mức tối thiểu, chính quyền địa phương có thể được quy định u cầu ở mức cao hơn, có lợi cho việc thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.
- Chuẩn về thủ tục hành chính khi giải quyết các cơng việc của dân (các công việc về cấp phép, cấp giấy chứng nhận, làm thủ tục đăng ký cho người dân, doanh nghiệp.v.v.): chính quyền trung ương quy định thời hạn giải quyết cơng việc hành chính ở mức tối đa, chính quyền địa phương được quy định theo hướng rút ngắn thời gian giải quyết công việc cho người dân, tạo thuận lợi hơn cho người dân khi yêu cầu các cơ quan hành chính giải quyết cơng việc của mình.
- Chuẩn về bảo vệ mơi trường: chính quyền trung ương chỉ đặt ra chuẩn bảo vệ môi trường ở mức tối thiểu, chính quyền địa phương được quyền đặt ra chuẩn bảo vệ môi trường ở mức cao hơn.
- Nên quy định mang tính nguyên tắc thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, nhân sự, tài chính, dịch vụ cơng.
Tóm lại, Xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị bên cạnh việc tạo điều kiện
thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo cho các vấn đề an sinh của người dân được tốt hơn cũng đặt ra hàng loạt các vấn đề, như vai trò lãnh đạo của Ðảng trong bộ máy chính quyền đơ thị, cơ chế giám sát của người dân đối với hoạt động của chính quyền, những lợi ích mang lại cho Nhà nước, cho xã hội và người dân khi triển khai mơ hình này. Ðây là những vấn đề cần được giải quyết thấu đáo, phù hợp với Hiến pháp, các quy định của pháp luật, hợp với ý Ðảng, lịng dân.
Việc xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị ở TP Hà Nội nói riêng và ở Việt Nam nói chung là vấn đề mới, lần đầu đặt ra ở nước ta trong giai đoạn xây dựng và
phát triển đất nước hiện nay, do đó chúng ta chưa thể có cái nhìn tổng thể chính xác và khách quan, cũng như chưa có những bài học kinh nghiệm trong thực tế về chính quyền đơ thị. Trong khi đó, u cầu của thực tiễn cần một cơ chế quản lý đô thị phù hợp, đặc biệt ở 2 thành phố lớn là TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh là yêu cầu tất yếu, khách quan. Mặt khác, một số nội dung dự kiến trong mơ hình khi xây dựng thường không phù hợp với một số điều, khoản của Hiến pháp, Luật Tổ chức HÐND và UBND, Luật Ngân sách và nhiều văn bản pháp luật khác. Sự xáo trộn bộ máy tổ chức do phải thay đổi, sắp xếp lại nhân sự để chuyên nghiệp hơn; các loại giấy tờ như hộ khẩu, chứng minh nhân dân… của người dân cũng thay đổi; chi phí phát sinh khi tổ chức bộ máy quản lý mới…cũng là những vấn đề rất khó có thể giải quyết cho hợp lý và thỏa đáng.
Theo GS.TS. Phan Trung Lý, Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Trưởng Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cho rằng, việc lựa chọn phương án quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp trình Quốc Hội phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, lịch sử ở Việt Nam hiện nay là vấn đề rất khó cả về lý luận và thực tiễn. Đó là việc khó khăn trong đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, đáp ứng thực tiễn cuộc sống, việc phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền nơng thơn, đơ thị, hải đảo và việc phải xác định nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, vừa bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Trung ương, vừa bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương.
Mặc dù cịn rất nhiều khó khăn khi xây dựng và thực hiện mơ hình chính quyền đơ thị ở TP Hà Nội trong giai đoạn hiện nay, nhưng trước những đòi hỏi cấp thiết của thực tiễn, chúng ta vẫn cần phải tập trung nghiên cứu, tổng hợp và lựa chọn những mơ hình phù hợp nhất để thí điểm và thực hiện xây dựng chính quyền đơ thị ở thủ đơ theo lộ trình trong thời gian ngắn nhất, hiệu quả nhất.
Tiểu kết chương 2
Hà Nội có nhiều lợi thế phát triển như vị trí địa - chính trị quan trọng trong khu vực, có mối quan hệ và tính kết nối cao với thủ đô và các thành phố trong châu lục cũng như cả thế giới. Bên cạnh đó, Hà Nội có mối quan hệ chặt chẽ với các địa phương khác trong cả nước và là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế và văn hóa - xã hội của cả nước. Thành phố Hà Nội là một trong hai thành phố lớn nhất cả nước, được xếp vào đơ thị loại đặc biệt, có vị trí và vai trị rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như vậy nhưng cũng chưa có một cơ chế quản lý đặc thù, để tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển, do đó cần phải cải cách hệ thống quản lý sao cho phù hợp với những đặc thù của nó.
Hà Nội mặc dù đã có Luật Thủ đơ, nhưng chưa hình thành cơ chế tự quản của chính quyền của một đơ thị lớn hiện có trên 7 triệu dân và trong tương lai gần là 10 triệu dân. Để các thành phố lớn như Hà Nội phát triển tương xứng với vị thế và vai trị của nó cần phải có những cơ chế đặc thù, đây là yêu cầu của thực tiễn đặt ra trong quá trình vận động và phát triển của đất nước. Chỉ có như vậy, Hà Nội mới có thể thuận lợi để phát triển tương xứng với vị trí và vai trị của một thủ đơ, một đô thị và thành phố lớn của cả nước.
Trong chương 2, tác giả đã tìm hiểu và phân tích các cơ sở để xây dựng chính quyền đơ thị ở Thành phố Hà Nội, vị thế và vai trò của Hà Nội đối với sự phát triển kinh tế xã hôi của đất nước, đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải xây
dựng chính quyền đơ thị ở Thành phố Hà Nội, tạo điều kiện cho Hà Nội phát triển