1.2. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc theo mơ hình kho bạc nhà
1.2.2 Lý luận chung về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho
nhà nước điện tử
1.2.2.1. Khái niệm, tầm quan trọng của kiểm sốt chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
a. Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
Để hiểu rõ hơn về hoạt động kiểm sốt chi NSNN theo mơ hình KBNN điện tử, trƣớc hết cần làm rõ những khái niệm có liên quan sau đây:
Ngân sách nhà nước: Khái niệm cơ bản về NSNN đƣợc định nghĩa tại
Khoản 14 điều 4 Luật NSNN 2015 nhƣ sau: Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian
nhất định do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc [25, tr.3]
Ngân sách nhà nước gồm hai loại, đó là:
Ngân sách địa phƣơng: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phƣơng hƣởng, thu bổ sung từ NS trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phƣơng.
Ngân sách trung ƣơng: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ƣơng hƣởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ƣơng.
Chi ngân sách nhà nước: là quá trình Nhà nƣớc sử dụng các nguồn lực tài
chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nƣớc. Chi NSNN có quy mơ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều địa phƣơng, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc.
Kiểm soát chi ngân sách nhà nước: KSC NSNN là quá trình các cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.
Kiểm sốt chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước: là việc KBNN
thực hiện kiểm tra, kiểm sốt các khoản chi NSNN theo chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do nhà nƣớc quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong q trình cấp phát, thanh tốn và chi trả các khoản chi của NSNN.
Từ đó, có khái niệm về KSC NSNN theo mơ hình KBNN điện tử như sau:
là việc KBNN thẩm định, kiểm tra các khoản chi NSNN dựa trên việc ứng dụng công nghệ thơng tin vào hoạt động kiểm sốt chi. Theo đó, những chính sách, chế độ định mức chi được đưa vào phần mềm kiểm soát chi NSNN.
Trong kiểm sốt chi NSNN theo mơ hình KBNN điện tử, KBNN có trách nhiệm và quyền hạn sau :
- KBNN có trách nhiệm sử dụng phần mềm kiểm soát chi để kiểm soát các
hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi đã đƣợc khách hàng „lập hồ sơ” bằng phần mềm do KBNN cung cấp trên cổng thông tin điện tử của hệ thống KBNN.
- KBNN sử dụng phần mềm nghiệp vụ thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng quy định; tham gia với các cơ quan Tài chính, cơ quan quản lý Nhà nƣớc có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua KBNN của các đơn vị.
- KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh tốn, chi trả và thơng báo cho
đơn vị sử dụng kinh phí NSNN biết, đồng gửi cho cơ quan tài chính đồng cấp giải quyết các trƣờng hợp sau:
+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi khơng đúng mục đích, đối tƣợng theo dự toán đƣợc duyệt.
+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi không đúng chế độ, định mức, chi
tiêu tài chính Nhà nƣớc.
+ Khi phần mềm KSC phát hiện khoản chi không đủ các điều kiện chi theo quy định của cơ quan có thẩm quyền.
Trong q trình quản lý, cấp phát, quyết tốn chi NSNN, khơng phát sinh các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi do việc KSC đƣợc thực hiện bằng phần mềm chuyên dụng với các tiêu chí kiểm tra đƣợc nhập sẵn vào chƣơng trình, khơng phải kiểm tra bằng con ngƣời cụ thể.
Kiểm soát chi NSNN mơ hình KBNN điện tử cũng bao gồm kiểm sốt chi thƣờng xuyên và kiểm sốt chi đầu tƣ xây dựng cơ bản. Ngồi ra, cịn có KSC chƣơng trình mục tiêu, sự nghiệp kinh tế. Việc KSC nguồn vốn chƣơng trình mục tiêu và sự nghiệp kinh tế đƣợc thực hiện nhƣ sau: Các khoản chi có tính chất thƣờng xun thì áp dụng kiểm sốt chi NSNN đối với chi thƣờng xuyên; các khoản chi có tính chất Đầu tƣ xây dựng cơ bản thì áp dụng kiểm sốt chi NSNN đối với chi Đầu tƣ xây dựng cơ bản.
b. Tầm quan trọng của kiểm sốt chi ngân sách nhà nƣớc theo mơ hình kho bạc nhà nƣớc điện tử
Trong cơ chế thị trƣờng, chi NSNN khơng cịn là kế hoạch cấp vốn duy nhất cho các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế. Chính phủ phải điều chỉnh chi tiêu ngân sách cho các mục tiêu trọng tâm liên quan đến các hoạt động kinh tế - xã hội của khu vực Nhà nƣớc mà khu vực tƣ nhân khơng thể đáp ứng. Vì vậy chi tiêu ngân sách cho các mục đích và lĩnh vực tiêu dùng của xã hội, các hoạt động sự nghiệp có tính chất thƣờng xun phải đƣợc bố trí ƣu tiên ngay từ khi xây dựng và thiết lập cân đối ngân sách. Mặt khác chi cho phát triển chủ yếu phải nhằm đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng để tạo hành lang và môi trƣờng cho các hoạt động kinh tế của cả khu vực Nhà nƣớc lẫn khu vực tƣ nhân cùng phát triển.
Đây là cơ sở ban đầu để hình thành sự cân đối NSNN, đảm bảo nguyên tắc hợp lý, tiết kiệm các khoản chi Ngân sách. Điều này có nghĩa là chi cho các hoạt động kinh tế - xã hội có tính chất thƣờng xun bao gồm: Các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp tiêu dùng chung của xã hội nhƣ giáo dục đào tạo, khoa học kỹ thuật, y tế, văn hoá xã hội, phúc lợi và việc làm, các sự nghiệp kinh tế của Nhà nƣớc, đảm bảo an ninh quốc gia và trật tự xã hội, bộ máy quản lý Nhà nƣớc và trợ giá thực hiện các chính sách của Chính phủ bị khống chế tối đa trong khn khổ khả năng thu trong nƣớc có đƣợc.
Chi đầu tƣ phát triển của ngân sách trong cơ cấu cân đối thu chi, cần đƣợc bố trí để đầu tƣ cho đối tƣợng thuộc các cơng trình kết cấu hạ tầng, các cơng trình kết cấu then chốt có tác động thay đổi cơ cấu kinh tế của cả nƣớc và từng vùng, vốn đầu tƣ ban đầu cho các doanh nghiệp Nhà nƣớc, chi trợ giá đảm bảo chính sách của Chính phủ và các khoản chi dự trữ quốc gia cần thiết.
Thứ hai, đáp ứng yêu cầu hội nhập, quản lý của KBNN về chi NSNN phù hợp với thông lệ quốc tế.
Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nƣớc và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tƣợng sử dụng NS. Có nhƣ vậy mới có thể bảo đảm đề cao kỷ cƣơng, kỷ luật quản lý tài chính nhà nƣớc, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng
kinh phí của NSNN. Đồng thời tính tƣơng đồng trong cơ cấu tổ chức của bộ máy tài chính, trong cơ chế quản lý chi của KBNN đối với chi NSNN cũng góp phần tạo điều kiện giao lƣu hợp tác, học tập kinh nghiệm nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của KBNN giữa các nƣớc trong khu vực và trên thế giới.
Thứ ba, đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế và quản lý tài chính cơng.
Trong q trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ
chế quản lý NSNN nói riêng, địi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả, bởi vì nó là nguồn lực của đất nƣớc, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp, do đó khơng thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, quản lý chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nƣớc, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt cơng tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tƣợng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hố nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chể lạm phát. Góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy đƣợc vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến cơng tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tƣợng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã đƣợc Nhà nƣớc giao, góp phần giữ vững kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính.
Thứ tư, đáp ứng mục tiêu nâng cao chất lượng kiểm soát chi NSNN qua KBNN để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong kiểm sốt chi theo phương pháp thủ cơng truyền thống.
Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán chi NSNN tuy đã đƣợc thƣờng xuyên sửa đổi và từng bƣớc hoàn thiện, nhƣng cũng chỉ có thể quy định đƣợc những vấn đề chung nhất, mang tính ngun tắc, khơng thể bao quát hết đƣợc tất cả những hiện tƣợng nẩy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN, hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu chƣa sát thực tế, thiếu đồng bộ, chƣa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, trong khi đó, cơng tác chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp.
Từ thực tế trên, địi hỏi những cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tƣợng tiêu cực của những đơn vị sử dụng kinh phí NSNN; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý chi chặt chẽ.
Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí đƣợc NSNN cấp thƣờng có chung một tƣ tƣởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí đƣợc cấp, ít quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tƣợng và dự toán đã đƣợc duyệt. Các đơn vị này chi tiêu khơng có trong dự tốn đã đƣợc phê duyệt, khơng đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan… Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một tổ chức thứ ba có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao, có ứng dụng CNTT hiện đại để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đƣa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự tốn đƣợc duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn đƣợc duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh tốn theo đúng quy định…, có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả.
1.2.2.2. Các tiêu chí đánh giá và nội dung kiểm sốt chi ngân sách nhà nước theo mơ hình kho bạc nhà nước điện tử
a. Các tiêu chí đánh giá
Đánh giá là một thành tố quan trọng của chức năng kiểm tra, một trong những chức năng của hoạt động quản lý. Xét về phƣơng diện quá trình quản lý, đánh giá là một giai đoạn quan trọng trong tiến trình quản lý nhằm cung cấp thông tin phản hồi để các nhà quản trị lấy các quyết định mới cho một chu trình tiếp theo.
Để đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong đó có hoạt động KSC NSNN, hệ tiêu chí đánh giá đƣợc xây dựng bao gồm tập hợp các tiêu chí định lƣợng (các chỉ tiêu) và định tính nhằm phản ánh kết quả của hoạt động quản lý quỹ,
cung cấp thông tin phản hồi làm cơ sở cho q trình hồn thiện hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN cũng nhƣ phục vụ cho việc công khai các dữ liệu về NSNN.
Với tính đặc thù của quỹ NSNN của KBNN, các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN cũng có một số đặc điểm riêng, thể hiện trên các khía cạnh sau:
Thứ nhất, là một cơ quan cơng quyền, hoạt động có tính chất phi lợi nhuận do đó mục tiêu quản lý của KBNN khơng nhằm sinh lời mà chủ yếu là hoàn thành các chức trách quản lý đƣợc giao.
Thứ hai, hoạt động của KBNN có những nét tƣơng đồng với hoạt động của các định chế tài chính trung gian, đặc biệt là ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác. Do đó, các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN có một số nét tƣơng đồng với các tiêu chí đánh giá hoạt động của các định chế nói trên.
Thứ ba, hoạt động của KBNN về bản chất là hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính cơng. Do đó, các tiêu chí đo lƣờng chất lƣợng dịch vụ hành chính cơng do KBNN cung ứng khơng thể sử dụng các tiêu chí đo lƣờng đối với chất lƣợng dịch vụ của các tổ chức kinh doanh [8]. Cụ thể, các tiêu chí đánh giá hoạt động KSC NSNN bao gồm:
- Các tiêu chí (chỉ tiêu) mang tính chất thống kê (tiêu chí định lƣợng) phản ánh kết quả hoạt động chi trả và KSC NSNN:
+ Các chỉ tiêu liên quan đến dự toán NSNN: Số đơn vị đƣợc cấp dự toán đầu năm; Số dự toán giao đầu năm; Số đơn vị bổ sung, điều chỉnh dự toán trong năm; Số dự toán bổ sung, điều chỉnh trong năm ở hai cấp NSTW và NSĐP.
+ Các chỉ tiêu liên quan đến các khoản chi NSNN theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định: Số lƣợng hồ sơ KBNN giải
quyết trƣớc hạn, đúng hạn, quá hạn; Tỷ lệ số hồ sơ chƣa chấp hành đúng qui định (từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo); Số món chi đã đƣợc thực hiện; Tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi theo dự tốn chi thƣờng xun NSNN; Tổng số món và tổng số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm sốt chi; Tỷ lệ số món và số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm soát chi;
+ Các chỉ tiêu liên quan đến việc đánh giá hiệu quả hoạt động KSC NSNN qua KBNN: Doanh số chi thƣờng xuyên NSNN bình qn trên một cán bộ cơng
chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); Số món chi thƣờng xun bình qn trên một cán bộ cơng chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); Doanh số chi thƣờng xuyên NSNN bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lƣơng; Số món chi bình qn trên một nghìn/triệu đồng tiền lƣơng;…
- Các tiêu chí (định tính) đánh giá về chất lƣợng dịch vụ hành chính cơng
trong hoạt động quản lý chi NSNN: Thái độ và phong cách phục vụ của cán bộ công chức, viên chức KBNN trong giao dịch với đơn vị sử dụng NSNN; Trình độ, kỹ năng xử lý nghiệp vụ của cán bộ công chức, viên chức KBNN trong giao dịch với
đơn vị sử dụng NSNN; KBNN giải quyết những khiếu nại nhanh chóng, chính xác; Mức độ thuận tiện trong giao dịch; Cơ sở vật chất, kỹ thuật, tiện nghi giao dịch;…
Nhƣ vậy, hệ tiêu chí đánh giá bảo đảm cung cấp các thông tin về thực trạng hoạt động KSC NSNN; qua đó hỗ trợ các cơ quan có thẩm quyền hoàn thiện hoạt