Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương thông qua việc nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nơng thơn, đơ thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương khơng tổ chức Hội đồng Nhân dân huyện, quận, phường ”. Hiện nay, nhằm cụ thế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Chính phủ chuẩn bị và trình Quốc hội. Tại các diễn đàn Quốc hội cũng như trong dư luận xã hội, mơ hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) ở các đô thị được thảo luận sôi nổi với nhiều ý kiến khác nhau. Vì vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu về tổ chức chính quyền đơ thị phù hợp để phục vụ nhu cầu phát triển và đáp ứng quyền lợi của người dân hiện nay là hết sức cần thiết. Trong điều kiện kinh nghiệm xây dựng chính quyền đơ thị ở nước ta cịn hạn chế thì việc nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm của các nước về xây dựng chính quyền đơ thị là rất cần thiết. Chẳng hạn như tham khảo về xây dựng chính quyền đơ thị ở NewYork, Berlin, Paris, Seoul và Bắc Kinh. Ngoại trừ New York, các thành phố cịn lại đều là đơ thị lớn và là thủ đô của các nước giống như Thủ đô Hà Nội.
3.2.2.2. Thống nhất trong phân cấp chính quyền đơ thị
Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và phương thức hoạt động khác nhau giữa chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn, bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với chính quyền các cấp.
Về mơ hình tổ chức chính quyền địa phương: nghiên cứu xác lập mơ hình chính quyền địa phương theo hướng chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm đơ thị, nơng thơn, hải đảo. Đối với chính quyền đơ thị, có thể nghiên cứu mơ hình chính quyền đơ thị hai cấp, một số đơn vị hành chính như phường ở quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nghiên cứu tổ chức cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn.
Về phương hướng hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND các cấp: nghiên cứu thành lập thêm một số ban đặc thù của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã ở các đơ thị (có thể nghiên cứu thành lập Ban Dân nguyện, Ban Đô thị); tổ chức lại Thường trực HĐND gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các ủy viên là Trưởng ban của HĐND; tăng thêm số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách và kiện toàn các Tổ đại biểu HĐND ở các đơn vị hành chính trực thuộc, nhất là đối với những nơi khơng tổ chức HĐND (theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Tăng cường hoạt động giám sát của HĐND, các ban của HĐND, đại biểu HĐND, hoàn thiện quy định về việc lấy phiếu và bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu và quy định rõ chế tài giải quyết các kiến nghị sau giám sát của HĐND. Nghiên cứu tổ chức lại cơ cấu thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thành viên UBND gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Chánh văn phịng và người đứng đầu các cơ quan chuyên môn của UBND
Nghiên cứu xác định vị trí, tính chất của cơ quan hành chính nơi khơng tổ chức HĐND là cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X về cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Đồng thời, quy định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền của các cấp hành chính; làm rõ những vấn đề phải đưa ra bàn, quyết định tập thể của UBND và các vấn đề do Chủ tịch UBND
được quyền quyết định nhằm bảo đảm hiệu quả điều hành, quản lý của Chủ tịch UBND theo cơ chế đề cao trách nhiệm người đứng đầu.
3.2.2.3. Thống nhất trong quy hoạch chính quyền đơ thị
Bộ Nội vụ gợi ý 3 phương án cho mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị mà TP Hà Nội cần nghiên cứu và áp dụng:
Phương án 1: Thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trong cả nước; chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn huyện, quận, phường. Đối với khu vực ngoại thành, ngoại thị chỉ tổ chức cấp chính quyền ở xã, thị trấn, khơng tổ chức cấp chính quyền ở huyện. Do tính chất đặc biệt về quy mơ, đặc điểm của TP. Hà Nội và TP. HCM nên hai thành phố này có thể cân nhắc tổ chức theo một trong hai phương án 1a và 1b. Phương án 1a như phương án 1. Phương án 1b: do tính đặc thù riêng và quy mơ q lớn của hai thành phố này và để đáp ứng yêu cầu phát triển trong tương lai, cần nghiên cứu đề xuất theo hướng mỗi thành phố không phải là một đô thị riêng lẻ mà là mơ hình chùm đơ thị, trong đó có đơ thị lõi và các đô thị trực thuộc (thành phố nhỏ trong thành phố lớn).
Phương án 2: Chỉ tổ chức một cấp chính quyền địa phương (gồm HĐND và UB hành chính) ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh và thị xã thuộc tỉnh. Khơng tổ chức cấp chính quyền ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc kể cả ở nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị.
Phương án 3: Tổ chức chính quyền đơ thị theo mơ hình Thị trưởng. Theo đó, thiết lập cơ quan hành chính đơ thị ở địa bàn thành phố trực thuộc trung ương và thành phố, thị xã thuộc tỉnh là Tịa thị chính; đứng đầu Tịa thị chính là Thị trưởng. Trong đó có hai phương thức bầu Thị trưởng: do HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc do cử tri của địa bàn trực tiếp bầu. Báo cáo đề án trên cũng đề xuất lựa chọn phương án một là phù hợp với tình hình, đặc điểm chính trị, xã hội của Việt Nam hiện nay.
3.2.2.4. Thiết lập các cơ sở quản lý theo ngành trong chính quyền đơ thị
Tiếp tục hồn thiện tổ chức các cơ quan chun mơn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện nói chung, chính quyền đơ thị nói riêng. Đổi mới hoạt động của chính
quyền địa phương các cấp gắn với tinh gọn, cải cách tổ chức bộ máy là một trong những nội dung quan trọng của cải cách hành chính nhà nước ở địa phương. Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, chủ trương của Chính phủ là thực hiện cải cách theo hướng tinh gọn đầu mối đã bước đầu được thể hiện trong Nghị định số 13/2007/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Nghị định số 14/2007/NĐ- CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Trong những năm tới, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo tinh thần Kết luận của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI: ‘‘Hồn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí và quy định khung của Chính phủ, địa phương có thể lập (hoặc khơng lập) cơ quan, tổ chức đặc thù sau khi được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Rà sốt, điều chỉnh, khắc phục những chồng chéo, không rõ về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, giữa UBND cấp huyện với các sở, ngành cấp tỉnh’’. Theo đó, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 13/2007/NĐ-CP và Nghị định số 14/2007/NĐ-CP nêu trên theo hướng phân biệt chính quyền đơ thị và chính quyền nơng thơn cần được nghiên cứu những nội dung cơ bản sau đây:
Nghiên cứu điều chỉnh và bổ sung chức năng, nhiệm vụ của một số sở, cơ quan ngang sở, phòng và tương đương để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phù hợp với mơ hình chính quyền đơ thị, chính quyền nơng thơn, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất, thông suốt của các bộ, cơ quan ngang bộ ở Trung ương.
Nghiên cứu đề xuất Chính phủ quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí và quy định khung của Chính phủ, địa phương có thể lập (hoặc khơng lập) cơ quan, tổ chức đặc
thù sau khi được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Đối với cơ quan chun mơn của UBND khu vực đơ thị có thể nghiên cứu tổ chức theo nhóm ngành phù hợp.
Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn; nhiệm vụ, quyền hạn (nghiên cứu đặc thù đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND khu vực đô thị); chế độ làm việc của cơ quan chuyên môn và trách nhiệm của giám đốc sở, trưởng phịng chun mơn cấp huyện; thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện liên quan đến cơ quan chuyên môn của UBND.
3.2.2.5. Đảm bảo các nguồn lực cần thiết cho chính quyền đơ thị
Các nguồn lực là điều kiện thiết yếu để xây dựng chính quyền đơ thị, do đó cần đảm bảo điều kiện nguồn lực như nguồn tài chính, nguồn nhân lực và cơ chế để tạo ra các nguồn lực cho sự phát triển.
TP Hà Nội có vai trị rất lớn đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Tuy nhiên, các chính sách hiện nay lại kìm hãm nguồn lực để phát triển. Kinh nghiệm
của TP. HCM và Đà Nẵng cho thấy đã có rất nhiều sáng kiến cho việc huy động nguồn lực để phát triển. Tuy nhiên, Chính phủ đã cho rằng các sáng kiến/đề xuất này vi phạm quy định của pháp luật. Do đó, TP Hà Nội nên được trao quyền chủ động hơn hay phân quyền rộng hơn trong cơ chế tài chính (thu chi ngân sách địa phương) và trong huy động các nguồn lực. Mơ hình “đổi đất lấy hạ tầng hay sử dụng quỹ đất phát triển hạ tầng” của Đà Nẵng là một ví dụ.
Về nguồn lực con người: Nguồn nhân lực để điều hành chính quyền đơ thị hiệu quả phải được đào tạo theo chuẩn mực quốc tế để trở thành những cơng chức nhà nước có chun mơn, chun nghiệp và có trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp. Hiện tại, các cán bộ chưa chuyên nghiệp, đặc biệt là cán bộ ở quận, phường, xã. Mức lương thấp và chính sách chưa đúng cũng góp phần dẫn đến vấn đề này. Chính quyền đơ thị sẽ hoạt động hiệu quả hơn nếu lãnh đạo địa phương có thẩm quyền đầy đủ và có khả năng ra quyết định đúng đắn. Người đứng đầu, lãnh đạo chính
quyền đơ thị phải chịu trách nhiệm cao nhất trước người dân, sáng suốt đưa ra những quyết định đúng đắn, vì dân, vì nước.
3.2.2.6. Xây dựng các mơ hình và thí điểm thực hiện về chính quyền đơ
thị
Trước hết, chúng ta cần xác định việc xây dựng chính quyền đô thị ở TP Hà Nội khơng phải xây dựng theo kiểu đặc khu. Theo đó, chúng ta xây dựng mơ hình thành phố trực thuộc trung ương, tăng tính tự quản, tự chủ cao giống như Thượng Hải, Trùng Khánh, Bắc Kinh và nhiều thành phố khác trên thế giới, không phải mơ hình đặc khu như Thẩm Quyến hay Vân Phong, Vân Đồn, Chu Lai của Việt Nam. Bởi lẽ, cơ chế quản lý của TP Hà Nội như bây giờ giống như cơ chế quản lý của một tỉnh, khơng cịn phù hợp với một thủ đô với hơn 7,6 triệu dân nữa. Nó giống như chiếc áo quá chật với một cơ thể đã đủ lớn mạnh.
TP Hà Nội cũng cần phải nghiên cứu, tổng hợp và rút ra bài học về mơ hình xây dựng thí điểm chính quyền đơ thị ở TP Hồ Chí Minh, Đà nẵng trong thời gian qua. Theo Ðề án "Thí điểm chính quyền đơ thị TP Hồ Chí Minh" của UBND thành phố Hồ Chí Minh, qua thực tiễn tại thành phố, mơ hình tổ chức HÐND và UBND theo quy định pháp luật hiện hành đang bộc lộ nhiều bất cập.
Thứ nhất, chưa có sự phân định rõ trong quản lý hành chính Nhà nước ở đơ thị với nông thôn. Về cơ bản, thẩm quyền và mơ hình tổ chức chính quyền ở các địa bàn đơ thị và địa bàn nông thôn của thành phố gần như giống nhau. Tổ chức chính quyền quận - phường trên địa bàn thành phố hiện nay khơng phản ánh tính chất và đáp ứng yêu cầu phát triển của một cộng đồng đơ thị; do đó, khơng bảo đảm chức năng của một cấp chính quyền đơ thị.
Thứ hai, mơ hình tổ chức các cấp chính quyền thành phố hiện hành có tình trạng thiếu đồng bộ; chưa dựa vào các thành tố quan trọng của đô thị như hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, phúc lợi công cộng...
Hệ quả là chức năng điều hòa và phối hợp của bộ máy hành chính càng yếu thêm, hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính thấp, bộc lộ những mâu thuẫn giữa khung pháp lý với yêu cầu phát triển trong quản lý đô thị. Chẳng hạn như mâu thuẫn giữa nhu cầu quản lý thống nhất, đồng bộ và liên thông với việc xác định trách nhiệm theo cấp quản lý... Bên cạnh đó, dù đúng đắn nhưng q trình Chính phủ phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho chính quyền thành phố cũng chỉ mang tính chất tình thế, chưa đáp ứng được nhu cầu từ thực tiễn. Do đó, TP Hà Nội cần phải nghiên cứu, tổng hợp và rút ra bài học về mơ hình xây dựng chính quyền đơ thị sao cho phù hợp với đặc thù của mình nhất, và cũng phải mạnh dạn thí điểm, đánh giá và rút kinh nghiệm trong suốt q trình thực hiện, nhằm hồn thiện dần. Chỉ có như vậy, chúng ta mới có thể xây dựng một chính quyền đơ thị giúp cho Hà Nội phát triển xứng tầm với vị thế của một thủ đô của đất nước.
Tiểu kết chương 3
Chính quyền đơ thị được tổ chức để quản lý các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ đơ thị. Cách thức tổ chức chính quyền đơ thị khơng giống nhau giữa các nước. Chính quyền đơ thị chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố như: chính trị, kinh tế, pháp luật, văn hóa, xã hội, vị trí, tính chất đơ thị… khác nhau. Đơ thị có những đặc trưng khác
biệt về kinh tế, chính trị, xã hội, vì vậy quản lý nhà nước ở đơ thị đóng vai trị quan trọng tác động tới sự phát triển của nền kinh tế- xã hội của một nước và có những đặc trưng riêng so với cấp chính quyền nơng thơn. Từ nghiên cứu các mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị các nước trên thế giới , tác giả đã rút ra những bài học mang giá trị tham khảo cho Hà Nội trong giai đoạn hiện nay, trên cơ sở những điều kiện, tiền đề sẵn có của thủ đơ. Đồng thời, trong chương 3, tác giả đã đề xuất 2 nhóm giải pháp: nhóm giải pháp về thiết chế và nhóm giải pháp về thể chế. Trong đó, đổi mới mối quan hệ giữa cấp ủy Đảng, MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội với chính quyền đơ thị của thành phố Hà Nội” là một nội dung đặc biệt quan trọng nhằm giữ vững vai trò lãnh đạo của Đảng, phát huy quyền làm chủ của nhân dân; nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền đơ thị thành phố đáp ứng u cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới và nhu cầu đơ thị hóa và hội nhập quốc tế đang